II SA/GO 1114/21

II SA/Go 1114/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz /sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski /przewodniczący/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OSK 1619/22 - Wyrok NSA z 2023-11-27
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1326
art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 7 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Dz.U. 2021 poz 741
art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 8, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 9 lipca 2021 r., nr XXXIV/264/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla terenów położonych w obrębach ewidencyjnych [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym: - § 3 pkt 2 lit. b, § 3 pkt 1 lit. f, § 6 ust. 3, § 7 ust. 4, § 10 ust. 1 pkt 3 oraz § 22 pkt 4, - działek o numerach ewidencyjnych [...]; II. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
1. Dnia 9 lipca 2021 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXXIV/264/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla terenów położonych w obrębach ewidencyjnych: [...].
2. Dnia 2 grudnia 2021 r. (data nadania) Wojewoda zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając jej istotne naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust.2 pkt 8, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") oraz § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 64 poz. 1587) i art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz.1326). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W motywach uzasadnienia skargi Wojewoda podał, że w terminie zakreślonym przez art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem ww. uchwały, lecz na podstawie art. 93 ust. 1 tejże ustawy postanowił wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Uzasadniając zrzuty Wojewoda wskazał, że część terenów objętych planem wymagała zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, czego nie dopełniono przed uchwaleniem planu. Wprawdzie organ planistyczny wystąpił o zgodę do podmiotu właściwego w sprawie (marszałka województwa po uzyskaniu opinii izby rolniczej), jednakże wyrażenie zgody nastąpiło na mocy decyzji wydanej przez Marszałka Województwa w dniu [...] sierpnia 2021 r. a zatem już po uchwaleniu planu. W ocenie skarżącego w sprawie doszło zatem do istotnego naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu.
Zdaniem skarżącego naruszenie zasad sporządzania planu nastąpiło również z uwagi na niezgodność pomiędzy ustaleniami studium a ustaleniami planu
miejscowego. Mianowicie dla terenów, które w planie miejscowym posiadają oznaczenie: PV i PV1 - pod budowę fotowoltaicznych urządzeń wytwarzających
energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kV (przeznaczenie podstawowe) oraz pod obiekty zaplecza technicznego, socjalnego i administracyjno-biurowego, tereny komunikacji (dojścia i dojazdy), tereny urządzeń transportu samochodowego (w tym miejsca do parkowania pojazdów), tereny infrastruktury technicznej (w tym główne punkty zasilania, główne punkty odbioru, obiekty budowlane
i urządzenia do produkcji, przetwarzania, przesyłu i magazynowania energii) - przeznaczenie uzupełniające, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, przyjętym uchwałą nr XXII1/179/20 z dnia 30 września 2020r., przewidziano jako przeznaczenie podstawowe tereny rolnicze (pkt 11 lit. a tiret trzecie studium).
Zdaniem Wojewody z uwagi na fakt, że ustalone niezgodnie ze studium przeznaczenie w planie terenów PV i PV1 dotyczy przeważającej części obszarów objętych opracowaniem, zasadnym jest żądanie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.
Następnie skarżący zarzucił niezgodność planu z ustaleniami studium parametrów i wskaźników planistycznych (tabela na s. 84 i 85 studium). Wyjaśnił, że
dla terenu PV występuje niezgodność dotycząca maksymalnej powierzchni zabudowy, zaś dla terenu RU (tereny obsługi w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) niezgodność obejmuje maksymalną powierzchnię zabudowy, maksymalną wysokość budynków oraz minimalną powierzchnię - biologicznie czynną. Skarżący zaznaczył, że zapisy studium dopuszczają w uzasadnionych przypadkach, popartych technologią lub udokumentowanych innymi względami (studia, analizy) stosować inne wskaźniki niż zawarte w tabeli. Jednakże w uchwale, w uzasadnieniu
do projektu aktu brak jakiegokolwiek, popartego dowodami, uzasadnienia dla przyjęcia w planie innych niż określonych w studium wskaźników.
