II SA/GO 12/22

II SA/Go 12/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska
Jarosław Piątek /przewodniczący sprawozdawca/
Kamila Karwatowicz
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 1495/22 - Wyrok NSA z 2023-01-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 305
art. 252 ust 1 i 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], Prezydent Miasta działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 60 pkt 1, art. 67 ust. 1 i art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 305, dalej jako: u.f.p.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.) określił kwotę do zwrotu przez T. Sp. z o.o. – organu prowadzącego Niepubliczną Policealną Szkołę jako dotacji pobranej w 2020 r. nienależnie z budżetu Miasta w kwocie 125.940,05 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia następującego po upływie terminu zwrotu dotacji, tj. od 16 dnia od doręczenia niniejszej decyzji do dnia zapłaty. Jednocześnie organ nakazał dokonanie zwrotu dotacji pobranej nienależnie w terminie 15 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji na rachunek bankowy Urzędu Miasta.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podał, że T. Sp. z o. o. będąca organem prowadzącym Niepubliczną Szkołę Policealną (dalej jako: Niepubliczna Szkoła Policealna), zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j. Dz. U. z 2020 poz. 17 ze zm., dalej jako: u.f.z.o.) oraz zapisami uchwały nr V/75/2019 Rady Miasta z dnia 27 lutego 2019 r. w sprawie dotacji udzielanych niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego (dalej jako: uchwały RM z dnia 27 lutego 2019 r.), złożyła wniosek o dotację oświatową na rok 2020 oraz dopełniła obowiązku przekazania danych do Systemu Informacji Oświatowej wg stanu na dzień [...] września 2019 r. Organ wyjaśnił, że prowadzona przez spółkę T. szkoła należy do szkół niepublicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, natomiast dotacja oświatowa dla tej szkoły w 2020 roku była przekazywana na podstawie art. 26 u.f.z.o.
Organ I instancji wskazał, że w roku 2020 w Niepublicznej Szkole Policealnej nauka odbywała się w trybie stacjonarnym i zaocznym w następujących zawodach:
1) tryb stacjonarny - asystentka stomatologiczna, higienistka stomatologiczna, technik masażysta, opiekunka dziecięca,
2) tryb zaoczny - technik usług kosmetycznych, florysta, technik administracji, technik sterylizacji medycznej.
Prezydent Miasta zaznaczył także, że zgodnie z comiesięcznymi informacjami składanymi w 2020 r. do Urzędu Miasta przez spółkę T., dotyczącymi liczby uczniów wg stanu na 1 dzień roboczy miesiąca oraz informacjami o frekwencji powyżej 50%, a także wówczas obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 w Niepublicznej Szkole Policealnej w okresie od [...] stycznia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. dotacja dla zawodu "opiekunka dziecięca" naliczona została na następujące miesięczne liczby uczniów: w styczniu 2020 r. - 54 uczniów, w lutym 2020 r. - 33 uczniów, w marcu 2020 r. - 33 uczniów, w kwietniu 2020 r. - 33 uczniów, w maju 2020 r. - 33 uczniów, w czerwcu 2020 r. - 33 uczniów, w lipcu 2020 r. - 33 uczniów, w sierpniu 2020 r. - 33 uczniów, we wrześniu 2020 r. - 32 uczniów, w październiku 2020 r. - 35 uczniów, w listopadzie 2020 r. - 33 uczniów, w grudniu 2020 r. - 30 uczniów, łącznie zatem w 2020 r. wypłacono dotację dla 415 uczniów kształcących się na kierunku "opiekunka dziecięca". W okresie styczeń-czerwiec 2020 r. miesięczna stawka dotacji zgodnie z metryczką subwencji oświatowej z 2019 r. dla zawodu "opiekunka dziecięca" wynosiła 261,04 zł, o czym strona została poinformowana za pośrednictwem korespondencji mailowej.
