II SA/Go 102/20

II SA/Go 102/20 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2020-07-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III OSK 3545/21 - Wyrok NSA z 2024-03-06
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2010
art. 4 ust. 2 pkt 3, art. 6i pkt 1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi K.S., A.S. na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego ,,E." z dnia [...]r., Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego ,,E." I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 pkt 7 w zakresie zwrotu: ,,w sezonie letnim tj. od 01 maja do 30 września", II. zasądza od Zgromadzenia Związku Międzygminnego ,,E." solidarnie na rzecz skarżących – K.S., A.S. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 2016 r. Zgromadzenie Związku Międzygminnego ,,E." podjęło uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego (Dz. Urz. Woj. z 2016 r., poz. 1249). W § 6 w/w uchwały ustalono częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych przez właściciela nieruchomości z terenu nieruchomości i terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W § 6 pkt 7 Zgromadzenie Związku Międzygminnego ustaliło, że właściciele domków letniskowych w zabudowie jednorodzinnej lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku w sezonie letnim tj. w okresie od 01 maja do 30 września są zobowiązani do pozbywania się odpadów zgodnie z pkt 5. W myśl § 6 pkt 5 pozbywanie się przez właściciela niezamieszkałej nieruchomości odpadów z zastrzeżeniem pkt 4, odbywać się będzie w sposób określony dla właściciela zamieszkałej nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej wymieniony w pkt 2 (odpady zmieszane i ulegające biodegradacji nie rzadziej niż jeden raz na dwa tygodnie) i pkt 3 (papier, tworzywa sztuczne i metale, szkło nie rzadziej niż raz na cztery tygodnie).
Następnie w/w uchwała zmieniona została uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Zgromadzenia Związku Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "E." (Dz. Urz. Woj. z 2019 r., poz. 3043). Według § 1 uchwały zmieniającej § 6 pkt 7 otrzymał brzmienie: właściciele domków letniskowych w zabudowie jednorodzinnej lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku w sezonie letnim tj. w okresie od 01 czerwca do 31 sierpnia są zobowiązani do pozbywania się odpadów zgodnie z pkt 2 i 3.
W dniu 28 lutego 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga A. i K.S. na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego, zmienionego uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej jako u.u.c.p.g.) - poprzez zamieszczenie postanowień wykraczających poza zakres delegacji ustawowej i nieuprawnione określenie okresu odbioru (pozbywania się odpadów) od właścicieli domków letniskowych w zabudowie jednorodzinnej lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjne.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej w § 6 pkt. 7 regulaminu w zakresie zwrotu "w sezonie letnim tj. od 1 czerwca do 31 sierpnia" oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż jako właściciele nieruchomości, działki nr [...] zabudowanej domem letniskowym położonej w gminie [...] w miejscowości [...] posiadają interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi. Skarżący podnieśli, że przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia i zmiany przedmiotowej uchwały stanowił, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy precyzując w pkt 1 lit. a-d i pkt 2 a-b, 2a, 3- 8 wymagania. Według skarżących wskazany przepis nie daje organowi prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Skarżący podnieśli, iż art. 4 ust. 2 pkt 3) u.u.c.p.g. wskazuje jednoznacznie, że organ na mocy tego przepisu uprawniony jest do określenia w regulaminie "częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów z nieruchomości" natomiast zapisy § 6 pkt. 7 zaskarżonego regulaminu określają "okres" (od czerwca do sierpnia) w jakim właściciele tych nieruchomości obowiązani są do pozbywania się odpadów oraz definiują go jako okres letni.
Ponadto według skarżących organ działając bez uprawnienia wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów i podstawy prawnej sam określa w jakim okresie nieruchomości te są "wykorzystywane" przez ich właścicieli. Skarżący wskazali, że mając na uwadze treść wynikającą z art. 6m ust. 1ab u.u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe deklaracja składana przez właściciela może zawierać wskazanie okresów korzystania z nieruchomości. Przy czym ustawodawca w tym przepisie określił, że uprawnienie co do możliwości wskazania okresu korzystania z nieruchomości przysługuje właścicielom tych nieruchomości w składanej przez nich deklaracji.