Zdaniem skarżącego istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego
planu, stanowi także brak w kwestionowanej uchwale zgodności części tekstowej z częścią graficzną. W § 3 pkt 2 lit. b uchwały ustaleniem planu są pasy zieleni
izolacyjno-krajobrazowe wymagane w urządzeniu terenów ZP. O pasach tych mowa również w § 6 ust. 3 oraz § 7 ust. 4 uchwały. Tymczasem ani w legendzie ani też na rysunku planu nie naniesiono takich pasów.
Nadto zdaniem skarżącego stanowiska archeologiczne oraz obszary objęte formami ochrony przyrody nie powinny stanowić obowiązujących ustaleń planu, lecz jedynie oznaczenie informacyjne. Skarżący podniósł dalej, że w § 6 ust. 4 uchwały Rada Miejska, wprowadzając określone zakazy na obszarze chronionego krajobrazu "Wschodnie okolice [...]", po pierwsze, wykroczyła poza zakres przyznanego jej upoważnienia ustawowego, a po drugie w sposób nieuprawniony zmodyfikowała zapisy przyjęte w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] września 2020r. (Dz. Urz. Woj. z 2020 r. poz. 2139).
Skarżący zakwestionował także zapisy § 22 pkt 4 uchwały, jako naruszające
art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Podniósł, że procedurą scalania i podziału nieruchomości Rada objęła działki gruntu wydzielone na cele lokalizowania uzbrojenia terenu i komunikacji. Zdaniem Wojewody przedmiot unormowania § 22 pkt 4 zaskarżonej uchwały nie stanowi elementu procedury scalania i podziału, o którym mowa w art. 101
i dalszych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst
jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.).
Jako kolejny zarzut Wojewoda podniósł, że z przeprowadzonej analizy załącznika graficznego do uchwały wynika, że jeden z terenów określonych jako: PV1, zlokalizowany we wschodniej części terenu objętego planem, nie posiada dostępu do drogi publicznej, o którym jest mowa w art. 2 pkt 14 u.p.z.p.
Następny zarzut dotyczył tego, że na załączniku graficznym przez teren PV1, zlokalizowany w centralnej części planu, przebiega podwójna nieprzekraczalna lina zabudowy, natomiast rozdzielający tereny rolne teren WS (tereny wód powierzchniowych śródlądowych), zlokalizowany w południowo-wschodniej części planu, z niewyjaśnionych przyczyn nagle urywa się na granicy terenów R i PV1.
Niezależnie od powyższych uchybień skarżący zauważył, iż przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego zapisy, z racji na niegraniczony krąg potencjalnych adresatów, powinny być zrozumiałe i czytelne. W ocenie skarżącego takich warunków nie spełniają § 7 ust. 4 oraz § 10 ust. 2 pkt 1 (nie wyjaśniono dokładnie co jest nieczytelne).
3. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił,
że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne została wydana niezwłocznie w dniu [...] sierpnia 2021 r. niestety po uchwaleniu planu [...] lipca 2021r. Zdaniem organu w tej kwestii doszło do naruszenia prawa jednak nie stanowi ono istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.
W ocenie organu zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Potwierdza to analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium oraz porównanie rysunku planu z rysunkiem studium przedstawiona na sporządzonej przez organ mapie zawierającej wyrys ze studium. Organ wyjaśnił, że w części tekstowej zmiany studium w pkt 11 ustalono obszary, w których będą lokalizowane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł.
Zdaniem gminy ustalenia studium w części tekstowej i rysunkowej dopuściły lokalizację urządzeń fotowoltaicznych wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW na terenach rolnych z zapisem: "przy czym przeznaczeniem podstawowym terenów pozostają tereny rolnicze".
Taka formuła zapisu w studium, zdaniem gminy, wynikała z długotrwałego procesu i nie do końca pewnej realizacji urządzeń fotowoltaicznych, które zależą od warunków operatora sieci elektroenergetycznej dotyczących przyłączenia dużych instalacji fotowoltaicznych do sieci elektroenergetycznej. Ponadto elastyczny zapis studium jedynie dopuszczający realizację urządzeń fotowoltaicznych pozwalał właścicielom gruntów produkcji rolnej w przypadku nie uchwalenia miejscowego planu na rolnicze zagospodarowanie ich terenów oraz na sporządzenie planu z przeznaczeniem terenów pod budowę fotowoltaicznych urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW.