Następnie organ I instancji wyjaśnił, że w związku z ogłoszeniem w dniu 1 kwietnia 2020 r. ustawy budżetowej na 2020 r. przeliczenie nowych stawek dotacji oświatowej zgodnie z metryczką podziału subwencji na rok 2020 na podstawie art. 43 u.f.z.o. nastąpiło w czerwcu 2020 r. Zaznaczył przy tym, że spółka za pośrednictwem e-maila została poinformowana o wysokości nowych stawek dotacji w 2020 r. na 1 ucznia uczęszczającego do niepublicznych placówek oświatowych dotowanych przez Miasto [...]. Miesięczna stawka dotacji (wypłacana od lipca 2020 r.), naliczana według metryczki subwencji oświatowej dla roku 2020, dla zawodu "opiekunka dziecięca" wynosiła 578,56 zł. W lipcu 2020 r. dokonano także wyrównania dotychczas wypłaconej dotacji w okresie styczeń-czerwiec 2020 r.
Dalej organ I instancji podkreślił, że przeprowadzona w lutym 2021 r. kontrola wewnętrzna dotycząca ustalania, przekazywania i rozliczania dotacji podmiotowej przyznanej z budżetu Miasta niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym funkcjonującym na terenie miasta wykazała, że Miasto zakwalifikowało zawód "opiekunka dziecięca" do kategorii "zawody medyczne" z dodatkową wagą subwencji P30 (0,85), zamiast do kategorii "zawody niemedyczne" o wadze P12 (0,23). Organ podniósł, że zgodnie z obowiązującym na dzień ww. kontroli Rozporządzeniem MEN z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie ogólnych celów i zadań kształcenia w zawodach szkolnictwa branżowego oraz klasyfikacji zawodów szkolnictwa branżowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 316 ze zm.) zawód "opiekunka dziecięca" został zakwalifikowany do branży pomocy społecznej (SPO), dla której ministrem właściwym jest Minister rodziny i spraw społecznych, co w jego ocenie wskazuje na "niemedyczny" charakter tego zawodu. W konsekwencji spółka T. otrzymała nienależną dotację obliczoną jak dla "zawodu medycznego" i łącznie w roku 2020 dla tego zawodu wypłacono dotację w kwocie 240.102,40 zł. Organ I instancji wskazał, że prawidłowa miesięczna stawka dotacji w 2020 roku dla zawodu "opiekunka dziecięca", jako "zawodu niemedycznego" zakwalifikowanego do kategorii zawodów branży pomocy społecznej (SPO), powinna była wynosić 275,09 zł, zatem w 2020 r. szkoła powinna otrzymać dotację w kwocie 114.162,35 zł.
T. Sp. z o.o. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postepowania. Zdaniem skarżącej ww. rozstrzygnięcie narusza art. 252 ust. 1 pkt 3 u.f.p. z art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez niezasadne przyjęcie, iż pobrano dotację nienależnie, podczas gdy została ona wypłacona zgodnie z przepisami, w wysokości ustalonej uprzednio przez ten sam organ administracji, który następnie w sposób nieuprawniony dokonał zmiany wysokości przyznanych, wypłaconych i wykorzystanych przez szkołę kwot, co doprowadziło do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, zasady zaufania do władzy publiczne i ochrony praw nabytych. Strona zaznaczyła, że na Prezydencie Miasta jako organie dotującym, ciążył obowiązek ustalenia stawki dotacji na jednego ucznia w szkole niepublicznej w prawidłowej wysokości w 2020 r., zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Wskazała, że ustalenie tej stawki w konkretnej wysokości nie podlega negocjacjom ze strony podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną. Wyliczając wysokość stawki dotacji organ działa z urzędu, jego pozycja jest nadrzędna w stosunku do podmiotu otrzymującego dotację. Dotacja jest przekazywana na rachunek bankowy podmiotów oświatowych w 12 częściach. Wyjaśniła, że rola podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną w procesie ustalenia i wypłaty dotacji jest ograniczona jedynie do czynności określonych w u.f.z.o. oraz uchwale jednostki samorządu terytorialnego i podała, że prawidłowo wypełniła wszystkie obowiązki informacyjne i związane z rozliczeniem dotacji.
