II SA/GO 109/06

II SA/Go 109/06 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2006-08-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Ireneusz Fornalik /przewodniczący/
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.),, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Ewa Siudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 przy udziale sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adw. A.G. kwotę 292,80 zł ( słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Rady Miejskiej, po rozpatrzeniu wniosku W.S. z dnia [...] września 2002 r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie świadczeń przyznanych w okresie od [...] października 1996 r. do [...] maja 2002 r. zakończonych decyzjami ostatecznymi (ilość -19), wydanymi przez Ośrodek Pomocy Społecznej.
Powyższa decyzja, na skutek odwołania wnioskodawcy została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...].
Pismem z dnia [...] lutego 2003 r. W.S. wniósł o zmianę powyższej ostatecznej decyzji organu odwoławczego poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] grudnia 2002 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając wniosek strona wskazała, iż toczy się postępowanie przygotowawcze na skutek zgłoszonych przez nią zawiadomień o popełnieniu przestępstwa przez Dyrektora OPS, a także wniosła o uwzględnienie jej słusznego interesu w rozpatrzeniu całości sprawy, zgodnie z przepisem art. 7 Kpa.
Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn.zm.), art. 15, 16, i art. 254 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekło o odmowie zmiany decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2003 r. W uzasadnieniu, przytaczając przesłanki zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie strona w żaden sposób nie udowodniła dlaczego należałoby zmienić ostateczne decyzje. Strona powołuje się stale na te same fakty, które nie zostały dotąd w żaden sposób udowodnione. Organ stwierdził, że strona stara się o uzyskanie pomocy społecznej ale nie w chwili obecnej a w latach ubiegłych ( od 1996 r. począwszy). W ocenie Kolegium, żądanie strony nie może być uwzględnione ani w interesie społecznym, ani nie dotyczy słusznego interesu strony, która stale może się o pomoc ubiegać, nie ma więc potrzeby domagać się pomocy za lata ubiegłe.
Na skutek błędnego pouczenia w decyzji W.S. zaskarżył ją bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu, który postanowieniem z dnia 23 czerwca 2005 r. (sygn. akt 4/II SA/Po 956/03) skargę odrzucił, jako niedopuszczalną z powodu uprzedniego niewyczerpania środka zaskarżenia przysługującego stronie w postępowaniu administracyjnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., nr [...], przywróciło termin do wniesienia odwołania - wniosku o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekając w trybie odwoławczym, na podstawie przepisu art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) w związku z art. 15, 16 i 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ ponownie wskazał, iż strona zainteresowana zmianą decyzji ostatecznej winna stosowny wniosek należycie udokumentować, aby organ miał podstawę wzruszyć decyzję ze względu na jej słuszny interes. W ocenie organu,
w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki zmiany decyzji w rozumieniu przepisu art. 154 Kpa tzn. nie ustalono istnienia słusznego interesu obywatela w rozumieniu obiektywnym, a żądanie strony nie może być także uwzględnione w interesie społecznym. Strona może ubiegać się o pomoc społeczną, nie ma zatem potrzeby domagać się pomocy za lata ubiegłe.
W.S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wnosząc o jej uchylenie oraz wznowienie postępowań w sprawach zakończonych wydaniem decyzji administracyjnych wydanych na przestrzeni lat 1996 – 2002 w sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej oraz prawa do lokalu mieszkalnego. Jednocześnie skarżący wniósł o uwzględnienie zgłoszonego materiału dowodowego w niniejszym postępowaniu oraz innych postępowaniach toczących się przed Sądem, wykazujących niedopełnienia obowiązków oraz przekroczenia uprawnień przez Gminę oraz Ośrodek Pomocy Społecznej.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Jednocześnie wbrew oczekiwaniu skarżącego, Sąd nie posiada kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych.
