III SA/LU 183/19

III SA/Lu 183/19 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2019-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Ibrom /przewodniczący/
Iwona Tchórzewska /sprawozdawca/
Jadwiga Pastusiak
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
II GSK 329/20 - Wyrok NSA z 2023-06-29
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1990
art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4, art. 140aa ust. 1 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 140ac ust. 1-4
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7; art. 8 § 1; art. 11; art. 77 § 1; art. 107 § 3; art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 2022
§ 5 ust. 1 pkt 7 lit. c, § 5 ust. 2 i ust. 7, § 4 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego  wyposażenia - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie WSA Jadwiga Pastusiak WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Referent Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi "S." S. J. z siedzibą w Ł. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz "S." S. J. z siedzibą w Ł. od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej kwotę 190 zł (sto dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy decyzję Naczelnika L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego.
Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:
W dniu [...] listopada 2018 r. na terenie przejścia granicznego w H. funkcjonariusze L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. dokonali kontroli pojazdu członowego złożonego z trzyosiowego pojazdu silnikowego oraz dwuosiowej przyczepy ciężarowej, wykonującego przejazd w ramach międzynarodowego przewozu drogowego na rzecz S. S. J. z siedzibą w Ł.. Pojazdem przewożony był towar w postaci armatury łazienkowej z żeliwa i stali o masie brutto 21797 kg.
W trakcie kontroli dokonano pomiaru obciążenia osi, masy oraz wymiarów zewnętrznych pojazdu. Czynności ważenia nacisków osi dokonano przy użyciu wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu [...], nr [...], posiadającej ważne świadectwo legalizacji ponownej wydane w dniu 28 września 2017 r. przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Z., znak wniosku [...]
Wynik dynamicznego ważenia pojazdu, opisany w pkt 5a protokołu kontroli nr [...], wskazał na przekroczenie o 180 kg nacisku drugiej osi pojazdu będącej składową grupy dwóch osi, w której jedna jest osią napędową, a druga osią nienapędową (odległość między osiami składowymi wynosi 1,41 m), to jest przekroczenie dopuszczalnej wartości o 1,89 %, przy dopuszczalnym nacisku osi składowej wchodzącej w skład grupy osi wynoszącym 9,5 tony dla każdej osi. Kierowca pojazdu, poinformowany o możliwości wykonania powtórnego ważenia, nie skorzystał z przysługującego w tym zakresie prawa. W trakcie kontroli nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnej rzeczywistej masy całkowitej pojazdu ani wymiarów zewnętrznych.
Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 2 pkt 35a, art. 61 ust. 2 pkt 1, art. 64 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4, art. 129 ust. 4a, art. 140aa ust. 1 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. a oraz art. 140ac ust. 1-4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz § 5 ust. 1 pkt 7 lit. c, § 5 ust. 2 i ust. 7, §4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 z późn. zm.), Naczelnik L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii VII.
Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) zalicza się do dróg krajowych, które są drogami publicznymi w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Po drodze publicznej prowadzącej do Oddziału Celnego w H., zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dopuszczony jest ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t.
Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie przekroczenia o 180 kg nacisku drugiej osi pojazdu będącej składową grupy dwóch osi, w której jedna jest osią napędową, a druga osią nienapędową, to jest przekroczenia dopuszczalnej wartości o 1,89 %, przy dopuszczalnym nacisku osi składowej wchodzącej w skład grupy osi wynoszącym 9,5 tony dla każdej osi.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ocenił jako niezasadny zarzut nieprzeprowadzenia powtórnego kontrolnego ważenia. Organ odwoławczy podkreślił, że kierowca pojazdu został poinformowany o możliwości skorzystania z powtórnego ważenia po złożeniu pisemnego wniosku, jednakże nie skorzystał z tego uprawnienia. Kierujący pojazdem został ponadto poinformowany o zasadach wykonania pomiarów. Pouczony o możliwości zgłoszenia uwag odnośnie dokonanych czynności, kierowca nie zgłosił do protokołu żadnych uwag. Podpisując protokół kontroli, nie kwestionował zatem prawidłowości przebiegu procesu ważenia ani też uzyskanych w jego trakcie wyników.