Skarżący zwrócili uwagę, że zgodnie z treścią art. 6i ust 1 pkt 3) u.u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje "w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości", ustawodawca nie nadaje organowi stanowiącemu regulamin uprawnienia do określania okresu użytkowania nieruchomości czy też definiowania tegoż okresu jako sezon letni.
Mając na uwadze powyższe skarżący stwierdzili, iż w zakresie zapisu § 3 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 regulaminu organ dokonał nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego dodatkowo wykraczając poza materię przewidzianą do uregulowania poprzez określenie pojęć - sezonu letniego i sezonu zimowego.
Ustawodawca w art. 6i ust. 1 pkt 3 u.u.c.p.g. narzucił właścicielowi nieruchomości obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno- wypoczynkowe ustalając ją za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości, a w art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. ustalił jej maksymalną stawkę wskazując wprost, że jest to stawka za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.
Tymczasem zapis § 6 pkt 7 skarżonego aktu prowadzi do powstania obowiązku realizacji przez organ zadania własnego jakim jest utrzymanie czystości i porządku, wynikającego z treści art. 3 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g., jedynie w okresie 3 miesięcy w roku tj. od czerwca do sierpnia.
W obecnym stanie prawnym wynikającym z obowiązującego regulaminu mamy do czynienia z "opłatą roczną za okres 3 miesięcy" ustaloną przez organ - natomiast ustawodawca wskazuje literalnie, że w przypadku tych nieruchomości jest to opłata "za rok bez względu na długość okresu korzystania".
Skarżący podali, iż w świetle stanowiska organu nie są pozbawieni odbioru odpadów komunalnych w pozostałych miesiącach np. kwiecień, maj, wrzesień, październik itp. jednakże niezbędna wówczas będzie dodatkowa deklaracja (jak dla nieruchomości niezamieszkałej), a opłata miesięczna wynosić będzie 54 zł/miesiąc, co powoduje, że faktyczna roczna opłata dla tego rodzaju nieruchomości będzie znacznie wyższa od stawki wskazanej w treści 6j ust. 3b u.u.c.p.g., i będzie w okresach styczeń-maj i wrzesień-grudzień opłatą miesięczną co jest także niezgodne z treścią 6i ust. 1 pkt 3) u.u.c.p.g.
Wobec powyższego skarżący stwierdzili, że organ formułując treść § 6 pkt 7 regulaminu dokonał nieuprawnionego określenia i wskazania okresu odbioru odpadów, a nie określił na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 częstotliwości i sposobu pozbywania się ich z terenu nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie organ podniósł brak wykazania przez skarżących aktualnego tj. istniejącego na dzień wniesienia skargi - interesu prawnego, gdyż jedynie złożyli oświadczenie, że są właścicielami działki nr [...] oraz załączyli decyzję Zarządu Związku Międzygminnego E. z dnia [...] stycznia 2018r. określającą wysokość rocznej ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2016 r.
Odnosząc się natomiast do przesłanek uzasadniających oddalenie skargi organ stwierdził, iż skarżona regulacja spełnia przesłanki u.u.c.p.g., albowiem reguluje częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych poprzez dookreślenie, że częstotliwość ta winna być zachowana we wskazanym przez organ okresie czasu. Zdaniem organ nałożenie obowiązku w oparciu o art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. w żaden sposób nie odbiera skarżącym praw, ani ich nie ogranicza. Obowiązki odbierania odpadów komunalnych przez organ są określone w innych — nie będących przedmiotem niniejszej skargi uchwałach stanowiących prawo miejscowe. Organ wyjaśnił, iż odesłanie w § 6 pkt 7 skarżonego regulaminu do odpowiednio punktów 2 i 3 stanowi wyraźnie określenie obowiązku w zakresie minimalnej częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych przez właścicieli domków letniskowych w zabudowie jednorodzinnej lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Na marginesie organ zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała została podjęta przed nowelizacją u.u.c.p.g., która weszła w życie 6 września 2019r. (Dz.U. z 2019r. poz. 1579). Uchwała ta jednak nadal obowiązuje wobec przepisów przejściowych dopuszczających dalsze obowiązywanie niektórych aktów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4a ust. 3 u.u.c.p.g. rada gminy odpowiednio zgromadzenie związku zobowiązane są dostosować regulaminy do nowych przepisów prawa do dnia 6 września 2020r. Do tego czasu też na terenie gmin uczestników związku obowiązują przepisy prawa miejscowego, których zapisy mogą nie pozostawać w zgodzie z nowelizacją u.u.c.p.g.
