II SA/Go 117/24

II SA/Go 117/24 - Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Kamila Karwatowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II OZ 530/24 - Postanowienie NSA z 2024-10-15
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 2 i art. 232 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. G. na czynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie włączenia budynku do gminnej ewidencji zabytków postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić z urzędu stronie skarżącej – A. G. od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lutego 2024 r. A. G., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na czynność Prezydent Miasta [...] w sprawie włączenie do gminnej ewidencji zabytków dla Miasta [...] (dalej jako GEZ) budynku przy ul. [...] w [...]. Skarżący podał, iż skarży czynność (o nieznanej dacie dziennej, z grudnia 2010 r.), gdyż nie jest znane mu zarządzenie Prezydenta Miasta [...] o założeniu gminnej ewidencji zabytków. Jednocześnie ww. organ uważa, że ww. budynek jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Zaskarżoną czynnością z zakresu administracji publicznej, która nie podlegała wówczas zaskarżeniu Prezydent Miasta [...] włączył budynek lub nieistniejącą wówczas kartę adresową ww. budynku (data wykonania obecnej to listopad 2012 r.) do GEZ nie informując właściciela obiektu o tej czynności. Wyżej wskazana czynność zaskarżona została na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 i 6, art. 50 § 1, art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) ewentualnie w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej jako u.s.g.), wnosząc o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta [...] (o ile w ogóle występuje) w ww. części, stwierdzenie niezgodności z prawem ww. zarządzenia w ww. części lub stwierdzenie bezskuteczności czynności włączenia karty adresowej ww. obiektu do gminnej ewidencji zabytków i zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze podniesiono zarzut naruszenia:
1. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej jako u.o.z.) poprzez: 1) włączenie budynku do GEZ (2010 r.) bez karty adresowej (2012 r.) a przecież GEZ składa się z kart adresowych a nie z budynków lub wykazów budynków; 2) brak uzyskania uprzedniego porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do włączenia do GEZ karty adresowej ww. budynku; 3) brak poinformowania właściciela o włączeniu ww. karty adresowej oraz budynku do GEZ, ani o zamiarze włączenia ww. karty do GEZ. przez co ww. organ naruszył przepisy procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;
2. art. 3 pkt. 1 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż wskazany w zaskarżonej czynności obiekt jest zabytkiem w rozumieniu powołanego przepisu w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do uznania go za zabytek, która to samowola organu dodatkowo stanowi uchybienie zaskarżonego aktu w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a ponadto świadczy o tym, że organ w sposób nieuzasadniony przedkłada interes społeczny nad interes indywidualny, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy;
3. art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i włączenie do gminnej ewidencji zabytków karty dotyczącej obiektu, którego dane nie są wyczerpujące ani zgodne ze stanem faktycznym i które nie dają przesłanek do uznania obiektu jako zabytek indywidualny w rozumieniu u.o.z. oraz utrzymywanie w ewidencji tego obiektu, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy;
4. art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie, albowiem w ocenie skarżącej spółki utrzymywanie obiektu w ewidencji w sposób nieuprawniony narusza jej prawo własności, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy;
5. art. 31 ust 2 Konstytucji RP, naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, rzetelności i sprawności działania administracji publicznej, naruszenie zasad postępowania przed organem administracji publicznej poprzez nieproporcjonalne nakładania ograniczeń na właściciela obiektu poprzez wpis do gminnej ewidencji zabytków, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy.
Skarżący wskazał, iż posiada interes prawny w sprawie jako ujawniony w księdze wieczystej właściciel nieruchomości. Włączenie do Gminnej Ewidencji Zabytków powoduje powstanie określonej ochrony konserwatorskiej i w ocenie skarżącego są to działania ingerujące w interes prawny właścicieli. Budynek nie znajduje się na obszarze wpisanego do rejestru zabytków zespołu (układu) urbanistycznego [...], nie jest również objęty decyzją o wpisaniu do rejestru zabytków. Treść gminnej ewidencji zabytków w odniesieniu do ww. obiektu nie była aktualizowana. Wyżej wskazany budynek figuruje w gminnej ewidencji zabytków, przy czym nie jest znana współczesna karta adresowa, na podstawie której ten dom został włączony do GEZ.