Odnosząc się do zarzutu braku zgodności części tekstowej z częścią graficzną organ stwierdził, że w § 3 pkt 2 lit b zaskarżonej uchwały jest mowa pasach zieleni izolacyjno - krajobrazowych wymaganych w urządzeniu terenów ZP. Wyjaśnił, że istotnie na rysunku i w legendzie nie naniesiono takich pasów jednakże ustalenia § 3 pkt 2 lit. b uchwały jednoznacznie przesądzają o takich pasach wymaganych w urządzaniu terenów ZP - tereny zieleni urządzonej. Pasy izolacyjno - krajobrazowe wymagane w urządzeniu terenów ZP wynikły z uzgodnień z WKZ, który taką wersję planu uzgodnił aby optycznie poprzez nasadzenia zieleni urządzonej i zieleni
izolacyjnej (§15 pkt 1 uchwały) była chroniona zabudowa wsi [...]. W § 6
ust 3 uchwały dokładnie wyjaśniono ustalenie wymogu urządzenia pasa zieleni
izolacyjno - krajobrazowej w terenie ZP od strony terenu historycznej zabudowy wsi [...] (zabudowa poza obszarem opracowania planu) - w miejscu wskazanym na rysunku planu, celem uzyskania izolacji wizualnej i zniwelowania ewentualnej uciążliwości prowadzonej działalności w obrębie terenu; pas zieleni o szerokości minimum 10m w formie stopniowanej; gatunki zieleni stosowane w nasadzeniach pasa należy dobrać z gatunków rodzimych.
Zdaniem gminy brak informacyjnego oznaczenia pasów izolacyjno - krajobrazowych nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż powyższe ustalenia planu jednoznacznie przesądzają o lokalizacji pasa zieleni w terenie oznaczonym w planie symbolem ZP.
Burmistrz wskazał też, że w § 6 ust 4 uchwały wymieniono zakazy wynikające z obowiązującego na terenie planu obszaru chronionego krajobrazu najistotniejsze dla specyfiki tego planu. W ocenie organu uchwała jako akt prawa miejscowego nie naruszyła uchwały nr [...] Sejmiku Województwa, gdyż ustalone w planie zakazy są tożsame z tą uchwałą. Ponadto w § 20 uchwały jednoznacznie ustalono, że Obszarze Chronionego Krajobrazu "Wschodnie Okolice [...]" obowiązują przepisy odrębne. Takie rozwiązane planistyczne zostało zaakceptowane poprzez uzgodnienie projektu planu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego klasyfikacji stanowisk archeologicznych
i obszarów chronionego krajobrazu jako obowiązujących ustaleń planu organ
stwierdził, że takie rozwiązane planistyczne zostało zaakceptowane poprzez uzgodnienie projektu planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków odnośnie stanowisk archeologicznych oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska odnośnie obszarów chronionego krajobrazu.
Burmistrz stwierdził, w § 22 pkt 4 uchwały ustalono, że podane w pkt 1
i 2 parametry nowo wydzielanych działek nie dotyczą działek gruntu wydzielanych na cele lokalizowania uzbrojenia terenu i komunikacji co może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części. Wszystkie grunty objęte planem, poza drogami gminnymi należą do jednego właściciela i każda z działek ma zapewniony dostęp do dróg publicznych. Zgodnie z brzmieniem § 24 ust. 1 "w zakresie obsługi komunikacyjnej obszaru objętego planem nakazuje się utrzymanie powiązań komunikacyjnych z istniejącym układem dróg publicznych, a także za pośrednictwem dojść i dojazdów wydzielonych w ramach zagospodarowania poszczególnych terenów. Tak więc teren PV1 ma zapewniony dostęp do dróg publicznych poprzez dojazd przez teren R w ramach jednej działki geodezyjnej.
Ponadto organ stwierdził, że na załączniku graficznym przez teren PV1 zlokalizowany w centralnej części planu przebiega podwójna nieprzekraczalna linia zabudowy, co stanowi oczywistą rysunkową omyłkę. Wyjaśnił, że § 10 ust. 1 pkt 3 uchwały jednoznacznie przesądza iż "nieprzekraczalne linie zabudowy określone na rysunku planu od 4,0 m do 20,0 m od terenów komunikacji drogowej więc dla tego terenu obowiązuje nieprzekraczalna linia zabudowy 6,0 m od terenów komunikacji drogowej.
