II SA/Go 1043/21

II SA/Go 1043/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący sprawozdawca/
Jarosław Piątek
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 9 ust 4, art 14 ust 5, art 15 ust 1, art 20 ust 1, art 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 lipca 2021 r. nr XXXI.196.2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...] w gminie [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Gminy podjęła w dniu 29 lipca 2021 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 i poz. 1378; określanej dalej jako u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. ; dalej jako u.p.z.p.), uchwałę nr XXXI. 196/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...] w obrębie [...].
Działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Wojewoda zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając jej istotne naruszenie art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. pian miejscowy nie powinien naruszać ustaleń studium. Z tego wynika zatem, iż studium powinno być uchwalane wcześniej niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu wójt, burmistrz lub prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Projekt planu miejscowego, przekazywany organom celem zaopiniowania i uzgodnienia, powinien być sporządzony zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Zdaniem Wojewody przepisy powyższe jednoznacznie wskazują na konieczność uwzględnienia zapisów studium już obowiązującego, a nie projektu studium będącego w trakcie opracowywania. Wójt, burmistrz albo prezydent ma obowiązek uwzględnić dokument wcześniej już uchwalony przez radę gminy, a nie sporządzany przez siebie projekt studium.
Dalej skarżący podniósł, że Rada Gminy w dniu 29 lipca 2021 r. podjęła uchwałę nr XXXI. 194.2021 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla wybranych obszarów w obrębach [...], a następnie na tej samej sesji podjęła zaskarżoną uchwałę nr XXXI.196.2021. Z dokumentacji planistycznej wynika, że procedura sporządzania miejscowego planu była prowadzona równolegle z procedurą sporządzania zmiany studium od momentu podjęcia uchwały o przystąpieniu. Co więcej, w przypadku procedury zmiany studium ponowne wyłożenie jego projektu do publicznego wglądu mało miejsce od dnia [...] maja do dnia [...] czerwca 2021 r. (w przypadku projektu planu jego wyłożenie odbyło się w dniach od [...] lutego do dnia [...] marca 2021 r.). Wojewoda wskazał też, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż przepisy prawa nie zakazują równoległego prowadzenia procedury planistycznej uchwalenia studium/zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda podzielił takie stanowisko z zastrzeżeniem, iż równoległe prowadzenie procedury może mieć miejsce tylko do określonego etapu. W ocenie skarżącego złożona procedura ustalania studium, a następnie planu miejscowego, wyłącza jednak dopuszczalność podjęcia przez radę gminy zmiany studium i miejscowego planu w tym samym dniu, na tej samej sesji. Stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium, w sytuacji gdy studium to zostało zmienione na tej samej sesji w tym samym dniu co plan miejscowy, przed uchwaleniem planu, pozwala uzyskać jedynie formalną zgodność obu tych aktów. Takie działanie prowadzi jednak do fikcji uchwalania planu w zgodzie z prawidłowo uchwalonym studium i pozbawia studium jakiegokolwiek znaczenia.
Na koniec skarżący podniósł, że przy uchwalaniu zaskarżonej przez niego uchwały doszło do sytuacji, w której prace nad projektem uchwalenia planu miejscowego wykonywane były pod rządami niezmienionego studium, zaś w uchwale uchwalającej plan stwierdzono zgodność ze studium, zmienionym uchwałą podjętą na tej samej sesji, w dniu uchwalenia planu. Ponieważ wszystkie czynności związane z przygotowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miały miejsce i odnosiły się do niezmienionego studium, w ocenie skarżącego doprowadziło to do istotnego naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co w rezultacie daje podstawę do żądania stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że nie jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu równoległe procedowanie przez gminę zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p. Brak jest bowiem nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu. Zgodność planu miejscowego ze studium musi natomiast bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ ponadto wskazał, że w przypadku zaskarżonego planu miejscowego jeszcze przed rozpoczęciem procedury planistycznej dotyczącej projektu planu miejscowego wykazywano, że będzie on zgodny ze zmianą studium. Przed podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...] m.in. wykonano analizę stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami obowiązującego wówczas studium. Analiza ta wykazała brak możliwości wprowadzenia planowanych rozwiązań do przyszłego planu miejscowego, gdyż przewidziane zagospodarowanie obszaru objętego projektem planu miejscowego naruszyło ustalenia obowiązującego studium gminy. Dlatego przystąpiono do sporządzenia zmiany obowiązującego wówczas studium, w tym dla obszaru obejmującego działki nr [...]. W omawianej analizie wykazano, że przedmiotowy projekt planu miejscowego będzie zgodny z rozwiązaniami przyjętymi w powyższej zmianie studium. Zgodność tą potwierdzono na końcu procedury planistycznej dotyczącej projektu planu podejmując odrębną uchwałę (uchwała nr XXXI. 195.2021 Rady Gminy z dnia 29 lipca 2021 r. w sprawie stwierdzenia, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...] w gminie [...] nie narusza ustaleń studium).