Skarżący podał, iż obiekt znajduje się na obszarze dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwala nr LXXI.619.2014 Rady Miasta [...] z [...] sierpnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonach ul. [...], ul. [...], oraz ul. [...] w [...] (dalej: mpzp). W w/w planie nieruchomość na działce nr [...] odpowiada obszarowi oznaczonemu symbolem MN/U4 (teren zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowo-usługowej), na którym występuje obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków. W mpzp wskazano dom przy ul. [...] jako obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków (§ 11 ust 1 pkt 9), którego dotyczą określone nakazy i zakazy. Przy czym dla obiektu lub jego części, który zostanie skreślony z ewidencji zabytków, w/w zakazy nie obowiązują (§ 11 ust. 3).
Skarżący podał, iż stanowisko organu w sprawie odmowy wyłączenia budynku z GEZ zostało uzasadnione tym, że dom jest obiektem historycznym, ujętym w ewidencji zabytków, posiadającym walory kulturowe wynikające z czasu budowy, formy architektonicznej, oraz wystroju elewacji w postaci detalu architektonicznego w formie gzymsów opasek okiennych. Takie same informacje znalazły się również w piśmie MKZ z [...] lutego 2023 r., dotyczącym odmowy wyłączenia tego budynku z GEZ.
W dalszej części uzasadnienia skargi strona argumentowała brak jej zdaniem podstaw do ujęcia spornego budynku w GEZ, gdyż nie nosi on cech zabytkowych w świetle współczesnych im regulacji prawnych (w tym zakresie przytoczono szczegółową analizę wraz z obszernymi wywodami).
Dalej skarżący wskazał na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11.05.2023 r. sygn. akt P 12/18 i jego znaczenie dla przedmiotowej sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ podał, iż w grudniu 2010 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przesłał do Urzędu Miasta [...] pismo informujące o obowiązku założenia gminnej ewidencji zabytków wraz z załącznikiem w postaci wykazu obiektów. W wykazie tym ujęty został dom przy ul. [...] w [...]. W przedmiotowym piśmie wskazano, iż w gminnej ewidencji zabytków powinny zostać ujęte wszystkie obiekty, które znajdują się w przesłanym wykazie (w załączeniu pismo WKZ z [...] grudnia 2010 znak: [...] wraz z fragmentem wykazu, w którym wskazano dom przy ul. [...] w [...]). Karta adresowa budynku przy ul. [...] w [...] została wykonana w listopadzie 2012r. W piśmie z [...] czerwca 2013 r. znak: [...] WKZ zatwierdził gminną ewidencję zabytków dla miasta [...]. Następnie organ zawiadomił w dniu [...] września 2013 r. o założeniu gminnej ewidencji zabytków dla miasta [...], które zostało podane do publicznej wiadomości poprzez udostępnienie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta. Zdaniem organu GEZ miasta [...] została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa na podstawie zweryfikowanego wykazu wojewódzkiej ewidencji zabytków, w którym ujęto budynek przy ul. [...] w [...]. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, podkreślając prawidłowość przyjęcia GEZ i ujęcia w niej budynku przy ul. [...] w [...].
Na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia [...] czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącego, w związku z doręczeniem odpowiedzi organu na skargę, zobowiązany został do sprecyzowania przedmiotu skargi. Jednocześnie przy założeniu, że skarga dotyczy czynności dokonanej przed 1 czerwca 2017 r., pełnomocnik skarżącego wezwany został do usunięcia braku formalnego skargi poprzez nadesłanie dowodu, że skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa i zobowiązano pełnomocnika skarżącego do uprawdopodobnienia daty w jakiej skarżący dowiedział się o skarżonej czynności. Ponadto Sąd zwrócił się do organu o uzupełnienie akt administracyjnych sprawy poprzez nadesłanie aktu Prezydenta Miasta [...] (zarządzenia) w sprawie założenia GEZ dla Miasta [...].