Odnosząc się następnie do zarzutu skarżącego, że niezrozumiałym jest rysunek planu w części, gdzie tereny rolne rozdziela teren WS, który z niewyjaśnionych przyczyn urywa się nagle na granicy terenów R i PV1 organ wskazał, iż wyjaśnienie takiego rozwiązania planistycznego jest banalne - chronione tereny rolne klasy RIII rozdziela rów melioracyjny, który przebiegając przez tereny PV1 może zostać przebudowany lub przykryty w związku z planowanym zagospodarowaniem. Kontynuacja przebiegu rowu przez tereny inwestycyjne spowodowałaby utrudnienia w zaplanowaniu inwestycji.
Burmistrz nie podzielił też stanowiska skarżącego, że niezrozumiałe i nieczytelne są zapisy § 7 ust. 4 i § 10 ust. 2 pkt 1 uchwały. Wyjaśnił, że zapisy są konsekwencją uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, bez nich miejscowy plan nie uzyskałby stosownego uzgodnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4. Zgodnie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").
5. Przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę, w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 1372). Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (tj. w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Przypomnienie to jest konieczne bowiem skarżący jest organem państwa, do którego zadań należy nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego gminną, który generalnie (za wyjątkiem zadań zleconych) sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W konsekwencji pomimo, że art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje skarżącemu możliwość wniesienia skargi do
sądu, a art. 134 § 1 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze,
to od skarżącego - z uwagi powierzoną mu funkcję organu nadzoru, którego zadaniem jest czuwanie nad przestrzeganiem prawa przez organy samorządowe należy oczekiwać, że podnosząc zarzuty przeciw skarżonej uchwale - wszystkie będzie formułował w sposób precyzyjny, a skarga zostanie skonstruowana według zasad konstrukcyjnych przyjętych w rzemiośle prawniczym (co przez wiele lat było przez
organ nadzoru praktykowane).
Wymagać należy zatem od organu nadzoru, żeby na wstępie skargi wyodrębnił zarzuty wraz z typizacją i konkretyzacją naruszeń prawa, a następnie rozwinął je w uzasadnieniu skargi, tak jak czyni się to w profesjonalnie formułowanych środkach zaskarżenia. Odstąpienie od tej dobrej praktyki jest niezrozumiałe i szkodliwe, gdyż wydawane przez Wojewodę akty i środki zaskarżenia powinny być wzorem i nauką dla organów, nad którym nadzór jest wykonywany, bo taki jest również sens i funkcje nadzoru. Złożona w niniejszej sprawie skarga warsztatowo i konstrukcyjnie pozostawia wiele do życzenia i nie zmienia tej oceny fakt, że część podniesionych w niej zarzutów jest trafna, gdyż funkcje nadzoru i kontroli sądowej są zupełnie inne, a skarga wnoszona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może stać się instrumentem "przerzucania" na sąd administracyjny elementów nadzoru.
6. Przechodząc do rozważania zasadności skargi wskazać należy, że
Wojewoda domagając się stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały zarzucił jej istotne naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust.2 pkt 8, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. b powoływanego wyżej rozporządzenia wykonawczego oraz art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie
gruntów rolnych i leśnych. Oceny czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności dokonuje się przez pryzmat przesłanek o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do podjęcia uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08 i 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, CBOSA). Zarówno w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, jak i naruszenia trybu ustawodawca wymaga w aktualnym stanie prawnym, aby przedmiotowe naruszenia miały charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania aktu planowania przestrzennego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ale tylko takie, które prowadzi do stwierdzenia, że przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które byłyby podjęte,
gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło.
7. W pierwszej kolejności zostaną omówione zarzuty choćby częściowo uwzględnione. Skarżący podniósł, że część terenów objętych planem wymagała
zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W sprawie nie ma
wątpliwości i wynika to z dokumentów, że organ planistyczny wystąpił wprawdzie o zgodę do podmiotu właściwego w sprawie jednakże wyrażenie zgody nastąpiło na
mocy decyzji wydanej przez Marszałka Województwa w dniu [...] sierpnia 2021 r., a zatem już po uchwaleniu przez Radę Miejską miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Oceniając jaki charakter ma to naruszenie wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z ust. 2 pkt 1 tego przepisu przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z kolei w art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p wskazano, że
wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli
wymagają tego przepisy odrębne.
Z powyższych przepisów wynika zatem, że ustawodawca uczynił obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jednym z elementów procedury planistycznej. Decyzja o wyrażeniu zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych/leśnych na cele nierolnicze/nieleśne ma specyficzny charakter wynikający z usytuowania tej zgody w systemie prawa jako pewnego rodzaju instytucji stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenie planistyczne polegające na tym, że w akcie o charakterze prawa materialnego obowiązującym na ściśle określonym obszarze tej gminy, chce grunty rolne/leśne przeznaczyć na cele odmienne od ich dotychczasowego charakteru i przeznaczenia.
W konsekwencji ustalenie w planie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych/rolnych na cele nieleśne i nierolnicze bez wymaganej zgody właściwego
organu (ministra albo marszałka województwa) godzi w materialnoprawne gwarancje ochrony tych gruntów, wynikające z art. 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tego rodzaju naruszenie skutkuje też wadliwością postanowień planu dokonujących zmiany dotychczasowego, przeznaczenia gruntów, i wprowadzających sprzeczny z tym przeznaczeniem sposób ich zagospodarowania i zabudowy - tym samym stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 21 listopada 2018 r., II SA/Wr 661/18 i WSA w Krakowie z 13 października 2017 r., II SA/Kr 584/17).
Stanowisko orzecznictwa jest rygorystyczne i nie dopuszcza możliwość sanacji planu nawet w takiej sytuacji jak w niniejszej sprawie. Podkreśla się bowiem, że nie ustawa nie przewiduje procedury naprawczej, wyłączającej sankcję z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez późniejsze uzyskiwanie zgód i opinii, które są konieczne na etapie opracowywania planu (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., II OSK 697/17). Innych poglądów tej materii, póki co, nie ma. Nie można zatem podzielić stanowiska organu,
że w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. po uchwaleniu planu miejscowego nie stanowi istotnego naruszenia zasad jego sporządzania.
Odnosząc się jednak do zakresu wpływu naruszania prawa na całość planu skarżący nie wskazał konkretnych jednostek redakcyjnych planu ani terenów, których dotyczy zarzut, mimo że tego należy oczekiwać od organu nadzoru. Z akt sprawy, w tym z decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] sierpnia 2021 r. wynika,
że zgoda ta (a w zasadzie jej brak przed uchwaleniem planu) dotyczy przeznaczenia
na cele nierolnicze i nieleśne 3,9229 ha gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa, położonych w gminie [...] w granicach działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...]. Zatem tylko w tym zakresie plan jest nieważny.
8. W ocenie Sądu uzasadnione są też zarzuty wskazujące na naruszenie przez organ zasad sporządzenia miejscowego planu przez brak zgodności części tekstowej zaskarżonej uchwały z jej częścią graficzną. Rozbieżności te polegają na tym, że w §
3 pkt 2 lit. b uchwały informacyjnym ustaleniem planu są pasy zieleni izolacyjno-krajobrazowe wymagane w urządzeniu terenów ZP. O pasach tych mowa również w §
6 ust. 3 oraz § 7 ust. 4 uchwały. Tymczasem ani w legendzie ani też na rysunku planu nie naniesiono takich pasów. Ponadto w § 3 pkt 1 lit. f mowa jest o obszarach objętych formami ochrony przyrody, podczas gdy w legendzie występuje zupełnie inne określenie (obszar chronionego krajobrazu; "Wschodnie okolice [...]"). Tego
rodzaju rozbieżności naruszają zasadę spójności zapisów części tekstowej i części graficznej planu, wynikającą z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., gdzie wskazano, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu
miejscowego.
