II SA/Gl 994/24

II SA/Gl 994/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-12-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Krzysztof Nowak
Wojciech Gapiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1, ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 4, par. 5, par. 6, par. 7, par. 8, par. 9
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi T. K. (K.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 kwietnia 2024 r. nr SKO.UL/41.7/92/2024/5181/AMak w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem nadanym dnia 19 czerwca 2024 r. T. K. (dalej: Strona, Skarżąca), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach nr SKO.UL/41.7/92/2024/5181/AMak z dnia 29 kwietnia 2024 r. w przedmiocie warunków zabudowy terenu.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek L. S. (dalej: Inwestor, Uczestnik postępowania), z wpływem do organu 21 września 2023 r.
Decyzją Nr [...] znak [...] z dnia 22 stycznia 2024 r. Prezydent Miasta K. (dalej: organ pierwszej instancji), w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K., działka nr [...], k.m. [...], obręb [...], zgodnie z wynikami analizy architektoniczno-urbanistycznej i załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji.
W ramach podstawowych danych technicznych inwestycji (pkt I decyzji) określono powierzchnię terenu objętego wnioskiem 1.080 m2, wskaźnik zabudowy terenu (z uwzględnieniem wyburzenia istniejących na działce obiektów): 0,28 - 0,36, linię zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym: dla kondygnacji nadziemnych 1-3 (bryła główna budynku) - nieprzekraczalna linia zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy istniejącej na działce sąsiadującej od strony północnej (przy ul. [...]) - przy uwzględnieniu zgody na odstępstwo zawartej w piśmie Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia 16 listopada 2023 r., dla kondygnacji 4 - nieprzekraczalna linia zabudowy cofnięta nie mniej niż 4 m w stosunku do nieprzekraczalnej linii zabudowy dla kondygnacji 1-3, szerokość elewacji frontowej: 11 - 16,5 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: 10,5 - 11 m, geometrię dachu: dach płaski o spadku połaci dachowych umożliwiającym prawidłowy spływ wód deszczowych, posadowiony na wysokości 10,5 - 11 m w części trzykondygnacyjnej (frontowej) oraz 14 - 15,5 m za murem attykowym w części czterokondygnacyjnej. Inwestycja obejmuje: budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wewnętrzną drogę dojazdową o szerokości 4 m i długości ok. 40 m, nie mniej niż 1,3 miejsca postojowego na lokal mieszkalny zgodnie z treścią pisma Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia 16 listopada 2023 r. skorygowanego pismem z dnia 18 grudnia 2023 r., infrastrukturę techniczną w ramach terenu objętego wnioskiem. Działka nr [...] jest własnością Inwestora. W decyzji określono ponadto: warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt II decyzji), warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi (pkt III), ustalono, że teren inwestycji nie podlega ochronie w zakresie dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt IV), ustalono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej (pkt V). W ramach warunków w zakresie obsługi komunikacyjnej (pkt VI) wskazano m.in., że teren ma dostęp do drogi publicznej ul. [...] (droga gminna) - poprzez działki drogowe: nr [...] i nr [...] będące własnością Miasta K. w zarządzie Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K., stanowiące ogólnodostępną drogę wewnętrzną, projektowaną inwestycję należy skomunikować z ul. [...], poprzez jeden zjazd istniejący i jeden projektowany. Określono także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt VII), warunki w zakresie ochrony obiektów budowalnych na terenach górniczych (pkt VIII), inne warunki, w ramach których Inwestor został zobowiązany do zrealizowania w pełnym zakresie warunków i zaleceń zawartych w opiniach i uzgodnieniach zainteresowanych jednostek (pkt IX). Zaznaczono, że projekt decyzji przesłano celem uzgodnienia do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., Ministra Klimatu i Środowiska, Marszałka Województwa Śląskiego, Prezesa C. sp. z o.o., P. sp. z o.o., Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w K., a warunki zawarte w uzgodnieniach i opiniach zostały ujęte w decyzji. W uzasadnieniu, organ stwierdził, że wnioskowane zamierzenie spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p., co zostało wykazane w analizie urbanistyczno-architektonicznej, obligując organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a następnie odniósł się do zarzutów stron postępowania.