Organ nie zgodził się z zarzutami podniesionymi w skardze, w tym m.i.n., że zawarto w regulaminie definicję okresu letniego, albowiem w § 2 regulaminu, gdzie organ stanowiący określił niektóre pojęcia nie zawarto żadnej niedozwolonej definicji.
Za kwestię niewątpliwie wymagającą zmiany w obecnie obowiązujących przepisach prawa jest zdaniem organu fakt braku spójności obowiązujących przepisów prawa u.u.c.p.g. Z jednej bowiem strony ustawodawca narzucił maksymalne wysokości opłat z tytułu rocznego ryczałtu i doprecyzował, iż w nowym stanie prawnym bez względu na długość korzystania z nieruchomości rekreacyjnej opłata ryczałtowa ma pokrywać koszty odbioru i zagospodarowania odpadów z tych nieruchomości, z drugiej zaś nałożył obowiązek sporządzenia szczegółowej kalkulacji w oparciu, o którą określa się wysokość stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w tym także ryczałtów), co szczegółowo będą kontrolowały regionalne izby obrachunkowe. Związek zatem stanął przed koniecznością dokonania zmian przepisów prawa miejscowego i rozważenia, czy obejmując cały rok odbiorów odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości rekreacyjnych doliczyć koszty tych odbiorów pozostałym właścicielom nieruchomości na terenach gmin uczestników, czy w ogóle wyłączyć rekreacyjne nieruchomości z systemu, co spowoduje powrót tzw. wysypisk leśnych. Innym rozwiązaniem jest oczywiście zmiana obowiązujących wykluczających się przepisów u.u.c.p.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Zgromadzenia Związku Międzygminnego ,,E." z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego zmieniona uchwałą Zgromadzenia Związku Międzygminnego z dnia [...] listopada 2019 r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego .
W pierwszej kolejności należy odnieść się do legitymacji skargowej skarżących.
W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. Nr 16 poz. 95). Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lb zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że uwzględnienie skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy następuje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z równoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. W takiej sytuacji organ gminy działa w granicach przysługującego mu uznania, i o ile uznania tego nie nadużywa, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu prawnego. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną prawnie chroniona sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, to znaczy że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidulanego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Żródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna ( akt stosowania prawa). O istnieniu interesu prawnego (uprawnienia) decyduje przepis prawa materialnego. Interes prawny jest kategorią prawnomaterialną, obejmuje prawa i obowiązki oparte na prawie. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wskazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (por. ustawa o samorządzie gminnym Komentarz pod. red. prof. R. Hausera i prof. Z Niewiadomskiego, wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011, str. 808 -810).
W analizowanej sprawie skarżący wnieśli skargę na uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego, wskazując, że jako właściciele działki nr ewid. [...] zabudowanej domkiem letniskowym w miejscowości [...] legitymują się interesem prawnym do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Do skargi skarżący dołączyli decyzję Związku Międzygminnego "E." z dnia [...] stycznia 2018 r., którą organ określił wobec skarżących wysokość rocznej ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 170 zł za 2016 r. od domku letniskowego położonego w miejscowości [...]. W treści skargi skarżący wykazywali sprzeczność użytego w § 6 pkt 7 uchwały zwrotu - "w sezonie letnim tj. od 1 czerwca do 31 sierpnia" - z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Podali, że w obecnym stanie prawnym w pozostałych miesiącach (tj. oprócz okresu od maja do sierpnia) jako właściciele nieruchomości letniskowej będą zobowiązani do składnia dodatkowej deklaracji ( jak dla nieruchomości niezamieszkałej), co w efekcie znacznie wpłynie na wysokość opłaty rocznej za gospodarowanie odpadami.
W powyższych okolicznościach, w ocenie Sądu, skarżący wykazali legitymację skargową, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Przyjąć należy, że interes prawny skarżących wynika z faktu, iż są właścicielami nieruchomości położonej na terenie obowiązywania zaskarżonej uchwały, a naruszenie ich interesu prawnego przejawia się w sposobie wyliczenia i wysokości opłaty na gospodarowanie odpadami komunalnymi powstałych na nieruchomości, do której przysługuje om prawo własności.