Wskazane uchybienie, wbrew argumentacji organu, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i w żaden sposób nie tłumaczy go fakt, że tekstowe ustalenia planu jednoznacznie przesadzają o lokalizacji pasa zieleni w terenie oznaczonym w planie symbolem ZP oraz, że jedynie uściślono nazwę formy ochrony terenu występującą na terenie objętym planem. Treść powołanych przepisów wyraźnie wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu (por. wyrok NSA z 15 marca 2017 r., II OSK 1795/15).
9. Z tych samych względów istotne naruszenie zasad sporządzania planu stanowi rozbieżność zapisów § 10 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały z jego częścią graficzną. Jak słusznie zauważył skarżący w załączniku graficznym wskazano, że
przez teren PV1, zlokalizowany w centralnej części planu, przebiega podwójna nieprzekraczalna lina zabudowy, natomiast rozdzielający tereny rolne teren WS
(tereny wód powierzchniowych śródlądowych), zlokalizowany w południowo-
wschodniej części planu, z niewyjaśnionych przyczyn nagle urywa się na granicy terenów R i PV1. Nie można zatem przyjąć, że taki zapis stanowi oczywistą omyłkę rysunkową.
10. Trafny jest także zarzut wskazujący na naruszenie przez organ art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez zapisy dokonane w § 22 pkt 4 zaskarżonej uchwały, zgodnie
z którym dla scalania i podziału nieruchomości przeprowadzonych na podstawie przepisów odrębnych ustala się szczegółowe zasady i warunki: podane w pkt 1 i 2 parametry nowo wydzielanych działek nie dotyczą działek gruntu wydzielanych na
cele lokalizowania uzbrojenia terenu i komunikacji. Zaznaczyć bowiem trzeba, że w wyniku procedury scalania i podziału nieruchomości nie jest dopuszczalne kształtowanie układu komunikacyjnego obszaru objętego planem. Celem scalania i podziału nieruchomości unormowanego w art. 101 – 108 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest tworzenie czy rozwój sieci komunikacyjnej (por. wyrok WSA w Lublinie z 28 grudnia 2020 r., II SA/Lu 281/20). Co istotne uchybienie to potwierdza sam organ wskazując, że taki zapis może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części.
11. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Uchwała nie narusza w sposób istotny zasady sporządzania planu poprzez niezgodność z ustaleniami
studium. Przed szczegółowym rozważeniem tego zarzutu należy zakwestionować generalne podeście do tego tematu przez organ nadzoru. Jeśli chodzi o teorię to jasne jest, że przestrzeganie zgodności treści ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z podstawowych zasad ich
sporządzania. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika
z art.9 ust. 4, art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Jednakże zakres i stopień związania planów ustaleniami studium należy
oceniać mając na uwadze odmienny charakter i stopień szczegółowości tych aktów. Zgodności nie można bowiem utożsamiać z identycznością i taktować studium tak, jakby porównywany był plan i zmiana tego planu. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających
sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i
to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem
interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19 i powołane tam orzecznictwo).
Skoro zatem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019r., sygn. akt II OSK 1794/18).
Skarżący wskazał, że dla terenów, które w planie miejscowym, przyjętym uchwałą Nr XXXIV/264/21 posiadają oznaczenie: PV i PV1 - pod budowę fotowoltaicznych urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kV (przeznaczenie podstawowe) oraz pod obiekty zaplecza technicznego, socjalnego i administracyjno - biurowego, tereny komunikacji (dojścia i dojazdy), tereny urządzeń transportu samochodowego (w tym miejsca do parkowania pojazdów), tereny infrastruktury technicznej (w tym główne punkty zasilania, główne punkty odbioru, obiekty budowlane i urządzenia do produkcji, przetwarzania, przesyłu
i magazynowania energii) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, przyjętym uchwałą Nr XXIII/179/20 z dnia 30 września 2020r., przewidziano jako przeznaczenie podstawowe tereny rolnicze (pkt 11 lit. a tiret trzecie studium). W ocenie skarżącego w zaskarżonej uchwale dla terenów PV i PV1 wyłączone zostało zatem, wbrew zapisom studium, ich podstawowe przeznaczenie, tj. przeznaczenie rolnicze.