Spółka zauważyła, że ustalona przez organ stawka dotacji jest podstawą do planowania działalności szkoły niepublicznej. Zgodnie natomiast z art. 251 ust. 1 u.f.p. oraz zapisami uchwał Rady Miasta dotację przyznaną na dany rok kalendarzowy należało wykorzystać do 31 grudnia danego roku, a następnie rozliczyć jej wykorzystanie do 15 stycznia roku następnego. Skarżąca była zatem zobowiązana do wykorzystania przekazanej dotacji zgodnie z przeznaczeniem w określonym terminie, jednocześnie zarzuciła organowi, iż nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych uchybień w działaniu spółki. Strona zaznaczyła, że istotną cechą dotacji oświatowych i w konsekwencji stosunku dotacyjnego, jest jego ustawowe ograniczenie czasowe, do okresu roku budżetowego, co wynika bezpośrednio z "roczności" budżetu. Przedmiotowa "roczność", wynika natomiast z konstrukcji samego budżetu jednostki samorządu terytorialnego i obejmuje wszystkie podmioty biorące udział w "procesie dotacyjnym" oraz podejmowane przez nie działania: organu ustalającego tryb udzielania i rozliczania dotacji, organu ustalającego wysokość stawek dotacji, organu udzielającego dotacji, jak też podmiotu ją otrzymującego i w konsekwencji rozliczającego. Zdaniem spółki jeśli budżet jest rocznym planem, obejmującym dany rok budżetowy, to cała procedura związana z dotowaniem także w sposób bezpośredni musi dotyczyć roku, bowiem konkretna dotacja udzielana jest także na dany rok budżetowy, na realizację zadań zaplanowanych w danym roku (budżetowym) i tym przedziałem czasowym jest ona ograniczona.
Strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych art. 44 u.f.z.o. precyzyjnie reguluje możliwość zmiany, w tym obniżenia, stawki dotacji oświatowej w ciągu roku kalendarzowego, w którym jest ona wypłacana przez organ dotujący w formie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, jednak zastosowanie obniżenia w stosunku do stawki "pierwotnie" ustalonej i wypłaconej stronie skarżącej jest uznawane za nieprawidłowe. Nie można też uznać za prawidłowe takiego postępowania organu administracji, który zawiadamia podmiot prowadzący szkołę niepubliczną o zmianie stawki na dany rok kalendarzowy przez jej zmniejszenie już po ostatecznym rozliczeniu dotacji i w konsekwencji żąda zwrotu pobranej wcześniej dotacji. Takie działanie podważa stabilność sytuacji finansowej szkoły gwarantowaną dla organów prowadzących szkoły niepubliczne przez ustawę o finansowaniu zadań oświatowych. Ta stawka dotacji stanowi dla organu prowadzącego szkołę niepubliczną bardzo ważną informację dla planowania i ponoszenia wydatków oraz stanowi podstawę do rozliczania dotacji. Wskazana powyżej zasada ustalania dotacji uzasadniona jest koniecznością zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej szkoły. Dokonanie po upływie roku budżetowego i po rozliczeniu wykorzystanej dotacji zmian w postaci zmniejszenia stawek dotacji, narusza zatem tę stabilność i może być dokonane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian prawa (w tym prawa miejscowego) z mocą wsteczną.
Następnie spółka podniosła, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś stosownie do art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasada zaufania obywateli do organów państwa jest ściśle powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania bądź zmiana sposobu interpretacji obowiązującego prawa nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania. Z kolei z zasady zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przez nie prawa Trybunał Konstytucyjny wywiódł zasadę ochrony praw słusznie nabytych, która zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych (zarówno publicznych, jak i prywatnych) przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym, a także maksymalnie ukształtowane ekspektatywy tych praw, tzn. ekspektatywy spełniające zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy.