Organ wskazał, że kontrole parametrów pojazdów są przeprowadzane przy użyciu zainstalowanych na terenach przejść granicznych urządzeń pomiarowych, które posiadają stosowne dokumenty legalizacyjne. Czynności ważenia nacisków osi przedmiotowego pojazdu dokonano przy użyciu wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu DW 600, nr [...], posiadającej ważne świadectwo legalizacji ponownej wydane w dniu [...] r. przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Z., znak wniosku [...] Zgodnie z treścią świadectwa, w którym wskazano okres ważności legalizacji do dnia 30 września 2019 r., na dzień kontroli waga spełniała wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2007 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 188 z 2007 r., poz. 1345), a tym samym zapewniała poprawność przeprowadzonego ważenia. Czynności pomiarowe zostały udokumentowane w protokole kontroli. Ważenie przebiegało prawidłowo. W trakcie ważenia system nie zarejestrował żadnych nieprawidłowości.
Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu nieuwzględnienia błędu pomiaru przy ważeniu wagą dynamiczną organ wyjaśnił, że zarówno przepisy ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. 2018 r. poz. 376 z późn. zm.), jak też przepisy wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy, nie zobowiązują użytkowników wag z ważną legalizacją do analizy błędu pomiaru oraz do podawania danych dotyczących niepewności pomiaru. Stosując zatem wagę z ważną legalizacją zasadnym jest przyjęcie jako wyniku pomiaru wskazań wagi, bez dodatkowych interpretacji tego wyniku związanych z analizą błędu pomiaru. Błędy graniczne to kryteria, które są badane przez organ administracji metrologicznej wydający świadectwo legalizacji, a nie kryteria prawidłowego użytkowania urządzeń pomiarowych.
Organ odwoławczy ocenił jako bezpodstawne zarzuty dotyczące uniemożliwienia stronie obrony przysługujących jej praw z uwagi na niezapewnienie tłumacza kierowcy będącemu obywatelem Ukrainy, z czego skarżąca wywodziła, że sporządzony w języku polskim i zawierający sformalizowane pouczenia protokół nie odzwierciedla przebiegu kontroli ani stanowiska kierowcy co do jej przeprowadzenia. Organ wyjaśnił, że protokół z kontroli sporządzany jest w języku polskim nawet w przypadku, gdy kontrolowany jest obcokrajowcem. Zapis w protokole wyraźnie wskazuje, że w wyniku kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku drugiej osi składowej pojazdu o 180 kg. Kierowca podpisał protokół bez zastrzeżeń. Przy tym kierowca nie zgłaszał na etapie kontroli, że nie włada językiem polskim lub nie rozumie tego języka. Przeciwnie, kierowca podpisał bez uwag sporządzone w toku kontroli protokoły, potwierdzając tym samym ustalenia faktyczne dokonane w czasie kontroli. Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że kierowca rozumiał znaczenie dokonanych przez organ ustaleń i miał świadomość rodzaju podpisywanych dokumentów. Organ zauważył ponadto, że gdyby kierowca nie rozumiał znaczenia dokonywanej przez siebie czynności, bądź nie zgadzał się w jakimkolwiek zakresie z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli, z pewnością odmówiłby podpisania protokołu, bądź sporządziłby o powyższym fakcie stosowną adnotację w języku ojczystym. Powierzając przewóz kierowcy mającemu problem z rozumieniem języka polskiego, przedsiębiorca powinien przewidzieć konsekwencje związane z ewentualnymi trudnościami w trakcie załatwiania formalności związanych z wykonywanym przewozem. Protokół kontroli jest zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumentem urzędowym, który sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W przedmiotowej sprawie strona nie przedstawiła dowodów podważających prawdziwość danych uwidocznionych w protokole.
Wyniki pomiarów zawarte w protokole z kontroli nr [...] należy zatem uznać za prawidłowe, wiarygodne i potwierdzające, że kontrolowany pojazd był nienormatywny w myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 35a Prawa o ruchu drogowym. W związku ze stwierdzonym przekroczeniem dopuszczalnego nacisku osi składowej grupy osi z jedną składową osią napędową, przewidzianych dla ruchu po drogach publicznych, w tym dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, na przejazd pojazdu nienormatywnego wymagane było zezwolenie kategorii VII. Bezspornym jest, że kierowca pojazdu nie posiadał przy sobie i nie okazał na żądanie upoważnionego do kontroli funkcjonariusza zezwolenia kategorii VII na przejazd pojazdu nienormatywnego po drogach publicznych.
Organ zważył, że na podstawie art. 140aa ust. 1 Prawa o ruchu drogowym za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej.
W świetle treści art. 140ab ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wysokość kary pieniężnej za brak zezwolenia kategorii VII jest uzależniona od wielkości przekroczenia mierzonego parametru w stosunku do dopuszczalnej jego wartości. Wobec stwierdzonego przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi o 1,89 %, oraz wobec braku wymaganego zezwolenia kategorii VII organ odwoławczy stwierdził, że wysokość ustalonej kary pieniężnej została określona w prawidłowej wysokości.
Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie występują okoliczności pozwalające zgodnie z art. 140aa ust. 4 Prawa o ruchu drogowym na umorzenie postępowania. Strona nie przedstawiła dowodów, iż podejmowała jakiekolwiek czynności w celu kontrolnego sprawdzenia parametrów pojazdu po załadunku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Naczelnika L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. z dnia [...] grudnia 2018 r. i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie:
1) art. 77 §1 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie;
2) art. 7 k.p.a., przez całkowity brak dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przez pominięcie treści instrukcji wagi, przy pomocy której dokonano pomiaru;
3) art. 8 k.p.a. przez przeprowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do organów Państwa;
4) art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, przez ich zastosowanie, podczas gdy mając na uwadze okoliczności sprawy, nie było ku temu podstaw;
5) art. 140aa ust. 4 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, przez jego niezastosowanie, podczas gdy ziściły się wszystkie wymienione w przepisie przesłanki, a organ całkowicie pominął podnoszone fakty i okoliczności, które w jednoznaczny sposób potwierdzały, że skarżąca nie miała żadnego wpływu na powstanie naruszenia i dochowała należytej staranności przy wykonywaniu przedmiotowego przewozu.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła między innymi, że przy wydaniu zaskarżonych decyzji pominięto treść instrukcji obsługi przedmiotowej wagi, a w szczególności nie uwzględniono błędu granicznego, jaki określił producent dla pomiarów wykonywanych przy użyciu tego konkretnego modelu wagi. Pominięto również treść świadectwa legalizacji wagi, które określa klasę danego urządzenia pomiarowego, co ma przełożenie na wartość błędu, jaki przy pomiarze daną wagą występuje. Skarżący zauważył, że funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego dokonując pomiarów masy pojazdów stosowali się do instrukcji producenta i pomniejszali o 2% wskazania wag, co wynikało z treści zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...]. Natomiast funkcjonariusze L. Urzędu Celno-Skarbowego nie stosują instrukcji producenta, w związku z czym wykonywane przez nich pomiary nie odzwierciedlają rzeczywistej masy pojazdów i obciążenia poszczególnych osi. Uzasadnieniem braku stosowania instrukcji nie może być powoływane w treści decyzji świadectwo legalizacji. Już samo świadectwo zawiera określenie klasy dokładności wagi, co oznacza, że w ramach wydanego świadectwa legalizacji wykonany pomiar obarczony jest pewnym błędem. W tym konkretnym przypadku błąd ten wynosi 2%, co również deklaruje producent urządzenia. Wydanie przez właściwy organ świadectwa legalizacji nie powoduje, że urządzenie działa dokładniej, niż to w instrukcji i opisie technicznym wskazuje producent.
Skarżąca w skardze wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci świadectwa legalizacji ponownej wydanego w dniu 28 września 2017 r. dla wagi samochodowej DW-600 nr [...] oraz dowodu z dokumentu w postaci instrukcji obsługi wagi samochodowej DW-600 nr [...], na okoliczność, że organ dokonał pomiaru nacisku na drugą oś napędową pojazdu w sposób nieprawidłowy, niezgodny z instrukcją obsługi producenta i bez uwzględnienia treści świadectwa legalizacji. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do złożenia wymienionych dokumentów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej cofnął wniosek o dopuszczenie dowodu ze świadectwa legalizacji wagi, podtrzymując wniosek o dopuszczenie dowodu z instrukcji obsługi wagi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Po dokonaniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji, nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości 500 zł za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia kategorii VII, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4, art. 140aa ust. 1 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 140ac ust. 1-4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990z późn. zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 7 lit. c, § 5 ust. 2 i ust. 7, § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 z późn. zm.).
Przepis art. 2 pkt 35a ustawy – Prawo o ruchu drogowym zawiera definicję pojazdu nienormatywnego. Zgodnie z tym przepisem przez pojazd nienormatywny rozumie się pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, to zarówno przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.), jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie – Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Podkreśla się, że w art. 2 pkt 35a jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze, niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych (por. np. wyroki NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2003/16 i sygn. akt II GSK 2489/16; z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2346/16 i sygn. akt II GSK 100/17; z 9 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2932/16; z 23 października 2018 r., sygn. akt II GSK 3470/16; z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 878/17r.; z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1023/17 oraz z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1093/17).
Zatem w sprawie niniejszej zastosowanie znajdują przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 z późn. zm.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 66 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, które określa dopuszczalne naciski osi oraz dopuszczalną masę całkowitą pojazdu.