Porównując jednak zapisy zaskarżonej uchwały z zapisami studium Sąd nie dostrzegł sygnalizowanych przez skarżącego rozbieżności. W pkt III.3.11 studium określono kierunki i zmiany w strukturze przestrzennej, w tym obszary, w których będą lokalizowane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł. W tiret a omawianego punktu studium wskazano, że ustala się:
- rozwój energetyki wiatrowej oraz energetyki z innych źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW w wyznaczonych na rysunku Zmiany studium obszarach;
- na całym obszarze gminy rozwój energetyki ze źródeł odnawialnych o mocy do 100 kW;
- lokalizację obszarów urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wraz ze strefami w terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, przy czym przeznaczeniem podstawowym terenów pozostają tereny rolnicze;
- ochronę gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III z dopuszczeniem realizacji na tych gruntach urządzeń farm fotowoltaicznych - PV wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi;
- obszary pod lokalizację urządzeń wytwarzających energię elektryczną z
odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW, łącznie ze strefami ochronnymi, w których mogą wystąpić ograniczenia w zabudowie, zgodnie z przepisami odrębnymi;
- lokalizacja szczegółowa urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł nastąpi w planach miejscowych na podstawie uwarunkowań i badań terenowo- środowiskowych;
- urządzenia wytwarzające energię elektryczną uznane za przeszkody lotnicze, podlegają uzgodnieniu z odpowiednimi służbami, zgodnie z przepisami odrębnymi.
Nadto w treści uzasadnienia studium (s. 81) zawarto zapis "w zmianie studium 2020 r., dla obszarów objętych zmianą, funkcję terenów upraw rolnych, łąk i pastwisk rozszerzono o możliwość lokalizacji farm fotowoltaicznych wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 100 kW, które są tożsame ze strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Każda farma powinna być rozpatrywana jako całość techniczno-użytkowa wraz z instalacjami i urządzeniami, koniecznymi do zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, użytkowania zgodnego z przeznaczeniem oraz z wymaganiami ochrony środowiska. Elementami składowymi farmy fotowoltaicznej
poza modułami ogniw fotowoltaicznych są: drogi wewnętrzne, linie kablowe energetyczno-światłowodowe, przyłącza elektroenergetyczne, transformatory, konwertery, inne niezbędne elementy infrastruktury związane z budową i eksploatacją elektrowni fotowoltaicznej. Wszelkie inwestycje związane z rozbudową sieci energetycznych na terenie gminy, przez które przesyłana będzie energia z farm fotowoltaicznych, realizowane będą w miarę budowy tych farm zgodnie warunkami technicznymi podłączenia ich do sieci. Dopuszcza się lokalizację urządzeń elektroenergetycznych GPZ (głównych punktów zasilania) do przesyłu wytworzonej energii."
Powyższe zapisy wskazują zatem wyraźnie, że w treści studium, wyznaczając kierunki zagospodarowania, przewidziano na terenach rolniczych możliwość lokalizacji urządzeń fotowoltaicznych wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW. Natomiast w § 10 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem PV1- tereny pod budowę fotowoltaicznych urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW - ustala się budowę: fotowoltaicznych urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, obiektów budowlanych i urządzeń do produkcji, przetwarzania, przesyłu i magazynowania energii, lokalizację: miejsc parkingowych dla potrzeb własnych, dojść i dojazdów. Powyższy zapis wskazuje, że na pozostałym obszarze może być prowadzona działalność rolnicza. Podstawowe przeznaczenie tych gruntów nadal pozostaje rolnicze. Tylko część z nich została bowiem poświęcona na pod budowę urządzeń fotowoltaicznych.
12. Nie można też podzielić wniosków skarżącego jakoby o istotnym naruszeniu prawa stanowił fakt, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z dokonanymi w studium ustaleniami parametrów i wskaźników planistycznych (tabela na s. 84 i 85 studium).
Jak przyznał sam skarżący zapisy studium dopuszczają w uzasadnionych
przypadkach, popartych technologią lub udokumentowanych innymi względami stosować inne wskaźniki niż zawarte w tabeli. Taka też sytuacja wystąpiła w przypadku zaskarżonej uchwały gdyż zmiana wskaźników wynika ze zmiany przeznaczenia tych gruntów. Pomimo, że w uzasadnieniu uchwały w istocie nie ma w tym zakresie wyjaśnień to wada uzasadnienia uchwały nie stanowi istotnego naruszenia prawa,
gdyż wiadomo, że wskaźniki te dostosowano do specyficznego zagospodarowania
tego terenu (budowa fotowoltaicznych urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii) i wynika to jasno z dokumentacji planistycznej.