W piśmie z dnia [...] czerwca 2024 r. organ podał, iż gminna ewidencja zabytków założona została na podstawie art. 22 ust. 4 u.o.z. W dniach od [...] do [...] września 2013r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta wisiało zawiadomienie o jej założeniu. Przepisy ustawy nie określały i nadal nie określają formy prawnej w jakiej następuje włączenie zabytku nieruchomego do ewidencji. Analiza przepisów ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że tylko w kilku przepisach tej ustawy wymieniono formę zarządzenia jak prawną formę działania organu monokratycznego, jakim jest Wójt gminy. Są to: art. 26a ust. 1, art. 3lb ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2, art. 98 ust. 3 u.s.g. Ustawodawca nie nakazał stosowania zarządzenia jako prawnej formy każdego działania Wójta, o ile przepis nie stanowi inaczej. Przeciwnie, wyliczył enumeratywnie wypadki, w których forma zarządzenia ma zastosowanie. Użycie zatem wykładni celowościowej prowadzi do konkluzji, że forma zarządzenia jest właściwa tylko do spraw wyliczonych enumeratywnie w ustawie o samorządzie gminnym i nie ma zastosowania do innych aktów wójta, mających podstawę w prawie publicznym ani też do oświadczeń woli Wójta w sprawach cywilnych. Wobec braku przepisu, który upoważniałby organ wykonawczy gminy do włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków w formie zarządzenia, przyjęto jako właściwą formę wywieszenie zawiadomienia o założeniu GEZ. Stanowiło to dopełnienie procedury jej założenia, pomimo, iż w przepisach brak jest podstawy prawnej do podawania danych z gminnej ewidencji zabytków do publicznej wiadomości.
Natomiast pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] czerwca 2024 r. poinformował, iż podtrzymuje przedmiot skargi, w całości zaskarża czynność organu z dnia [...] września 2013 r. nazwaną zawiadomieniem o założeniu GEZ dla Miasta [...], które wydane zostało w nieznanej prawu procedurze, nie zostało doręczone skarżącemu, nie wskazuje w swej treści kart adresowych (wskazuje "karty GEZ") i nie wskazuje daty dziennej włączenia karty ww. obiektu do gminnej ewidencji zabytków. Zdaniem skarżącego oznacza to że GEZ nie została założona. Ponadto dodał, że organ nie wskazał skarżącemu daty z jaką włączył kartę adresową do gminnej ewidencji zabytków zatem tak naprawdę Skarżący nie jest w stanie określić, czy zaskarżona czynność jest czynnością sprzed 1 czerwca 2017 roku, czy też nie. Skarżący nie mógł wezwać do usunięcia naruszenia prawa przez organ czynnością, o której nie wiedział że została dokonana, przez kogo i w jakim dniu, skarżący wzywał Organ do wyłączenia obiektu z gminnej ewidencji zabytków nie znając tak naprawdę czynności na podstawie której włączenie do gminnej ewidencji zabytków nastąpiło wzywając organ do usunięcia stanu niezgodnego z prawem we wniosku z [...] grudnia 2023 r. Pełnomocnik podał, iż skarżący nie mógł dowiedzieć się o czynności, której nie było, tj. o fakcie braku zarządzenia zakładającego gminną ewidencje zabytków. Dopiero wiedzę powziął z doręczonej przez Sąd odpowiedzi na skargę, do której ww. zawiadomienie zostało dołączone.