Podkreślenia wymaga fakt, iż niniejsze postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej
o odmowie wznowienia postępowań zakończonych wydaniem decyzji administracyjnych w latach 1996-2002 r., na mocy której strona nie nabyła praw. Zatem prowadzone jest ono w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Tryby postępowania administracyjnego nadzwyczajnego tj. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania oraz postępowanie z wniosku o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji, są to odrębne i niezależne tryby postępowania. Przesłanki zastosowania każdego z nich są szczegółowo regulowane odrębnymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zatem zwrócić uwagę, iż ze względu na szczególny charakter postępowanie nadzwyczajne nie może prowadzić, wbrew oczekiwaniu strony skarżącej, do nieograniczonego ponawiania rozpoznawania spraw administracyjnych zakończonych wydaniem ostatecznych decyzji administracyjnych. W konsekwencji, rozpoznając wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2003 r., o zmianę ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej w postępowaniu wznowieniowym, organ nie jest upoważniony do ponownego badania przesłanek wznowienia postępowań administracyjnych wskazanych przez skarżącego, a jedynie czy zaistniały określone w art. 154 Kpa przesłanki zmiany ostatecznej decyzji w tej sprawie.
Niezależnie od powyższego Sąd zważył, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną do uchylenia decyzji stanowiło naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 99, poz. 1071) - dalej przywoływana jako Kpa, który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ administracji publicznej pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy.
Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę
w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się
w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego
w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Wniesienie z kolei odwołania od decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji powoduje, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją pierwszoinstancyjną. Oznacza to, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania i zarzuty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji, także w sytuacji gdy ocenia je jako nieistotne dla rozstrzygnięcia. W toku postępowania odwoławczego, organ je prowadzący winien – jak nakazuje art. 77 § 1 Kpa – dokonać oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i mając na względzie wskazania wynikające z art. 7 Kpa – rozstrzygnąć sprawę w sposób podany
w art. 138 § 1 lub 2 Kpa
Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym - w tym zakresie - orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234). Na uwagę zasługuje stanowisko wyrażone
w wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, LEX nr 34147, gdzie przyjęto, iż na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych
w odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia powyższych wymogów, gdyż nie zawiera ustosunkowania się organu do wniosków i zarzutów zgłaszanych przez stronę w ramach przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego, a zwłaszcza we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadnienie to, w ocenie Sądu, narusza zatem przepis art. 107 § 3 Kpa.
Podkreślić zwłaszcza trzeba, iż nawet gdyby argumenty wnioskodawcy nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę, który z uwagi na wielość postępowań toczących się z inicjatywy strony zna jej sytuację, to jednak analiza i ocena tych faktów winna znaleźć każdorazowo odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanej
w indywidualnej sprawie decyzji. Niedopuszczalne jest stosowanie w postępowaniu administracyjnym niesprecyzowanych uogólnień, które uniemożliwiają poznanie motywów jakimi kierował się organ zarówno adresatowi decyzji, jak i sądowi administracyjnemu sprawującemu kontrolę jej legalności. Postępowanie organu skutkuje wnioskiem, iż nie rozważono w sposób wyczerpujący czy w rozpoznawanym postępowaniu rozstrzygnięto zaistnienie przesłanek zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej mając na uwadze dogłębna i wszechstronna ocenę całości okoliczności sprawy.
Zgodnie z przepisem art. 7 Kpa, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny
i słuszny interes obywateli. Artykuł ten wyraża ogólną zasadę postępowania administracyjnego – zasadę prawdy obiektywnej, która znajduje rozwinięcie
w szczegółowych przepisach procedury administracyjnej. Jednym z nich jest art. 77 § 1 Kpa stanowiący, że organy administracji publicznej są obowiązane zebrać pełny materiał dowodowy i ocenić go w sposób wyczerpujący. Stosownie natomiast do treści art. 80 Kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W konsekwencji należy stwierdzić, iż postępowanie przed organem drugiej instancji zostało przeprowadzone także z naruszeniem ww. przepisów Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu reguł przepisów postępowania administracyjnego, daje prawo do podjęcia decyzji, nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek dających prawo do przyznania świadczenia.
Na marginesie należy wskazać, iż przeprowadzenie w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodów z dokumentów wskazanych w skardze byłoby zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez organ odwoławczy ponownego postępowania w sprawie,
w związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji na skutek stwierdzonych uchybień proceduralnych. W tej sytuacji zarzuty merytoryczne skargi nie podlegają ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 250 ww. ustawy
w związku z § 2 ust. 3, § 18 pkt 1 lit. c, § 19 pkt 1, § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn.zm.), zasądzając na wniosek pełnomocnika skarżącego od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie kwotę 292,80 (240 zł + VAT) zł, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu .