II SA/Go 1/25

II SA/Go 1/25 - Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący/
Kamila Karwatowicz
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1160/25 - Postanowienie NSA z 2025-09-11
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 58 § 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 37 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi W. D. i D. D. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy oraz odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] grudnia 2024 r. W. D. oraz D. D., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując się na art. 101 ust 1 i 2a w zw. z art 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz.U. 2023.40, dalej jako - u.s.g.) oraz art. 53 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 lipca 2002 roku (Dz.U. 2024.935, dalej jako - p.p.s.a.): wniosły skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 lipca 2024 roku nr lV/32/2024 w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy oraz odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy w całości; Zaskarżonej uchwale skarżące zarzuciły:
a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz skutkujące wadliwym procedowaniem projektu uchwały, a to: art. 18 ust 2 pkt 9 lit "a" u.s.g., wedle którego do kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej: uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy, który zatem reguluje przypadki zaangażowania rady w bezprzetargowe zbycie nieruchomości gminnych jako:- określenie zasad zbywania, nabywania, obciążania i dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony powyżej 3 lat lub czas nieoznaczony - w okresie zawarcia kolejnych umów po umowie zawartej do 3 lat oraz - do czasu określenia zasad gospodarowania nieruchomościami w tym zakresie, podczas gdy żaden z warunków opisany powyższym przepisem nie został zrealizowany w procedowaniu uchwały z dnia 25 lipca 2024 roku nr IV/32/2024; art. 25 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. 2024, 1145, dalej jako - u.g.n.) w zw. z art. 18 ust 2 pkt 9 lit "a" u.s.g., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z przepisów statutowych samorządu gminnego i wskazanie warunków na jakich umowa dzierżawy ma zostać zawarta w sytuacji, gdy rada gminy w oparciu o wskazany przepis, stanowiący też źródło podjętej uchwały, ma podejmować uchwały o wyrażeniu zgody na czynność wójta, nie zaś wskazywać organowi wykonawczemu gminy, w jaki sposób ma realizować zadania wynikające z art. 25 ust. 1 u.g.n.; art. 41 ust 1 u.s.g. w zw. z art. 23 ust 1 pkt 7"a" u.g.n. poprzez sformułowanie uchwały w sposób niekonsekwentny, niezgodny z obowiązującą techniką legislacyjną, niechronologiczny, co wyraża się w nieadekwatnym do procedowanego przedmiotu powołaniu w podstawie uchwały art. 23 ust 1 pkt 7"a", zredagowaniu uchwały w kolejności odwrotnej do ustawowego, co wyraża się w pierwszej kolejności: zezwoleniu na zawarcie konkretnej umowy z konkretnym podmiotem, kolejno zaś w zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu na wyłonienie dzierżawcy w sytuacji, gdy, przy przyjęciu spełnienia przesłanek bezprzetargowego gospodarowania tą nieruchomością w pierwszej kolejności winno znaleźć się zezwolenie na pominięcie procedury przetargowej, w drugiej dopiero określenie zasad zbycia (z zastrzeżeniem aktualności przepisu powyższego), a nadto poprzez opublikowanie uzasadnienia do projektu uchwały poddanej pod głosowanie nie zaś samej uchwały po jej etapie legislacyjnym;
b. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 37 ust 4 a contrario i art. 37 ust 4 "a" u.g.n. wedle którego zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu, ale odpowiednia rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, jednak doprecyzowaniem tego przepisu jest wskazanie kręgu podmiotów, co do których następuje bezprzetargowe zbycie a to do organizacji pożytku publicznego oraz stowarzyszeń ogrodniczych, podczas gdy nie można interpretować kolejnych przepisów (ustępów) danego artykułu w oderwaniu od siebie, albowiem art. 4 ,,a" stanowi uzupełnienie do zapisów ustępu poprzedniego, nie zaś lex speciaiis do niego.
Stawiając powyższe zarzuty skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz o dopuszczenie dowodów z następujących dokumentów: plan rozkładu stoisk na bazarze w [...], pismo z dnia [...] września 2024 r. wraz z załącznikami, umowa o prowadzenie inwestycji z dnia [...] maja 2009 r., porozumienie w sprawie wzajemnych zobowiązań przy budowie targowiska, Umowa dzierżawy z dnia [...] lipca 2014 r. wraz z aneksem, umowa użyczenia, uchwała nr IV/32/2024, uchwała nr VII/56/2024, wnioski o udzielenie informacji publicznej, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, umowa użyczenia, uchwała w sprawie parkingów, porozumienie w sprawie parkingów, informacja odnośnie umowy użyczenia - na okoliczność wykazania, że skarżące są kupcami na targowisku miejskim w [...], oraz po pożarze, w którym infrastruktura targowiska spłonęła, kupcy wpłacali Stowarzyszeniu O. środki finansowe, w celu odbudowy każdemu z kupców ich miejsca targowego, statusu stowarzyszenia funkcjonującego jako inwestor zastępczy, nakładów jakie poczynili kupcy na odbudowę bazaru, przeznaczenia nadwyżki pochodzącej ze środków na odbudowę bazaru na budowę parkingu stanowiącego przedmiot skargi, braku nakładów stowarzyszenia na wybudowanie parkingu, a tym samym w celu wykazania interesu prawnego skarżących w wystąpieniu z niniejszą skargą oraz wykazania merytorycznej bezzasadności zaskarżonej uchwały
W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że uchwałą z dnia 25 lipca 2024 r. nr IV/32/2024 Rada Miejska w [...] wyraziła zgodę na zawarcie z tą samą stroną kolejnej umowy dzierżawy, na okres do 10 lat, na wymienione nieruchomości gminne, które były przedmiotem dzierżawy na okres 9 lat i 11 miesięcy, określając w tabeli zawartej w uchwale numery ewidencyjne działek, powierzchnię działek, ich położenie i przeznaczenie. W kolejnym punkcie uchwały Rada wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi [...]. Uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały skarżące wskazały, są mieszkańcami [...] i kupcami mającymi swe stoiska na Miejskim Targowisku. Pomiędzy skarżącymi a dzierżawcą, który uzyskał prawo do bezprzetargowego i wieloletniego dzierżawienia opisanych nieruchomości są wieloletnie zależności. Większość skarżących od co najmniej kilkunastu lat prowadzi działalność gospodarczą na Targowisku Miejskim w [...]. Początkowo administratorem targowiska był ośrodek Sportu i Rekreacji w [...] będący zakładem budżetowym gminy [...]. Właścicielem nieruchomości na której posadowione jest targowisko pozostaje gmina, jednak nigdy w sposób formalny nie doszło do przekazania administrowania tym terenem Stowarzyszeniu ,,O.’. W styczniu 2007 r. doszło do pożaru w wyniku którego zniszczeniu uległy pawilony handlowe między innymi skarżących oraz towar w nich zgromadzony. Po pożarze kupcy postanowili odbudować infrastrukturę targowiska z własnych środków, a na takie rozwiązanie otrzymali zgodę ówczesnych włodarzy. Z uwagi na wielość zainteresowanych podmiotów konieczne stało się wyłonienie podmiotu, który w tej inwestycji reprezentowałby kupców. Tak doszło do wyłonienia jako inwestora zastępczego Stowarzyszenia ,,O.". Stowarzyszenie organizowało budowę targowiska, szacowało koszty przypadające na każdy ze straganów, organizowało zbiórkę środków na sfinansowanie tej inwestycji określając zaangażowanie finansowe każdego z kupców, wreszcie inwestycję zrealizowało. Skarżące podkreśliły, że cała inwestycja finansowana była ze zbiórki pochodzącej od kupców, zaś Stowarzyszenie nie posiadało środków własnych. Zakończenie inwestycji skutkowało pozostawieniem w kasie stowarzyszenia kwoty wynoszącej około [...] tys zł, z której to kwoty Stowarzyszenie nie rozliczyło się z inwestorami. Dodatkowo Stowarzyszenie sumptem handlowców wybudowało ponad uzgodniony stan około 22 pawilonów, z czego na skutek ich sprzedaży osiągnęło dochód w kwocie [...] tys zł. Tak zgromadzone kwoty w 2012 roku przeznaczono na budowę parkingów. Zatem nakłady na wybudowanie parkingu nie stanowią własności dotychczasowego dzierżawcy działek, a własność inwestorów, którzy w 2009 r przekazali własne środki na odbudowanie bazaru. Utwardzenie wjazdu i wyjazdu, umocnienie skarpy, instalacja monitoringu czy nagłośnienia, oświetlenie bazaru i założenie systemu parkingowego sfinansowane zostało ze środków wspólnych między innymi skarżących, nie będąc w żadnej mierze nakładem stowarzyszenia. Od wielu lat kupcy starają się uzyskać od stowarzyszenia rozliczania przekazanych przez nich środków, czynili zabiegi zarówno w postaci powództw cywilnoprawnych jak i składano zgłoszenia do organów ścigania, do czasu złożenia niniejszej skargi żaden z zabiegów nie okazał się jednak skuteczny. W tym stanie faktycznym, w ocenie skarżących, legitymują się one interesem prawnym w wywiedzeniu skargi do sądu administracyjnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Musi mieć on charakter bezpośredni, obiektywny i realny. Uchwała czy też poszczególne jej postanowienia powinny zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżących. Interes prawny skarżących przejawia się w tym, że nie dotychczasowy dzierżawca, czyli Stowarzyszenie ,,O." jest rzeczywistym właścicielem nakładów na przedmiotowe działki, ale właścicielami nakładów są lokalni kupcy, którzy poprzez przekazanie środków na budowę swoich pawilonów, przyczynili się do odbudowania targowiska. Stowarzyszenie uzyskało prawo do dzierżawy terenu zbudowanego sumptem kupców, realizując politykę całkowicie niezorientowaną na wspólny interes. Przede wszystkim pomimo wybudowania infrastruktury parkingowej sumptem wszystkich handlarzy zyski pochodzące z parkingu przeznacza wyłącznie dla siebie, co jest działaniem bezzasadnym i niesprawiedliwym. Powyższe wprost wykazuje istnienie związku pomiędzy naruszeniem praw skarżących a zaskarżoną uchwałą, która w sposób co do zasady wadliwy, ale i nieprzejrzysty, niejasny i dyskryminujących inne podmioty, przekazuje blisko 15-arowy areał we władanie innego podmiotu będącego podmiotem prywatnym.
Skarżące podniosły, że powołane na wstępie skargi uchybienia wpływają na ich materialne uprawnienia. Dodatkowo skarżące wskazały, że zarówno bazar, jak i parkingi powstały w ramach jednego pozwolenia na budowę z 2008 r., zmienianego w latach 2009 do 2013 co wskazuje na to, że zgoda na ich budowę została otrzymana przez stowarzyszenie "O.", które wówczas działało jako reprezentant wszystkich handlowców - na podstawie porozumień z Gminą i umów użyczenia jednej podówczas działki nr [...], na której powstały zarówno bazar, jak i parking. W porozumieniu z [...].10.2009 r. mowa jest o użyczeniu całej dziatki "w celu kontynuowania inwestycji budowy targowiska w [...] przy ul. [...], w szczególności uzyskania pozwolenia na budowę pozostałej części Targowiska wraz z miejscami parkingowymi do niego przynależącymi". Dopiero później (w 2012 r.) pojawiają się w dokumentach twierdzenia, że wyłącznym właścicielem • nakładów na budowę parkingu jest Stowarzyszenie "O.". Mógłby to być dowód potwierdzający interes prawny skarżących, które uczestniczyły w tych porozumieniach, jako ówcześni członkowie stowarzyszenia, bez których wpłat i uczestnictwa parking by nie powstał. W porozumieniu mowa jest o działce nr [...] (dawniej [...]) o pow. 32 779 m2, która została następnie podzielona, a obecnie znajduje się tam bazar (działka nr [...]) i oba parkingi (działka nr [...]). Wedle § 11 umowy użyczenia, stowarzyszenie "O." zrzekło się nakładów przesądzając niejako fakt, że nakłady te dokonywane były przez poszczególnych właścicieli stoisk..
Odnośnie naruszenia art. 18 ust 2 pkt 9 lit ,,a" u.g. skarżące wskazały, że prymat rady nadany jest obowiązkowi ustalania zasad zbywania, nabywania, czy też dzierżawy nieruchomości. Na podstawie wskazanego przepisu rada - po pierwsze ma prawo do ustalania zasad jako takich (nieodnoszących się do konkretnej działki i podmiotów), albo do wyrażenia zgody na bezprzetargowe gospodarowanie nieruchomościami w sytuacji gdy poprzednia umowa dzierżawy zawarta była na czas do 3 lat. W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z umową dzierżawy zawartą na czas określony, jednak wynoszący 9 lat i 11 miesięcy, nie znajdujący się więc w zakresie normowania powołanego przepisu. W ocenie skarżących, rada miejska nie mogła procedować w oparciu o powołaną podstawę prawną. W oparciu o tę podstawę mogła bowiem jedynie uregulować ogólne zasady gospodarki nieruchomościami przez burmistrza. Kolejno, pod adresem zaskarżonej uchwały podnieść należy naruszenie art. 25 ust 1 u.g.n. w zw. z art. 18 ust 2 pkt 9 lit ,,a" u.s.g., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z przepisów statutowych samorządu gminnego i wskazanie warunków, na jakich umowa dzierżawy ma zostać zawarta w sytuacji, gdy rada gminy w oparciu o wskazany przepis, stanowiący też źródło podjętej uchwały, ma podejmować uchwały o wyrażeniu zgody na czynność wójta, nie zaś wskazywać organowi wykonawczemu gminy, w jaki sposób ma realizować zadania wynikające z art. 25 ust. 1 u.g.n.. Również indywidualna zgoda rady gminy dotycząca np. wydzierżawienia nieruchomości powinna mieć charakter ogólny, blankietowy i nie może zobowiązywać organu wykonawczego do dokonania czynności prawnej w określonej przez radę formie. Rada gminy ma jedynie kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami, natomiast nie posiada uprawnień - kompetencji do wskazywania z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta. W tym bowiem zakresie uprawnienia posiada wyłącznie organ wykonawczy gminy. Rada może jedynie wyrazić zgodę, która musi ograniczać się jedynie do ogólnego oświadczenia w tym zakresie. Tymczasem Rada Miejska w zaskarżonej uchwale wskazała w zasadzie essentialia negotii docelowej umowy dzierżawy wskazując na jaki czas powinna zostać zawarta, w odniesieniu do jakich działek, jakiego przeznaczenia gruntu i z jakim podmiotem. Z powyższym zarzutem koresponduje także zarzut naruszenia art. 41 ust 1 u.s.g. w zw. z art. 23 ust 1 pkt 7,,a" u.g.n. poprzez sformułowanie uchwały w sposób niekonsekwentny, niezgodny z obowiązującą techniką legislacyjną, niechronologiczny. Po pierwsze w podstawie uchwały podano art. 23 ust 1 pkt 7 ,,a" u.g.n., który odnosi się do kompetencji starosty w gospodarowaniu zasobem gminnym, zaś w katalogu wyłączeń zastosowania tego przepisu nie sposób znaleźć regulacji adekwatnej do sytuacji rady miejskiej. Po drugie, uchwała została zredagowana w kolejności odwrotnej do ustawowego, a nawet zgodnego z zasadami samej logiki. Powyższe wyraża się, w pierwszej kolejności w zezwoleniu na zawarcie konkretnej umowy z konkretnym podmiotem, dopiero potem (w kolejnym ustępie) w zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu na wyłonienie dzierżawcy. Jako pozbawione logicznego ugruntowania należy bowiem określić najpierw wskazanie dzierżawcy i zobligowanie burmistrza do zawarcia konkretnie określonej umowy, potem zaś zwolnienie go z obowiązku przeprowadzenia przetargu na dokonanie tej czynności. Oznacza to, że zgoda na zawarcia umowy dzierżawy nie może zostać wydana jako taka, ale powinna być poprzedzona określeniem trybu, w jakim winno ją się zawrzeć. W zakresie naruszenia prawa materialnego skarżące podniosły naruszenie art. 37 ust 4 a contrario i art. 37 ust 4,,a" u.g.n. Doprecyzowaniem przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n. jest wskazanie kręgu podmiotów, co do których następuje bezprzetargowe zbycie, pozbawiając radę niejako waloru uznaniowości w zakresie wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargu. Ten krąg podmiotów zwolnionych od przetargu znamienny jest wspólnym mianownikiem podmiotu społecznie użytecznego, którego działalność zasadza się na gospodarowaniu nieswoimi gruntami, a to do organizacji pożytku publicznego oraz do stowarzyszeń ogrodniczych, Analizując relację ustępu 4 powyższego przepisu do ustępu 4a, należy wskazać, że mają one charakter uściślający, nie zaś wykluczający się.