Wprowadzając sankcję nieważności uchwały jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które skutkują stwierdzeniem nieważności tego rodzaju aktu prawnego. Przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity DZ.U. z 2016 r. poz. 283).
W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały rady gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje oraz podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię, oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie prawnym następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszony poprzez modyfikację przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA II GSK 2114/11).
Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w w.w. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).
Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl w skrócie: CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).
W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyr. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09, CBOSA).
Powyższe uwagi dotyczące kompetencji organu stanowiącego gminy, po myśli art.3 ust. 2a u.u.c.p.g., mają odpowiednie zastosowanie do związku międzygminnego.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia przedmiotowego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., nie mogą być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako istotnie naruszające porządek prawny.
Z treści art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g. wynika obowiązek gminy zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast na podstawie art. 6c ust. 2 tej ustawy rada gminy może, w drodze uchwały postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Ustawodawca określił również, kiedy powstaje obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z art. 6i u.u.c.p.g. wynika, że w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, obowiązek ten powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec (pkt 1). Natomiast w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszańcy, a powstają odpady komunalne obowiązek ten powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstają odpady komunalne (pkt 2). Deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obowiązany złożyć właściciel nieruchomości do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 6m ust. 1). Z dniem 6 września 2019 r. wszedł w życie przepis art. 6i ust. 1 pkt 3 zgodnie z którym w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno wypoczynkowe obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami powstaje za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości.
W przedmiotowej uchwale w § 6 pkt 7 organ przyjął, że właściciele nieruchomości na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku w sezonie letnim, tj. od 01 maja do 31 sierpnia są zobowiązani do pozbywania się odpadów komunalnych zgodnie z pkt 2 i 3.
W § 6 pkt 2 przyjęto, że właściciel nieruchomości zamieszkałej w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej zobowiązany jest pozbywać się zmieszanych odpadów komunalnych i ulegających biodegradacji nie rzadziej niż jeden raz na dwa tygodnie, natomiast zgodnie z § 6 pkt 3 pozbywanie się odpadów selektywnie zbieranych, powinno odbywać się nie rzadziej niż raz na cztery tygodnie - w przypadku zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej oraz nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie - w przypadku zabudowy wielolokalowej.
Zapis zawarty w § 6 pkt 7 zaskarżonej uchwały stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisów ustawowych. Z dniem 6 września 2019 r. ustawodawca wprowadził przepis art. 6i ust. 1 pkt 3 u.u.p.c.g., zgodnie z którym w przypadku nieruchomości na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno -wypoczynkowe obowiązek ponoszenia opłaty powstaje za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości. Wprowadzenie powyższej regulacji stanowi podstawę prawną do nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości.
Sąd rozumiejąc problem związany z brakiem skutecznej regulacji prawnej dotyczącej metody pozwalającej na nałożenie takiego obowiązku za cały okres letni, w którym dane nieruchomości są wykorzystywane, nie może zaakceptować sytuacji, w której zapisy uchwały naruszają przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez modyfikację art. 6i ust. 1 pkt 1 oraz art. 6c ust. 1 tej ustawy. Wskazać przy tym należy, że prawidłową wykładnię pojęcia nieruchomości na której zamieszkują mieszkańcy, użytego w art., 6c ust. 1, należy wiązać z faktycznym zamieszkaniem, nie zaś z zamieszkaniem w pojęciu Kodeksu cywilnego. Jak wyżej podniesiono modyfikacja przepisów zawartych w akcie prawnym wyższego rzędu ( w tym przypadku ustawy) stanowi istotne naruszenie porządku prawnego.
Ponadto określając w § 6 pkt 7 pojęcie sezonu letniego, jako okres od 1 maja do 30 sierpnia ( poprzednio - 31 września), organ wykroczył poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., co stanowi samoistną przesłankę do wyeliminowania kwestionowanego zwrotu z omawianego przepisu zaskarżonej uchwały.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 6i pkt 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. należy stwierdzić, że wprawdzie gmina (tutaj: Zgromadzenie Związku Międzygminnego "E.") ma obowiązek określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku poprzez określenie m.in. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego to jednak w § 6 pkt 7 organ dokonał nieuprawnionej modyfikacji przepisów ustawowych oraz wykroczył poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.
Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.