Zaskarżona decyzja w ocenie spółki jest sprzeczna z ww. zasadami ogólnymi i narusza konstytucyjne wartości. Przedmiotowa dotacja nie była pobrana przez skarżącą nienależnie, gdyż została wypłacona w wysokości ustalonej przez organ wykonawczy. Fakt obniżenia stawki dotacji wyłącznie wskutek późniejszej zmiany interpretacji przepisów i zastosowania innej metody jej wyliczania przez ten sam organ wykonawczy nie może mieć zastosowania do dotacji wypłaconej, wykorzystanej i rozliczonej za dany rok kalendarzowy. Strona podkreśliła, że prawidłowo wywiązała się ze wszystkich nałożonych na nią obowiązków, w tym wydatkowała dotację zgodnie z przeznaczeniem w wymaganym terminie. Następnie, już po ostatecznym rozliczeniu dotacji, organ dokonując odmiennej interpretacji przepisów regulujących sposób obliczenia wysokości dotacji stwierdził, że wypłacił część dotacji za 2020 rok nienależnie. Takie postępowanie organu według skarżącej jest niedopuszczalne, prowadzi bowiem do nieuzasadnionego przerzucania skutków ewentualnego błędu organu dotującego na podmiot dotowany, który w żaden sposób nie przyczynił się do jego powstania. Nadto podmiot prowadzący szkołę niepubliczną, nie ma możliwości tworzenia rezerwy finansowej, która pozwalałaby na dokonywanie zwrotu udzielonej dotacji na wypadek, gdyby organ zmienił zasady jej wyliczania po zakończeniu roku kalendarzowego, na który została przyznana (i po rozliczeniu dotacji). Po dokonaniu ostatecznego rozliczenia dotacji za dany rok kalendarzowy, jeżeli sam nie dopuści się nieprawidłowości, ma w pełni usprawiedliwione oczekiwanie, że nie zostanie zaskoczony przez organ żądaniem zwrotu udzielonej dotacji (którą już wydatkował). W przeciwnym wypadku podmioty te działałyby w permanentnym stanie niepewności odnośnie zapewnienia finansowania prowadzonych szkół niepublicznych, nie mając jednocześnie żadnego wpływu na prawidłowość działania organu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta. W treści wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zaznaczył, że dla powstania obowiązku zwrotu dotacji istotne jest to, czy zaistniała przesłanka, o której mowa w tym przepisie prawa, to jest czy dotacja została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Stosownie do art. 252 ust. 4 ww. ustawy dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Kolegium wskazało, iż brak podstawy prawnej zachodzi wówczas, gdy w ogóle brak jest przepisu uprawniającego do udzielenia określonego rodzaju dotacji, bądź gdy istnieje podstawa prawna udzielenia dotacji, ale jej beneficjent nie jest podmiotem uprawnionym do jej otrzymania. Na podstawie natomiast art. 60 pkt 1 u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie.
Organ II instancji dalej wskazał, że z powyższych przepisów wynika, iż podlegające zwrotowi kwoty dotacji stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, a ich zwrot następuje w sposób ustawowo określony, zarówno co do formy i terminu zwrotu, jak i sposobu naliczania odsetek za zwłokę. Jednocześnie zaznaczył, że organ I instancji działał w oparciu o przepisy uchwały RM
z dnia 27 lutego 2019 r. Stosownie do §3 ust. 1 ww. uchwały dotacji udziela się na pisemny wniosek organu prowadzącego złożony w Urzędzie Miasta w terminie nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, odrębnie dla każdej jednostki dotowanej, z zastrzeżeniem art. 33 ust. 2 i 3 ustawy. Nadto zobowiązuje się organ prowadzący do przekazania danych do systemu informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września roku bazowego (art. 33 ust. 1 ustawy). Organ podkreślił, że bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż spółka spełniła wymagane przepisami warunki przyznania i wypłacenia dotacji na rzecz Niepublicznej Szkoły Policealnej . Sporna jest natomiast kwestia nienależnie przyznanej dotacji obliczonej dla "zawodu medycznego".
Kolegium podniosło, że zawód medyczny nie posiada definicji legalnej, nie ma także zamkniętego katalogu zawodów medycznych. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 711, dalej jako: u.d.l.), przez osobę wykonującą zawód medyczny rozumie się osobę uprawnioną na podstawie odrębnych przepisów do udzielania świadczeń zdrowotnych oraz osobę legitymującą się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub w określonej dziedzinie medycyny. Na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 10 u.d.l. przez świadczenia zdrowotne rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania. Stosownie natomiast do treści rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 13 grudnia 2016 r. w sprawie klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego "opiekunka dziecięcia" figuruje pod symbolem cyfrowym 325905, wnioskodawcą - ministrem właściwym do spraw rodziny, z określonymi kwalifikacjami: "KI świadczenie usług opiekuńczych i wspomagających rozwój dziecka." Powyższe zatem świadczy, w ocenie organu odwoławczego, że słusznie Prezydent Miasta uznał, iż zawód "opiekunka dziecięca" należy do zawodów niemedycznych. Organ uznał więc, że wobec wystąpienia przesłanki w postaci braku podstawy prawnej do udzielenia dotacji, przyznana spółce T. kwota 125.940,05 zł dotacji jest nienależna.
Kolegium odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 252 ust. 3 u.f.p. wyjaśnił, że zaskarżona decyzja dotyczy nienależnie pobranej dotacji, nie zaś dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. SKO za niesłuszny uznało również zarzut nieuprawnionego dokonania zmiany wysokości przyznanych, wypłaconych i wykorzystanych uprzednio przez szkołę kwot i podkreślił, że organ I instancji na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie dokonał zmiany wysokości dotacji. W kwestii zmiany, w tym obniżenia, stawki dotacji oświatowej w ciągu roku kalendarzowego, w którym jest ona wypłacana przez organ dotujący w formie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji organ odwoławczy zwrócił szczególną uwagę, że przedmiotem postępowania jest zwrot nienależnie pobranej dotacji nie zaś wysokość kwoty dotacji. Stawka dotacji pozostała niezmienna, jedynie niewłaściwa kwalifikacja zawodu "opiekunka dziecięca" spowodowała inną, w tym przypadku niewłaściwą kwotę stawki dotacji. Za niesłuszny uznano także zarzut spółki dotyczący nieuprawnionego działania prawa wstecz, bowiem według Kolegium organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy ustawy przewidujące zasady udzielania oraz zwrotu pobranej nienależnie dotacji. Zwrot ten odbywa się, z mocy ustawy, po ostatecznym zweryfikowaniu danych, za pomocą których ustalono wstępnie wysokość dotacji. Zwrot nienależnie przyznanej kwoty dotacji stanowi wyraz uprawnionych dążeń organu administracji do zapewnienia dyscypliny budżetowej, a szerzej, zgodności z prawem wydatkowania środków publicznych. Organ odwoławczy wskazał również, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, działania organu I instancji i wyprowadzone z niego wnioski mieszczą się w zakresie powołanych przepisów i nie wykraczają poza ramy swobodnej oceny dowodów. W rozpatrywanej sprawie zebrano materiał dowodowy pozwalający na rzetelną ocenę przesłanek zwrotu nienależnie pobranej dotacji. Podstawy wydanego rozstrzygnięcia zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
T. Sp. z o.o. pismem z dnia [...] listopada 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.f.p. w związku z art. 26 u.f.z.o. i art. 2 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię i uznanie, że wypłacona dotacja została pobrana nienależnie, podczas gdy dotacja została wypłacona po spełnieniu wszystkich obowiązków nałożonych przez ustawę o finansowaniu zadań oświatowych, a więc zgodnie z obowiązującymi przepisami w wysokości uprzednio ustalonej i zatwierdzonej przez Prezydenta Miasta i jako taka nie może zostać określona jako pobrana nienależnie, a więc bez podstawy prawnej, skoro podstawą prawną był art. 26 u.f.z.o.;
b) art. 33 ust. 1 i art. 34 u.f.z.o. oraz § 4 ust. 2 uchwały RM. z 27 lutego 2019 r. i § 1 pkt 1 uchwały nr XXIII/407/2020 z dnia 27 maja 2020 r. w sprawie dotacji udzielanych niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego poprzez ich niezastosowanie skutkujące de facto przerzuceniem na stronę spoczywającego na organie dotującym obowiązku prawidłowego naliczenia kwoty dotacji oświatowej, podczas gdy organ dotowany przedłożył wszelkie informacje wymagane przez organ dotujący do dokonania prawidłowego naliczenia dotacji oświatowej w tym, w szczególności informację o zawodzie i kierunku, w jakim kształci się uczeń;
c) art. 43 ust. 1 i 2 u.f.z.o. przez jego pominięcie i niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy w przepisie tym wprost wskazane są wyłączne zasady dotyczące zmiany wysokości kwoty przyznawanej dotacji, nie przewidujące takiej zmiany w kolejnym roku budżetowym.