Ponadto, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do sytuacji, niedopuszczalnej według aktualnej linii orzeczniczej, że zapisy planu prowadzą do zmiany studium. Oba dokumenty były procedowane równocześnie i na każdym z etapów procedury planistycznej dbano o to, aby projekt planu był zgodny z ustaleniami projektu zmiany studium.
Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego ponownego wyłożenia projektu zmiany studium do publicznego wglądu po wyłożeniu projektu planu organ wyjaśnił, że projekt przedmiotowego planu miejscowego i projekt zmiany studium wyłożono do publicznego wglądu w tym samym okresie, tj. w dniach od [...] lutego do [...] marca 2021 r. (uwagi i wnioski można było składać do dnia 30 marca 2021 r.). Przy czym już po wyłożeniu projektu zmiany studium do publicznego wglądu okazało się, że publikując projekt zmiany studium dla wybranych obszarów w obrębach [...] w ujednoliconej formie w internecie (w ramach wyłożenia do publicznego wglądu), nie zamieszczono jednego z rysunków dotychczasowego studium (stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Nr XXIX/149/2009 z dnia 26 października 2009 r.; rysunek ten nie obejmował obszaru gminy, dla którego sporządzano omawiany projekt zmiany studium). Omyłkę tę, po konsultacji z Wojewodą skorygowano, wykładając projekt zmiany studium w ujednoliconej formie ponownie do publicznego wglądu, bez ingerencji w treść i rysunek projektowanej zmiany.
Wskazując na poglądy orzecznictwa organ podał, że z punktu widzenia zachowania trybu uchwalania miejscowego planu istotne jest, by studium zostało uchwalone przed uchwaleniem miejscowego planu. Tylko wówczas możliwe jest bowiem dokonanie oceny zgodności miejscowego planu ze studium. Nie ma przy tym znaczenia jak długo przed uchwaleniem planu miejscowego, przyjęto studium czy jego zmianę - zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że studium wchodzi w życie z chwilą podjęcia uchwały o uchwaleniu tego dokumentu. Gdyby ustawodawca chciał określić ramy czasowe - tzn. jak duża powinna być przerwa czasowa pomiędzy uchwaleniem studium (czy jego zmiany) a planu miejscowego - to odpowiednia regulacja znalazłaby się w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem ustawodawca jasno powiązał możliwość uchwalenia planu miejscowego wprost z zachowaniem jego zgodności ze studium, nie warunkując żadnych ram czasowych obowiązywania studium.
Podsumowując organ podkreślił, że w momencie stwierdzania zgodności projektu planu ze studium i podejmowania uchwały w sprawie planu miejscowego, zmiana studium już funkcjonowała w obrocie prawnym (uchwała w sprawie zmiany studium ma wcześniejszy numer i weszła w życie z chwilą podjęcia uchwały w sprawie tej zmiany studium). Zatem nie naruszono trybu sporządzania planu miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) - była opisana na wstępie uchwała Rady Gminy podjęta w dniu 29 lipca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl zaś art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin powyższe przepisy pozostają w związku z art. 91 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, którym jest z mocy art. 86 tej ustawy wojewoda, przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokonuje jej kontroli w zakresie zgodności z prawem.
Nie jest sporne w niniejszej sprawie, iż niemal równocześnie przeprowadzano procedurę sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W dniu 1 czerwca 2020 r. Rada Gminy podjęła bowiem zarówno uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego (uchwała nr XVIII. 126.2020), jak i uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XVIII. 125.2020). Projekt planu był już gotowy w dniu 6 listopada 2020 r., natomiast studium w dniu 4 grudnia 2020 r. t o czym świadczą daty na pismach, którymi Wójt zwrócił się do właściwych organów o zaopiniowanie i uzgodnienie planu. Obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do wglądu nastąpiło w dniu [...] stycznia 2021 r. Uwagi i wnioski do projektu planu można było składać do 30 marca 2021 r. Obwieszczenie o wyłożeniu projektu zmiany studium do wglądu nastąpiło z uwagi na uchybienia formalne dwukrotnie tj. w dniu [...] stycznia 2021 r. i w dniu [...] maja 2021 r. Uwagi i wnioski do projektu zmiany studium można było składać do 6 lipca 2021 r. Jak łatwo zauważyć istotne elementy procedury sporządzenia planu wyprzedziły nawet procedurę zmiany studium. Ostatecznie uchwałę w przedmiocie zmiany studium podjęto w dniu 21 lipca 2021 r. bezpośrednio przed podjęciem zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenie planu zagospodarowania, na tej samej sesji Rady Gminy .