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu strona skarżąca nie wykazała istnienia po jej stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2024, poz. 935, dalej jako - p.p.s.a.). Zdaniem organu stronie skarżącej przysługuje co najwyżej interes faktyczny w uzyskaniu korzystnego rozstrzygnięcia organu, które nawet w przypadku pozytywnego orzeczenia nie będzie skutkować jakąkolwiek zmianą w zakresie materialnych skutków po jej stronie. Skarżące nie mają uprawnienia do żądania czynności organu ani uprawnienia do zaskarżenia braku działania organu, które znajdowałoby oparcie w ustawie o samorządzie gminnym czy też ustawie o gospodarce nieruchomościami. Żaden przepis nie konkretyzuje roszczenia skarżących do organu Rady Miejskiej o uchylenie uchwały skierowanej do podmiotu, który legitymował się uprzednio uchwałą wyrażającą zgodę na zawarcie umowy. Brak jest przepisu prawa, który przyznawałby skarżącym jakiekolwiek prawo lub nakładał na nie jakikolwiek obowiązek. Nie istnieje żadnego rodzaju powiązanie - normą prawną - pomiędzy organem a skarżącymi. Strona skarżąca nie wskazała przepisu prawa uprawniającego ją do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Ustawodawca nie przewidział jako uczestników postępowania czy jako strony osób, na które oddziałuje lub mogłaby potencjalnie oddziaływać uchwała o zgodzie na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości. Osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Strona skarżąca nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku miedzy tą uchwałą, a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacja prawną. Odnosząc się do zarzutu naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz skutkującego wadliwym procedowaniem projektu uchwały przez Radę Miejską, tj. naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. organ podniósł, że wskazany przepis określa kompetencje rady gminy w zakresie umów najmu/dzierżawy wskazując, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ta część przepisu była podstawą działania Rady Miejskiej w [...]. Okres na jaki zawarta miała być bowiem umowa dzierżawy nieruchomości to 9 lat i 11 miesięcy, a więc powyżej 3 lat. Przepisy prawa nie przewidują innych podstaw, które regulowałyby inaczej, aniżeli określony w ww. przepisie, zasady zawierania umów dzierżawy na okres przekraczający lat 3. Dodatkowo zastosowanie w sprawie podjęcia zaskarżonej uchwały musiał znaleźć art. 37 ust. 4 u.g.n. Tryb przetargowy przyjęty w ustawie to zasada, wyjątki od reguły trybu przetargowego określonego art. 37 ust. 4 ustawy, ujęto w art. 37 ust. 4a ustawy. Z zestawienia powyższych przepisów, wynika, iż w pozostałych przypadkach (niż wymienione w art. 37 ust. 4a u.g.n.) odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy wymaga zgody rady gminy wyrażonej w uchwale (art. 37 ust. 4 ustawy) co zostało zrealizowane w zaskarżonej uchwale. Przepisy art. 37 ust. 4 i art. 37 ust. 4a ustawy o gospodarce nieruchomościami regulują odmienne tryby procedowania. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art, 41 u.s.g. w zw. z art. 23 ust 1 pkt 7"a" u.g.n., to wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie zaistniało przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z przepisów statutowych samorządu gminnego i wskazanie warunków, na jakich umowa dzierżawy ma zostać zawarta - ponieważ Rada Miejska w oparciu o wskazany przepis, także przecież stanowiący źródło podjętej uchwały, wyraziła zgodę na określone działanie wójta, a nie wskazała organowi wykonawczemu gminy, w jaki sposób ma realizować zadania wynikające z art. 25 ust. 1 u.s.g..
W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2025 r. dotyczącym interesu prawnego skarżącej D. D. w zaskarżeniu Uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 lipca 2024 r. Nr IV/32/2024 pełnomocnik skarżącej powołała okoliczności przytoczone w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zażył co następuje.
Stosownie do art. 1 p.p.s.a .prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Kontrola działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko zgodnie z którym osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Komentarz, (w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 435).
Na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. prawo do zaskarżenia przysługuje tylko tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. Legitymację skargową posiadają tylko te podmioty, których indywidualny interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone zapisami takiej uchwały (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2024 r., II OSK 1935/22).
W związku z tym na skarżącym ciąży powinność wykazania, że kwestionowana uchwała, naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki w jego sferze prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stanowi zatem konsekwencję wykazania, że kwestionowany akt ma wpływ na sytuację materialnoprawną skarżącego, a więc przyczynia się w sposób bezpośredni do modyfikacji jego praw i obowiązków poprzez ich powstanie, zmianę lub unicestwienie (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2023 r., I SA/Gl 1135/23; wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r., I OSK 810/23).
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że przedmiotową uchwałą z dnia 25 lipca 2024 r. Nr IV/32/2024 Rada Miejska w [...] wyraziła zgodę na zawarcie z tą samą stroną kolejnej umowy dzierżawy na okres do 10 lat nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] położonej w [...] ul. [...], w celu zagospodarowania pod parkingi. Uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. oraz art. 37 ust. 4 i art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a u.g.n.
Kwestionując powyższy akt legitymację skargową skarżące upatrywały w braku stosownych rozliczeń finansowych pomiędzy Stowarzyszeniem "O.", a osobami prowadzącymi działalność gospodarczą na Targowisku Miejskim w [...], wśród których znajdują się również skarżące. Zauważyć należy, że powołując się na powyższe okoliczności przytoczone jako uzasadnienie interesu prawnego we wniesieniu skargi, skarżące nie wskazały przepisu prawa materialnego, który gwarantowały ochronę określonego prawa, które to prawo na skutek podjęcia kwestionowanej skargą uchwały zostałoby naruszone. Takim prawem może być przykładowo - prawo rzeczowe przysługujące do nieruchomości, której dotyczy skarżona uchwała, albo sytuacja w której skarżący również ubiegał się o dzierżawę danej nieruchomości, jednakże zaskarżoną uchwałą wyrażono zgodę wobec innego podmiotu. W badanej sprawie podważając legalność przedmiotowej uchwały skarżące nie wykazały bezpośredniego związku pomiędzy uchwałą, a ich sytuacją prawną, w szczególności nie wykazały w jaki sposób uchwała ta negatywnie wpływa na ich sytuację prawną, np. poprzez pozbawienie ich pewnych uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji. Wyjaśnić należy, że przywołane w skardze okoliczności czyli - brak stosownych rozliczeń finansowych oraz partycypacja kupców w budowie parkingu - nie są to okoliczności, które wskazują na interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., mogą natomiast świadczyć o istnieniu interesu faktycznego. Przypomnieć w tym miejscu również należy, że kolejnym wymogiem koniecznym dla wykazania legitymacji skargowej w zaskarżeniu uchwały lub zarządzenia organu administracji publicznej - po ustaleniu, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu danej lub uchwały lub zarządzenia - jest wykazanie, że skarżony akt narusza prawnie chroniony interes skarżącego, a zatem negatywnie wpływa na przyznane mu prawo lub uniemożliwia realizację uprawnień. Okoliczności rozpatrywanej sprawy nie dają podstaw do stwierdzenia powyższych okoliczności, co oznacza brak po istnienia po stronie skarżących legitymacji skargowej, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.