13. W ocenie Sądu za takie istotne naruszenie nie można też uznać zamieszczonych w zaskarżonej uchwale zapisów odnośnie stanowisk
archeologicznych oraz form ochrony przyrody. Właściwe organy, tj. Wojewódzki Konserwator Zabytków oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznały je za prawidłowe. Skarżący nie wskazał natomiast z którym z przepisów ustawy (czy to planistycznej czy innej) owe zapisy są sprzeczne. Sąd natomiast takiego naruszenia nie dostrzega. To, że część zapisów ma charakter blankietowy lub jest powieleniem ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Tutejszy sąd już od dawna nie hołduje poglądowi, że wierne powtórzenie zapisu aktu innego rzędu jest istotnym naruszeniem prawa. W orzecznictwie, które ten pogląd popierało nigdy bowiem nie wytłumaczono na czym polega istotność takiej wady, jakie powoduje zagrożenia i konsekwencje, zwłaszcza dla praworządności lub stosunków społeczno-gospodarczych. Sygnalizowany rodzaj wady nie ma żadnego wpływu na funkcjonowanie planu.
14. Chybiony jest zarzut skarżącego, że jeden z terenów określonych jako: PV1, zlokalizowany we wschodniej części terenu objętego planem nie posiada dostępu do drogi publicznej, o którym jest mowa w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący błędnie utożsamił bowiem konieczność zapewnienia obsługi komunikacyjnej określonych terenów z obsługą komunikacyjną poszczególnych działek ewidencyjnych. Dostęp do drogi publicznej z terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę musi uwzględniać strukturę własności na danym terenie, wielkość działek geodezyjnych oraz charakter zabudowy określanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, gdy kilka działek składa się na jedną nieruchomość, która przylega do drogi publicznej, stanowią one własność, czy współwłasność tych samych osób, to należy przyjąć, że wszystkie działki stanowiące
tę nieruchomość mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Nie każda z działek geodezyjnych musi mieć dostęp do drogi publicznej, gdy możliwość realizacji
inwestycji usługowej czy produkcyjnej będzie możliwa na kilku działkach (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 443/17). Z wyjaśnień organu wynika, że wszystkie grunty objęte planem, poza drogami gminnymi należą do jednego właściciela. W konsekwencji podzielić należy stanowisko organu, że teren PV1 ma zapewniony dostęp do dróg publicznych poprzez dojazd przez teren R w ramach jednej działki geodezyjnej.
15. Chybiony jest zarzut skarżącego, że zapisy § 7 ust. 4 oraz 10 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały są nieczytelne. W skardze nie wskazano jednak co konkretnie w tych zapisach jest nieczytelne a dla Sądu przepisy te są czytelne i zawierają pojęcia, które są zrozumiałe nie tylko dla planistów. Niemniej jednak – jak już wyżej wskazano - § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały zawierał zapis niezgodny z częścią graficzną zaskarżonego planu, o czym była mowa wyżej.
16. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym: § 3 pkt 2 lit. b, § 3 pkt 1 lit.
f, § 6 ust. 3, § 7 ust. 4, § 10 ust. 1 pkt 3, § 22 pkt 4 oraz działek o numerach ewidencyjnych [...] czyli działek, na których odrolnienie organ planistyczny nie uzyskał zgody przed uchwaleniem planu (por. pkt 1 wyroku i pkt. 7 -10 uzasadnienia). Natomiast w pozostałym zakresie (pkt 11-15 uzasadnienia), na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt II wyroku). Nie było bowiem podstaw i potrzeby wyeliminowania całego planu, gdyż bez zakwestionowanych zapisów plan może funkcjonować, a biorąc pod uwagę skutki nieważności oraz całokształt kosztów
i prac, które składają się na uchwalenie planu, stwierdzenie nieważności całego aktu musi być ostatecznością i znajdować wyraźne oparcie w stwierdzonych naruszeniach prawa.