Zestawienie powyższych dat świadczy o tym, że organy gminy w niniejszej sprawie nie projektowały rozwiązań uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o ustalenia obowiązującej uchwały w sprawie studium, ale ustalenia uchwały w sprawie zmiany studium dopasowały do regulacji zawartych w projekcie uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego. Projektowana zmiana studium miała bowiem doprowadzić do sytuacji, iż projektowany pian nie będzie naruszał ustaleń studium. W obowiązującym do 21 lipca 2021 r. studium działki nr [...] położone były bowiem w strefie upraw rolnych, w której niedopuszczalna była budowa kompostowni przewidzianej w projekcie planu zagospodarowania. Dopiero zmiana studium umożliwiła powyższą nową funkcję.
W orzecznictwie wskazywano, iż prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mogą być prowadzone wówczas, gdy w sposób ostateczny zostało ukształtowane i uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stanowisko to poparte było następującą argumentacją. Otóż art. 14 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, iż przed podjęciem uchwały, O której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z kolei art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W kontekście powyższych przepisów jawi się w sposób jednoznaczny wzajemna relacja studium i planu miejscowego w kontekście celów jakim każde z tych opracowań służy. Pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia planu miejscowego określającym zasady polityki przestrzennej jest uchwała w sprawie studium, tym bardziej, że jego ustalenia wiążą gminę przy ustalaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Stąd przyjmowano, że wykładnia systemowa przemawia za przyjęciem takiej sekwencji zdarzeń jaka wynika kolejno z unormowania zawartego w u.p.z.p.: najpierw uchwalenie studium, a dopiero następnie uchwalenie planu miejscowego. Podkreślano także, iż wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem takiego stanowiska. Studium określa bowiem zasady i wytycza kierunki zagospodarowania gminy, a plan miejscowy ma z zachowaniem tych zasad i kierunków konkretyzować zagospodarowanie terenów gminnych. Równoległego wykonywania czynności poprzedzających samo uchwalenie studium i planu miejscowego (ewentualnie zmiany studium i zmiany planu), nie można uznać za zachowanie prawidłowej realizacji przepisów u.p.z.p.. Procedura tworzenia planu miejscowego wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z ustaloną w ustawie kolejnością, a naruszenie tej kolejności ocenić należy negatywnie. Niezachowanie tej kolejności powoduje, że projekt planu miejscowego nie będzie oparty na uchwalonym studium, a czynności takie jak wnioski, opinie i uzgodnienia oraz jego wyłożenie i wniesienie uwag zostaną wykonane także wobec takiego "ułomnego" projektu planu. Podczas takiego procesowania nie wiadomo czy ustalenia plan miejscowego dostosowywane są do studium, czy studium do planu. Podkreślano jednocześnie w orzecznictwie, że do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy. Jednak uchwała rady gminy w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządżający projekt planu miejscowego, mógł dokonywać tych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale w sprawie studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p). Do podobnego wniosku może prowadzić brzmienie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., gdyż przepis ten stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych po pierwsze, należy rozumieć w ten sposób , że ustalenia studium są wiążące po podjęciu stosownej uchwały, a po drugie, zwrot "przy sporządzaniu planów miejscowych" należy rozumieć zgodnie z dalszymi postanowieniami u.p.z.p., że w tym miejscu chodziło ustawodawcy o sporządzenie przez właściwe organy gminy projektu planu miejscowego (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Kluczowym momentem, od którego można mówić o studium w rozumieniu u.p.z.p., jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.), wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium. Organy gminy działające w tym wypadku jako prawodawca lokalny zobowiązane są do przestrzegania zasady legalizmu w trakcie stanowienia prawa. Prace nad planem miejscowym mają sens wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane i uchwalone jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (por. wyroki NSA: 25 listopada 2011 r., II OSK 1974/11, z 30 marca 2014 r.f II OSK 2578/12, z 3 kwietnia 2019 r.( II OSK 1487/17, wyrok WSA w Gdańsku z 15 września 2011 r. II SA/Gd 423/11; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 lutego 2013 r., II SA/Go 818/12).
W orzecznictwie można spotkać się z odmiennym poglądem wskazującym, iż wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust, 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest bowiem normatywnego nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Należy mieć bowiem na uwadze, że procedury planistyczne są długotrwałe i skomplikowane, wymagają współpracy wielu organów, dlatego sytuacja w zakresie zgodności projektu planu ze studium może ulegać zmianie w trakcie trwania procedury. Temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu Niewątpliwie zgodność planu miejscowego ze studium musi natomiast bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (por. wyroki NSA: z 22 grudnia 2011 r., I! OSK 2101/11, z 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16).