2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 8 k.p.a w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez utrzymanie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu I instancji zobowiązującej skarżących do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty dotacji oświatowej za 2020 rok, co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz narusza zasady pewności prawa, obciążając stronę skutkami interpretacji prawa dokonywanej przez organ administracji publicznej;
b) art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a. przez oparcie wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji na niedostatecznym rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza z pominięciem okoliczności dotyczących faktu, że kwota dotacji jest ustalana i określana przez organ dotujący, a organ dotowany nie ma dostępu do metryczki subwencji oświatowej oraz faktu, że organ dotujący potwierdzał pisemnie swoje ustalenia dotyczące stawek dotacji oświatowych.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wywiedzionej skargi spółka przedstawiła stanowisko w całości zbieżne z podniesionym w odwołaniu. Nadto zarzuciła organowi I instancji, że pomimo posiadanej wiedzy o kierunkach kształcenia w Niepublicznej Policealnej Szkole w roku 2020, w tym o kształceniu uczniów na kierunku "opiekunka dziecięca", nie zmienił stawki dotacji wypłacanej na rzecz uczniów kształcących się w tym kierunku w trakcie roku, co pozwoliłoby inaczej zaplanować zamierzone wydatki na utrzymanie szkoły.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sprawa ze skargi T. sp. z o.o. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność określenia kwoty dotacji do zwrotu na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., uznanej przez organy jako pobranej nienależnie (bez podstawy prawnej).
Podstawę przyznania dotacji oświatowej dla strony skarżącej prowadzącej szkołę niepubliczną stanowił art. 26 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którym niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.
Z akt sprawy wynika, ze organ w wyniku przeprowadzonej kontroli wewnętrznej przeprowadzonej. stwierdził, ze nastąpiło błędne zakwalifikowanie zawodu "opiekunka dziecięca" do kategorii "zawody medyczne" z dodatkową wagą subwencji P30 (0,85), zamiast do kategorii "zawody niemedyczne" o wadze P12 (0,23). Organ podniósł, że zgodnie z obowiązującym na dzień ww. kontroli Rozporządzeniem MEN z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie ogólnych celów i zadań kształcenia w zawodach szkolnictwa branżowego oraz klasyfikacji zawodów szkolnictwa branżowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 316 ze zm.) zawód "opiekunka dziecięca" został zakwalifikowany do branży pomocy społecznej (SPO), dla której ministrem właściwym jest Minister rodziny i spraw społecznych, co wskazuje na "niemedyczny" charakter tego zawodu. W konsekwencji spółka T. otrzymała nienależną dotację obliczoną jak dla "zawodu medycznego" i łącznie w roku 2020 dla tego zawodu wypłacono dotację w kwocie 240.102,40 zł. Prawidłowa miesięczna stawka dotacji w 2020 r. dla zawodu "opiekunka dziecięca", jako "zawodu niemedycznego" zakwalifikowanego do kategorii zawodów branży pomocy społecznej (SPO), powinna była wynosić 275,09 zł, zatem w 2020 r. szkoła powinna otrzymać dotację w kwocie 114.162,35 zł. Strona skarżąca nie kwestionuje ww. okoliczności.
Należy wskazać, że dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a taką jest także dotacja oświatowa są instytucją prawa finansowego. Zasady ich zwrotu zostały uregulowane w przepisach u.f.p.
Zgodnie z treścią art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wskazanego przepisu dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia tych okoliczności. Stosownie do art. 252 ust. 3 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Przepisu art. 252 u.f.p. nie stosuje się - zgodnie z art. 253 u.f.p. - jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji.