W powołanych wyżej orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny za błędny uznał pogląd, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów nie mogą stanowić podstawy uznania pojazdu za nienormatywny w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wyrażanego w orzecznictwie poglądu, że określone w przepisach wymienionego rozporządzenia parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu. Sąd stwierdził, że trudno uznać za racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu, natomiast nie obowiązują one po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych. Jest oczywiste, że techniczne warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu mają na względzie uczestniczenie tego pojazdu w ruchu drogowym. Zachowują zatem sens tylko wtedy, gdy parametry określone w tych warunkach obowiązują, są stosowane i egzekwowane w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym.
Dodać należy, że rozporządzenie stanowi implementację przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. UE L z dnia 17 września 1996 r. Nr 235, str. 59). Przepis art. 1 ust. 2 dyrektywy 96/53/WE stanowi, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I odnoszące się do ciężarów (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1093/17).
Podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji stanowiły wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2018 r. W trakcie kontroli dokonano pomiaru obciążenia osi kontrolowanego pojazdu członowego, pomiaru rzeczywistej masy całkowitej oraz wymiarów zewnętrznych. Nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnej rzeczywistej masy całkowitej pojazdu ani wymiarów zewnętrznych. Natomiast w wyniku ważenia dynamicznego przy użyciu wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu DW 600 stwierdzono przekroczenie o 180 kg nacisku drugiej osi pojazdu będącej składową grupy dwóch osi, w której jedna jest osią napędową, a druga osią nienapędową (odległość między osiami składowymi wynosi 1,41 m), to jest przekroczenie dopuszczalnej wartości o 1,89 %, przy dopuszczalnym przewidzianym przepisami prawa nacisku osi składowej wchodzącej w skład grupy osi wynoszącym 9,5 tony dla każdej osi. Pojazdem przewożony był towar w postaci armatury łazienkowej z żeliwa i stali o masie brutto 21797 kg.
W świetle dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych nie budzi wątpliwości, że użyta do pomiaru nacisku osi waga samochodowa do ważenia pojazdów w ruchu DW 600, nr [...], której producentem jest T. S. O. F., posiadała ważne świadectwo legalizacji ponownej wydane w dniu 28 września 2017 r. przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Z., znak wniosku [...] W treści świadectwa legalizacji ponownej podano, że legalizacja jest ważna do dnia 30 września 2019 r., a w ramach zakresu sprawdzeń powołano rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2007 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 188, poz. 1345). Wskazano także między innymi klasę wagi przy pomiarze obciążenia osi :D.
Skarżąca nie kwestionuje faktu wydania świadectwa legalizacji ponownej oraz jego treści. Natomiast w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca powołała się między innymi na okoliczność, że kwestionowane co do zasady przez stronę przekroczenie nacisku na jednej z osi pojazdu mieściło się w ramach dopuszczalnego błędu 2%, jaki producent wagi wskazuje w specyfikacji urządzenia. Skarżąca podniosła, że skoro według producenta wyprodukowane przez niego urządzenie może dokonać pomiaru z dokładnością do 2 %, to użytkownik ten fakt winien uwzględniać. Organ nie może użytkować urządzenia sprzecznie z instrukcją i danymi producenta. W tych okolicznościach w ocenie skarżącego organ nie wykazał faktu przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś. Skarżący podkreślił, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił przyczyn pominięcia parametrów działania wagi wskazanych przez producenta urządzenia.
Odnosząc się do przytoczonego zarzutu organ drugiej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że zarówno przepisy ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. 2018 r., poz. 376 z póżn. zm), jak też przepisy wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy nie zobowiązują użytkowników wag z ważną legalizacją do analizy błędu pomiaru oraz do podawania danych dotyczących niepewności pomiaru. Stosując zatem wagę z ważną legalizacją zasadnym jest przyjęcie jako wyniku pomiaru wskazań wagi, bez dodatkowych interpretacji tego wyniku związanych z analizą błędu pomiaru. Błędy graniczne to kryteria, które są badane przez organ administracji metrologicznej wydający świadectwo legalizacji, a nie kryteria prawidłowego użytkowania urządzeń pomiarowych.
Natomiast Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie odniósł się do argumentacji skarżącej powołującej się w zakresie dopuszczalnego błędu ważenia na informacje, jakie mają być zawarte w pochodzących od producenta specyfikacji wagi oraz instrukcji jej obsługi.