Jednocześnie w orzecznictwie wyklucza się stanowczo dopuszczalność podjęcia uchwały w sprawie studium Qego zmiany) i planu miejscowego na sesji rady w tym samym dniu. Powyższe stanowisko należy uznać za aktualnie dominujące, w przeciwieństwie do tego wskazanego w odpowiedzi na skargę (por. wyroki NSA: z 30 września 2021 r., II OSK 1058/16, z 30 kwietnia 2020 r., II OSK 1288/19, z 28 listopada 2018 r., II OSK 129/18, z 23 maja 2019 r., II OSK 1353/18, z 17 listopada 2016 r., II OSK 303/15, z 31 maja 2016 r., II OSK 2313/14, wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2019 r., IV SA/Wa 2362/18, wyrok WSA w Szczecinie z 21 kwietnia 2021 r., II SA/Sz 900/20, wyroki WSA we Wrocławiu: z 25 października 2018 r., II SA/Wr 598/18, z 27 czerwca 2018 r, II SA/Wr 130/18, wyrok WSA w Opolu z 6 marca 2018 r., II SA/Op 229/16).
Jak słusznie podkreśla się w piśmiennictwie nie można bowiem akceptować fikcji zgodności projektu planu ze studium tylko dlatego, że zostało ono uchwalone w tym samym dniu i na tej samej sesji, ale przed planem (por. M. Pelc "Plan i studium jednocześnie", Wspólnota nr 2/1112, str. 40-41, J. Wszołek, Praktyka uchwalania nowych planów miejscowych wraz z jednoczesną zmianą studium, Monitor Prawniczy 1/2015, s. 26). Samo stwierdzenie zgodności zmiany planu miejscowego ze studium, w sytuacji gdy studium to zostało zmienione na tej samej sesji w tym samym dniu co zmiana planu, przed uchwaleniem zmiany planu, pozwala uzyskać jedynie formalną zgodność obu tych aktów. Zgodność planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium jest przeprowadzana dwuetapowo - przed przystąpieniem do opracowania pianu, a następnie po przyjęciu przez ten dokument ostatecznego kształtu. Taki sposób procedowania służyć ma temu, aby wszelkie niezgodności ze studium zostały wyeliminowane bądź na wczesnym etapie, bądź przed ostatecznym uchwaleniem planu miejscowego. Wyklucza to, zdaniem Sądu, możliwość przeprowadzenia analizy w tym przedmiocie na jednym posiedzeniu rady gminy również z tego powodu, iż stwierdzenie zgodności ze studium musi odnosić się do uchwały obowiązującej, a więc takiej która została uchwalona i weszła w życie, a nie do procedowanego dopiero projektu, bądź uchwały, która została podjęta kilka minut wcześniej. Taki sposób podjęcia uchwały w przedmiocie planu miejscowego czyni cały ten proces, który z natury rzeczy jest skomplikowany i powinien się sprowadzać do rzetelnego i kompleksowego zbadania zgodności planu ze studium - iluzorycznym i pozbawionym znaczenia, które nadaje mu ustawodawca (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 kwietnia 2021 r., II SA/Sz 900/20).Takie działanie prowadzi do fikcji uchwalania planu w zgodzie z prawidłowo uchwalonym studium i pozbawia studium jakiegokolwiek znaczenia. Przy akceptacji zastosowanej przez Radę Gminy interpretacji wyżej wymienionych przepisów u.p.z.p. dochodziłoby do sytuacji, w których można jednocześnie zmienić plan i studium pod kątem pewnych zamierzeń inwestycyjnych odnoszących się do poszczególnych działek. Byłyby to sytuacje niepożądane z punktu widzenia porządku planistycznego gmin, albowiem studium, jako akt będący wyrazem polityki wewnętrznej gminy i określający główne zamierzenia i kierunki zagospodarowania w gminie, pozbawiony byłby jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 2313/14). Uchwalanie planu miejscowego bezpośrednio po uchwaleniu studium (tego samego dnia i na tej samej sesji) jest uznawane za próbę obejścia prawa i naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego. Poza tym należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 2 u.p.z.p. uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, należy przedstawić wojewodzie w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi, co w niniejszej sprawie nie mogło mieć miejsca przed uchwaleniem planu miejscowego. Natomiast przekazanie uchwały w przedmiocie studium wojewodzie należy uznać za jeden z elementów ustawowych, obowiązkowych trybu uchwalania studium (por. wyrok NSA z 24 listopada 2015 r., II OSK 717/14). Nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy - w świetle przedstawionej powyżej argumentacji - podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że studium weszło w życie z dniem podjęcia uchwały w tym przedmiocie, a zatem w chwili uchwalenia planu zmiana studium była już uchwalona .
W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją, albowiem zarówno zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i odpowiednia zmiana studium zostały uchwalone w sposób niedopuszczalny tego samego dnia, tj. [...] lipca 2021 r., co - zdaniem Sądu - stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.