Z ostrożności procesowej pełnomocnik skarżącego wniósł również o zastosowanie art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu: Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Podobnej treści przepis znajdował się i w poprzednim stanie prawnym. Strona skarżąca tak naprawdę nie wie co było tą czynnością (czy jakaś czynność w 2010 roku, czy ww. zawiadomienie). Początek biegu 30 dniowego terminu wskazanego a art. 53§ 2 p.p.s.a. jest nie do ustalenia wobec niedopełnienia obowiązków organu. Skarżący wyraził pogląd, że dopiero od informacji doręczonej Skarżącemu o dacie dziennej włączenia ww. karty do ww. ewidencji powinien być liczony w/w termin, a to nigdy nie nastąpiło.
Ponieważ nie sposób wskazać konkretnej daty i czynności na podstawie której obiekt znalazł się w gminnej ewidencji zabytków trzeba przyjąć, że wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa było żądanie skarżącego wyłączenia obiektu z ewidencji.
Przyjmując hipotetycznie, że zaskarżona czynność została dokonana przed 1 czerwca 2017 r. pełnomocnik wyjaśnił, że dnia [...] grudnia 2023 r. nadano do Prezydenta Miasta [...] wniosek o wyłączenie ww. nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków. Wniosek o wyłączenie z w/w ewidencji nie jest procedowany na podstawie K.p.a., więc organ nie ma terminu do jego rozpatrzenia, zatem ponaglenie nie przysługuje, a jako termin skutecznego doręczenia organowi wersji papierowej wniosku i początek biegu 60 dniowego terminu należy uznać [...] grudnia 2023 r. W tym wypadku odpowiedzi Organ nie udzielił. Ponieważ w ciągu 60 dni licząc od dnia doręczenia papierowej wersji wniosku przez operatora pocztowego dnia 7 grudnia 2023 r. Organ nie załatwił sprawy, zdecydowano o wysłaniu skargi do sądu administracyjnego w dniu [...] lutego 2024 r., a zatem termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy uznać za zachowany.
Według pełnomocnika biorąc pod uwagę to, że nie jest możliwe ustalenie daty czynności na podstawie której włączono kartę adresową nieruchomości do ww. ewidencji, a organ wskazuje różne wersje - nie wiadomo względem której z nich jak należy liczyć moment, w którym skarżący dowiedział się o czynności, gdyż nie wiadomo. która czynność organu była tą włączającą kartę ww. obiektu do ewidencji. Obecny właściciel nieruchomości nigdy nie otrzymał konkretnej informacji o czynności organu ani dacie dziennej włączenia do ww. ewidencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm. dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie natomiast art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola sądowa obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd jest obowiązany zbadać zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej dopuszczalność. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 p.p.s.a. odrzuceniu podlega skarga wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2) oraz niedopuszczalna (pkt 6)
Aby jednak dokonać takiej oceny niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie co stanowi przedmiot skargi i dokonanie odpowiedniej kwalifikacji przedmiotu skargi z punktu widzenia cyt. art. 3 p.p.s.a., gdyż to w dalszej kolejności decyduje o tym, które przepisy dotyczące wymogów prawidłowego złożenia skargi (wyczerpanie trybu zaskarżenia i termin na wniesienie skargi) mają zastosowanie.
Nie było kwestionowane na gruncie przedmiotowej sprawy, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości – domu przy ul. [...] w [...] (objęty KW nr [...], wydruk w aktach administracyjnych). Budynek ten jest ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków dla Miasta [...] (k. 54 i 55). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż skarżący posiada, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., interes prawny do wniesienia skargi, albowiem z chwilą objęcia zabytku do gminnej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela, jak i posiadacza nieruchomości, miedzy innymi takie jak wyszczególnione w art. 5 u.o.z. (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 u.o.z. (obowiązki informacyjne).
Należy wskazać, iż przepisy prawa odnoszące się do tworzenia i zarządzania gminną ewidencją zabytków ograniczają się w istocie w u.o.z. do art. 22 ust. 4 i ust. 5 u.o.z. Zgodnie z ich treścią wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, która obejmuje
1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru,
2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz
3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art.22 ust. 4 i 5 u.o.z.).
Natomiast prowadzenie gminnej ewidencji zabytków określają przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (§ 18 – 18b ; Dz. U. z 2021 r. poz. 56).
Przy czy należy wyjaśnić, iż art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474) nałożył na wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków, po przekazaniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, określonego w art. 7 tej ustawy, w terminie dwuletnim od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków. Samo zatem przekazanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie wywołuje skutku w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków, a jej założenie wymaga działania organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków.
Z treści skargi oraz pism procesowych pełnomocnika skarżącego, nie ulega wątpliwości, iż zasadniczym celem strony skarżącej jest zakwestionowanie zgodności z prawem ujęcia w gminnej ewidencji zabytków dla Miasta [...] stanowiącego jego własność budynku ul. [...] w [...]. Pełnomocnik skarżącego przedmiot skargi określił alternatywnie wskazując zarówno na art. 3 § 2 pkt 4 jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. i wniósł w związku z tym żądania alternatywne: o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta [...] lub stwierdzenie niezgodności z prawem w/w zarządzenia lub stwierdzenie bezskuteczności czynności organu. W tym zakresie pełnomocnik zwrócił uwagę na trudności z określeniem daty zarządzenia o przyjęciu GEZ, a także daty włączenia budynku skarżącego do GEZ i braku w tym zakresie jednoznaczności w ustalenia dotyczących ujęcia budynku w GEZ i samego utworzenia GEZ.
W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na pewne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do kwestii zaskarżalności gminnych ewidencji zabytków. W tym zakresie Sądy za dopuszczalne uznają skarżenie zarówno aktu przyjęcia GEZ, jak i czynności włączenia określonych obiektów do GEZ, a nawet odmowy wyłączenia obiektu z GEZ. Oznacza to, że skarżone są zarówno czynności organu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 20.05.2020 r., sygn. akt II OSK 753/20, wyrok NSA z 6.11.2020 r., sygn. akt II OSK 3996/19; wyrok NSA z 8.05.2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17; wyrok NSA z 9.11.2016 r., sygn. akt II OSK 254/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 96/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 20/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 21/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 173/15), ale także akty organów jednostek samorządu terytorialnego polegające na przyjęciu GEZ, najczęściej przyjmujące postać zarządzeń, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 25.03.2020 r., sygn. akt II OZ 244/20; postanowienie NSA z 14.09.2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12; postanowienie NSA z 15.12.2016 r., sygn. akt II OSK 2700/16).
Przy czym dość często prezentowana jest w orzecznictwie interpretacja, którą Sąd rozpoznający sprawę podziela, a według której czynność polegająca na ujęciu obiektu w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. II SA/Kr 1507/16; z dnia 14 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 666/21, z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Kr 1523/22, z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1361/23). Również w postanowieniu NSA z dnia 18 października 2022 r., sygn. II OZ 610/22 wskazano: "Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z., jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta ma charakter zewnętrzny i jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej (zob. postanowienia NSA z 8 czerwca 2022 r., II OZ 335/22; z 18 maja 2021 r., II OZ 218/21; z 20 maja 2020 r., II OSK 753/20)." Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z dnia 18 października 2023 r. sygn. II OSK 2326/18 i sygn. II OSK 3029/18 oraz w wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. II OSK 1952/22. Na uwagę zasługuje w tym miejscu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r. sygn. II OSK 1765/17, w którym orzeczono, iż: "Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest jednak aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a."