Organ odwoławczy nie dołączył do akt sprawy tego rodzaju dokumentów oraz nie dokonał analizy ich treści z punktu widzenia spornego w sprawie zagadnienia możliwości uwzględnienia dopuszczalnego błędu ważenia. Organ nie ustalił, czy dane pochodzące od producenta, na które powołuje się skarżąca, przewidują uwzględnianie tego rodzaju błędu w procesie ważenia przy użyciu przedmiotowej wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu model DW-600, która to waga zgodnie ze świadectwem legalizacji ponownej przy pomiarze obciążenia osi jest zaliczona do klasy D.
Trzeba zaś podkreślić, że wobec ustalonego przez organ zakresu przekroczenia dopuszczalnej wartości nacisku osi o 1,89 %, a jednocześnie powoływanej przez skarżącą wielkości dopuszczalnego błędu pomiaru na poziomie 2 %, szczegółowe odniesienie się do zarzutów i argumentów podniesionych przez stronę skarżącą, z uwzględnieniem analizy danych pochodzących od producenta wagi, miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Zauważyć również należy, że w treści punktu 12 protokołu kontroli sporządzonego w dniu [...] listopada 2018 r., nr [...] podano, iż procesu ważenia dokonano na wadze dynamicznej zgodnie z wymaganiami określonymi w instrukcji dla użytkownika wydanej przez producenta. Jednak mimo takiego stwierdzenia, na żadnym etapie postępowania, w tym także w postępowaniu odwoławczym, w którym strona skarżąca sformułowała przytoczone wyżej argumenty odwołujące się do instrukcji użytkowania wagi, nie dołączono do akt sprawy wskazanej instrukcji.
Nie budzi zaś wątpliwości, że prawidłowe rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, wiążące się z właściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, uzależnione jest od uprzedniego dokładnego wyjaśnienia sprawy, realizowanego poprzez wszechstronne zebranie dowodów i ich ocenę zgodnie z regułami kodeksu postępowania administracyjnego.
W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Z przepisu art. 8 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
W świetle art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Obowiązek właściwego zbadania sprawy i sporządzenia uzasadnienia decyzji wiąże się z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Stanowisko organu musi zatem znaleźć pełny wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę prawną oraz ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, jasny i wyczerpujący.
Powyższe zasady odnoszą się do postępowania przed organami obu instancji. Istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może się więc ograniczyć do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, obejmującej np. jedynie niektóre elementy stanu faktycznego lub prawidłowość przyjętej podstawy prawnej. Wymieniony organ jest bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku skutecznego wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Organ odwoławczy jest zobowiązany, oprócz odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu, ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę we wszystkich jej aspektach. Działanie organu odwoławczego nie może ograniczać się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz winno polegać na podjęciu działań mających na celu pełne wyjaśnienie sprawy. W ramach tych działań organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.
W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego nie spełnia wskazanych powyżej wymogów, wynikających ze znajdujących zastosowanie w sprawie norm proceduralnych. Wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, w szczególności nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie wyjaśnił w pełni podstaw swojego stanowiska oraz nie odniósł się w sposób rzeczywisty do przeciwnych argumentów podnoszonych przez skarżącą.
Wymaga także wskazania, że w zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakładającą karę pieniężną za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego, organ odwoławczy nie dokonał oceny rodzaju przewożonego ładunku i w istocie pominął treść art. 64 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym. Wymieniony przepis zabrania przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. W przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia ( art. 140ab ust. 2 Prawa o ruchu drogowym). W zaskarżonej decyzji, która była następstwem ustalenia przez organy przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś pojazdu przewożącego towar w postaci armatury łazienkowej z żeliwa i stali o wadze 21797 kg, organ nie odwołał się do przytoczonych wyżej przepisów, poprzestając na przepisach art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe wskazania i podejmie czynności w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz rozważy wszystkie zarzuty i argumenty podniesione przez skarżącą w odwołaniu. Po ponownym wszechstronnym rozważeniu całego materiału dowodowego organ rozstrzygnie w sprawie wydając stosowną decyzję, przy uwzględnieniu zasady przewidzianej w art. 107 § 3 k.p.a., który nakazuje wskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także – w ramach uzasadnienia prawnego - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podstawa prawna decyzji winna być podana w sposób szczegółowy, adekwatny do okoliczności sprawy i podjętego rozstrzygnięcia.
Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego strony skarżącej z uwagi na brak przesłanek określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., który przewiduje możliwość dopuszczenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym dowodu z dokumentu jedynie w sytuacji, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wskazano wyżej, instrukcja obsługi wagi, której to instrukcji dotyczył wniosek dowodowy, winna być przede wszystkim przedmiotem dowodu i oceny przez organ w ponownym postępowaniu administracyjnym.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.
Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).