Strona skarżąca podnosi, że dotacja nie może być uznana za nienależnie pobraną (bez podstawy prawnej) ponieważ to organ dotujący ustalił wysokość dotacji i skutki jego błędów nie mogą obciążać strony. W ocenie Sądu przesłankę "dotacja udzielona bez podstawy prawnej" należy rozumieć w sposób obiektywny. Istotne jest to, czy przysporzenie po stronie podmiotu dotowanego nastąpiło bez podstawy prawnej. W niniejszej sprawie wystąpienie błędu organu odnośnie wadliwej kwalifikacji zawodu "opiekunka dziecięca" jako "zawodu medycznego" spowodowała wypłacenie skarżącej dotacji obliczonej według wyższej miesięcznej stawki dotacji dla "zawodu medycznego" (578,56 zł). Organ zasadnie stwierdził, że nie nastąpiła zmiana stawek dotacji. Stawka dotacji pozostała niezmienna, jedynie niewłaściwa kwalifikacja zawodu "opiekunka dziecięca" spowodowała inną, niewłaściwą kwotę stawki dotacji. Oznacza to, że skarżąca spółka bez podstawy prawnej otrzymała dotację w wysokości 125.940,05 zł W orzecznictwie wskazuje się, że wystąpienie błędu organu w ustaleniu wysokości dotacji nie może sanować przekazania beneficjentowi dotacji bez podstawy prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2020 r., VIII SA/WA 697/20, wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r., I GSK 2094/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA) Przesłanki zwrotu dotacji określone art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. posiadają charakter obiektywny, nie odwołują się do elementu subiektywnego. Ziszczenie przesłanek zwrotu jest niezależne od tego, czy podmiot dotowany w jakikolwiek sposób przyczynił się do tego, że otrzymana dotacja została mu wypłacona bez podstawy prawnej (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2021 r., I SA/Bk 543/21, CBOSA).
W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób również uznać, że organy działały w sposób sprzeczny z prawem. Żądanie zwrotu dotacji było obowiązkiem organu wynikającym z przepisów u.f.p. i stanowiło realizację interesu społecznego wynikającego z obowiązku dbałości o finanse publiczne. Interes skarżącej spółki polegający na utrzymaniu nienależnie, niezgodnie z przepisami prawa dotacji nie mógł przeważyć nad interesem publicznym, nawet jeśli nienależnie otrzymana dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. W opozycji do ważnego interesu społecznego nie można bowiem uznać takiego interesu obywateli za interes słuszny w rozumieniu art. 7 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., I GSK 1519/19, CBOSA). Wskazać trzeba, że rozwiązania przyjęte w systemie finansów publicznych, mające na celu ochronę wydatków budżetowych, stanowią regulację o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a dochodzenie zwrotu niewłaściwie wydatkowanych dotacji, dotacji obranych w nadmiernej wysokości nie zostało - tak jak w stosunkach cywilnych bez elementu publicznoprawnego - pozostawione woli stron, tj. beneficjenta i organu (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r., I GSK 2094/18, CBOSA). Popełnienie przez organu błędu wskazanego powyżej nie można uznać jak – podnosi strona skarżąca – za naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady pewności prawa (art. 8 k.p.a., art. 2 Konstytucji RP).
Należy dodać, że aktualizacja kwoty dotacji może nastąpić jednie w określonych ustawowo przypadkach (art. 43 ust. 1 pkt 1- 4) oraz w sposób szczegółowo określony w ustawie. Ustawodawca przewidział nie tylko aktualizację dotacji, ale również jej rozliczanie, które to instytucje są odrębne i są od siebie niezależne. Aktualizacja dotacji następuje w wyniku okoliczności stwierdzonych w trakcie roku budżetowego. Rozliczenie dotacji następuje natomiast po zakończeniu roku budżetowego i obejmuje kontrolę prawidłowości przyznania i wykorzystania dotacji. Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Wyrażenie "tryb rozliczania dotacji" użyte w art. 38 ust. 1 ustawy, zdaniem Sądu, mieści w sobie kontrolę prawidłowości przyznania i wydatkowania dotacji. Kolejnym instrumentem organu, w wypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie, jest możliwość żądania zwrotu przyznanej dotacji (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 września 2021 r., II SA/Go 387/21, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2020 r., I SA/Gl 183/20, CBOSA). Na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr V/75/2019 z dnia 27 lutego 2019 r. w sprawie dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego. Z § 1 uchwały wynika, że uchwała określa tryb udzielana dotacji z budżetu Miasta a także tryb rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.
Zdaniem Sądu podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. należy ocenić jako nieuzasadnione. Organy administracji ustaliły istotne w sprawie okoliczności faktyczne i w oparciu o ich ocenę wydały rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organy orzekające w sprawie zgromadziły pełny materiał dowodowy i dokonały jego oceny w sposób w zgodzie z zasadą wynikającą z art. 80 k.p.a., a wyniki tej oceny znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji sporządzonych zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Należy zatem stwierdzić, że kontrolowane decyzje nie naruszały ani przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd skargę jako niezasadną oddalił (art. 151 p.p.s.a.).
-----------------------
#
2