Na gruncie przedmiotowej sprawy określenie przedmiotu skargi stanowiło wynik pewnego procesu, gdyż wymagało przeprowadzenia analizy akt administracyjnych sprawy i odebrania od stron wyjaśnień, a to ze względu na opisany powyżej brak w tym zakresie jednolitości podejścia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W tym zakresie Sąd rozpoznając niniejszą skargę przyjął ostatecznie, że jej przedmiotem jest czynność Prezydenta Miasta polegająca na włączeniu budynku ul. [...] (a także jego karty adresowej) do gminnej ewidencji zabytków dla Miasta [...]. Zdaniem Sądu należy uznać, iż tak określona czynność miała miejsce w dniu [...] września 2013 r. i to właśnie w jej wyniku, na jej podstawie budynek należący do skarżącego ujęty został w GEZ. Odnośnie nieruchomości ul. [...] w [...] wynika, iż karta adresowa została opracowana w listopadzie 2012 r. Natomiast GEZ dla Miasta [...] przyjęta została w dniu [...] września 2013 r. Przy czym organ uprawniony do prowadzenia GEZ tj. Prezydent Miasta [...] nie wydał w tym zakresie aktu zawierającego określenie ,,zarządzenie". Ani u.o.z. ani rozporządzenie nie określają formy prawnej przyjęcia GEZ, przyjmuje się że z uwagi na fakt, iż akt ten podejmuje organ jednoosobowy władzy wykonawczej, uzasadnionym byłoby nadanie mu formy zarządzenia. Za zarządzenie Prezydenta Miasta o przyjęciu GEZ uznać należy w ocenie Sądu zawiadomienie z dnia [...] września 2013 r., na co wskazuje także treść pisma procesowego organu z dnia [...] czerwca 2014 r. Skoro bowiem nie ma innego aktu dotyczącego przyjęcia GEZ, natomiast zawiadomienie z dnia [...] września 2013 r. jest podpisane z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], a zatem przez organ uprawniony, wskazuje się w nim na przyjęcie GEZ i obowiązującą podstawę prawną tj. art. 22 ust. 4 u.o.z. W tych okolicznościach uznać należy, iż spełnia ono cechy aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., nawet jeżeli nie został określony wprost mianem zarządzenia. Natomiast wraz z przyjęciem GEZ włączony został do niej budynek przy ul. [...] i sporządzona w listopadzie 2012 r. karta adresowa.
Natomiast, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, brak podstaw do stwierdzenia, iż GEZ nie została utworzona i nie. Zauważyć przy tym należy, iż gdyby GEZ nie istniała skarga do niej się odnosząca, jako do aktu nieistniejącego, podlegałaby w odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Konsekwencją ustalenia, że przedmiotem skargi jest czynność Prezydenta Miasta [...], o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stanowi określenie dopuszczalności skargi z uwzględnieniem art. 52 § 3 p.p.s.a.a i terminowości jej wniesienia na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a., przy czym według brzmienia tych przepisów sprzed 1 czerwca 2017 r., co determinuje data czynności objętej skargą. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym między 2010 r. a 2015 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten następnie zmieniono i od 2015 r. do 31 maja 2017 r. dodano do niego zdanie: Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Natomiast zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawa wprowadzająca powyższą zmianę weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Następnie z dniem 1 czerwca 2017 r. na podstawie art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw, nastąpiła kolejna zmiana i nadano art. 52 § 3 p.p.s.a. inne brzmienie: jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Jednocześnie na podstawie art. 9 ustawy zmieniającej wprowadzona została także zmiana w treści art. 53 § 2 p.p.s.a. Uprzednio brzmiał on: W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Natomiast od 1 czerwca 2017 r. uzyskał on brzmienie: Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Przy czym zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
W tym stanie sprawy uznać należy, że skoro zaskarżona czynność miała miejsce w 2013 r., skarżący zobowiązany był do złożenia do organu, przed wniesieniem skargi do sądu, wezwania do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skarg powinna zostać złożona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Sąd uznał, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżący złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r. skierowanym do Prezydenta Miasta [...], w którym pełnomocnik skarżącego wniósł o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i wyłączenie z gminnej ewidencji zabytków budynku skarżącego, jako ujętego w GEZ w sposób nieuprawniony. Mając na uwadze powyższe okoliczności uznać należało, iż zastosowanie do niniejszego postępowania znajdują cytowane przepisy art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. obowiązujące między 2015 r. a 2017 r. Oznacza to, że Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu (terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa) nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (o ile nie zawiera innych uchybień).