Odnosząc się do dalszej argumentacji skargi należy wskazać trzeba, że dokonując wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. należało wziąć pod uwagę, że w zdaniu pierwszym tego przepisu ustawodawca sformułował ogólną zasadę, zgodnie z którą zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Zdanie drugie tego przepisu stanowi natomiast wyjątek od tej zasady. Dokonując wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. należy brać pod uwagę istotę tych uregulowań przetarg bowiem, jako jeden ze sposobów zawierania umowy, zapewnia udział według jednolitych reguł postępowania, wszystkim zainteresowanym zawarciem umowy oraz wybór najkorzystniejszej oferty spośród ofert zgłoszonych przez uczestników postępowania przetargowego. Dlatego też wprowadzono szczególne unormowania dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane tym, iż mienie to ma służyć celom publicznym. Do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) obowiązek przeprowadzenia przetargu, określony w art. 37 u.g.n., dotyczył sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Obowiązek przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego mogły wprowadzić odpowiednia rada lub sejmik w ramach określania zasad gospodarowania mieniem. W odniesieniu do mienia stanowiącego własność gminy właściwa rada gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. mogła określić, iż przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy nieruchomości gminnych stosuje się przetarg. Po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. obowiązek przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, został wprowadzony w drodze ustawy (por. uchwała NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. I OPS 1/09). Powyższe prowadzi do wniosku, że odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy. Zgoda o której mowa w art. 37 ust. 4 u.g.n. ma charakter indywidulany i konkretny, dotyczy bowiem konkretnej nieruchomości oraz konkretnego podmiotu, z którym ma być zawarta umowa dzierżawy. Wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 zdanie pierwsze u.g.n., nie może stanowić upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego. Tego rodzaju uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że bezprzetargowa dzierżawa lub najem nie jest materią podlegającą normowaniu drogą aktu prawa miejscowego i stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów rangi ustawowej. Każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków (por. wyrok z II SA/Ke 368/23 z dnia 27 września 2023 r.).
Zauważyć następnie należy, że przepisy art. 37 ust. 4 i ust. 4a u.g.n. dotyczą odmiennych stanów faktycznych, a odmienność ta wynika z faktu że różni są adresaci norm prawnych zawartych w tych przepisach. Z treści ust. 4a wynika wprost, że z podmiotami wymienionymi w tym przepisie umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy zawiera się w drodze bezprzetargowej, natomiast w wypadku pozostałych podmiotów - zastosowanie znajduje art. 37 ust. 4.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze, albowiem nie były one o niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Przede wszystkim Sąd wziął pod uwagę, że okoliczności na które zostały zawnioskowane przedmiotowe dowody nie były ani sporne, ani kwestionowane, a zebrany w sprawie materiał dowodowy daje wystarczające podstawy dla poczynienia ustaleń co do elementów stanu faktycznego na wykazanie których te dowody zostały zgłoszone. Uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 lipca 2024 r. nr IV/32/2024 stanowi już element materiału dowodowego w sprawie.
Reasumując powyższe Sąd stwierdził, że skarżące nie wykazały, aby zaskarżona Uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 lipca 2024 r. nr IV/32/2024 naruszała ich indywidulany interes prawny. Dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skarga została odrzucona.