Według pełnomocnika skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione z zachowaniem terminu, choć już we wniosku z [...] października 2023 r. o wydanie zaświadczenia skarżący wskazał na ujęcie jego nieruchomości w GEZ. Wezwanie zostało przesłane do organu droga elektroniczną w dniu [...] grudnia 2023 r. (zawierało brak formalny w postaci braku podpisu), i dodatkowo nadane zostało pocztą tradycyjną (przesyłka nadana w urzędzie pocztowym [...] grudnia 2023 r.) i doręczone organowi [...] grudnia 2023 r.
Przy czym zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. nawet w sytuacji, gdy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone po terminie określonym w w/w artykuł, Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Nie ulega tu wątpliwości, mając na uwadze treść art. 52 § 3 p.p.s.a., iż powyższe odnosi się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie zaś do skargi. Niezależnie od przyjęcia, że wezwanie złożone zostało w terminie, bądź jeżeli po terminie, a Sąd uwzględnił okoliczności braku winy w uchybieniu terminu (mając np. na uwadze rozbieżności w orzecznictwie dotyczące GEZ i nieświadomość prawną skarżącego), to i tak skarga do tut. Sądu została złożona po terminie.
Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu do 1 czerwca 2017 r.) w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa zdaniem Sądu nastąpiło w niniejszej sprawie w dniu [...] grudnia 2023 r. (zarówno drogą elektroniczną, jak i drogą pocztową). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to czynność skierowana do organu, której termin uważa się za zachowany jeżeli przed jego upływem pismo zostało wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru lub nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego (art. 57 § 5 k.p.a.). Z uwagi na powyższe należało zatem uznać, iż wezwanie złożone zostało w dniu [...] grudnia 2023 r., a zatem termin 60 dni do złożenia skargi upływał w dniu [...] lutego 2024 r. (przed tą datą organ nie udzielił bowiem odpowiedzi na wezwanie). Nawet gdyby przyjąć, jak wskazał pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] czerwca 2024 r., że termin 60 dni liczyć należy od [...] grudnia 2023 r., kiedy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu, to mimo to termin 60 dni na złożenie skargi do tutejszego Sądu upływałby w dniu [...] lutego 2024 r. Tymczasem skarga nadana została przez pełnomocnika skarżącego w dniu [...] lutego 2024 r., a zatem jeden dzień po upływie terminu do jej wniesienia. Wskazać przy tym należy, iż skarżący był reprezentowany przed organem jak i przed sądem przez profesjonalnego pełnomocnika, którego znajomość przepisów prawa w w/w zakresie jest na podwyższonym poziomie. Przekroczenie terminu do wniesienia skargi powoduje, że skarga ta podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Wobec odrzucenia skargi w pkt 2 sentencji postanowienia Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Sąd jedynie na marginesie wskazuje, iż nawet jeżeli uznać, iż przedmiot skargi stanowić miałaby w niniejszej sprawie akt organu samorządu terytorialnego – zarządzenie (zawiadomienie) Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2013 r. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., w tym zakresie z racji daty tego aktu, zastosowanie miałby przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. W myśl tego przepisu ,,Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Jednocześnie zastosowanie miałby art. 52 § 4 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. zgodnie, z którym ,,W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania", a w konsekwencji także art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r. (cytowany wcześniej). Oznacza to zatem także konieczność spełnienia przez skarżącego wymogu wniesienia skargi do Sądu w ciągu 60 dni od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W tym przypadku zaś także oznaczałoby to złożenie skargi po terminie do jej wniesienia.