W odwołaniu Skarżąca akcentowała nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego podnosząc, że postępowanie zostało wszczęte z dniem 9 października 2023 r., zatem zastosowanie znajduje art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu po nowelizacji. W ocenie Skarżącej w sprawie doszło do nieuprawnionego rozszerzenia obszaru analizowanego. Pełnomocnik zwrócił uwagę na ustalenie wskaźnika zabudowy w sposób dowolny, z uwzględnieniem nieruchomości o innych funkcjach, tj. garażowych i usługowych, choć planowana inwestycja ma być inwestycją mieszkalną, podkreślając, że przyjęty wskaźnik w przedziale 0,28-0,36 jest zawyżony. W ocenie Odwołującej się nie odniesiono się do wskaźnika zabudowy dla nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Ponadto pełnomocnik zaznaczył, iż decyzja została wydana bez przeprowadzenia analizy wskaźnika intensywności zabudowy. Pominięto przy tym kondygnację podziemną, której doliczenie spowodowało zwiększenie wskaźnika intensywności zabudowy. W odwołaniu pełnomocnik wskazał też na zaniechanie ustalenia, która z elewacji planowanego przedsięwzięcia jest elewacją frontową, zauważając, że elewacja frontowa, czyli wejście, jest usytuowana od strony ul. [...], tym samym zaburzony jest ład przestrzenny. Jako nieprawidłowe ocenił ustalenie średniej szerokości elewacji frontowej na 15,8 m, przyjmując jako całość 16 niezależnych nieruchomości, dla których każda ma wydzieloną działkę ewidencyjną. Błędny był także zdaniem strony odwołującej się, brak ustalenia liczby kondygnacji, na 42 pozycje analizowanych nieruchomości, jak wskazano w odwołaniu, tylko dla 9 przewidziano 5 kondygnacji, a średnia ilość kondygnacji wynosi 2. Planowana inwestycja nie jest zatem w ocenie Odwołującej się zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, powołaną na wstępie decyzją nr SKO.UL/41.7/92/2024/5181/AMak z dnia 29 kwietnia 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia po przywołaniu stanu sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec wszczęcia postępowania na wniosek z dnia 21 września 2023 r., zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), w sprawie zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe. Wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., szerokość frontu terenu wynosi ok. 25 m, zatem obszar analizowany został wyznaczony w odległości ok. 75 m, a w sprawie nie ma zastosowania regulacja dotycząca maksymalnej granicy obszaru analizowanego. W powołaniu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż obszar ten winien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części (wyrok z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2726/15). Wyjaśnił, że wskazany w analizie obszar ok. 4,2 ha obejmuje wszystkie nieruchomości w obszarze analizy (również niezabudowane), natomiast powierzchnia zabudowywanego obszaru jest relatywnie mniejsza. Następnie Kolegium stwierdziło, że wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło na podstawie tzw. dopuszczenia z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowany budynek jest zlokalizowany na przedłużeniu linii zabudowy budynku istniejącego na działce od strony północnej (ul. [...]). Ponadto, bryła budynku na poziomie czwartej kondygnacji jest cofnięta względem lica elewacji frontowej bryły głównej o ok. 4-5 m w głąb działki. Inwestycja usytuowana jest przy drodze nieujętej w wykazie dróg publicznych, ustalono zatem nieprzekraczalną linię zabudowy na przedłużeniu istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynek przy ul. [...]. Średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wynosi: 0,22, natomiast wnioskowany wynosi: 0,28-0,36, jest on wyższy od średniej występującej w obszarze analizy, został zatem ustalony na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Średnia wyliczona została dla całego obszaru, a nie tylko działek zabudowanych obiektami o tej samej funkcji. Wskaźnik na poziomie wnioskowanym mieści się w granicach wskaźnika z obszaru analizy, nawiązuje do wskaźnika zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, nieznacznie odbiega od średniej z obszaru analizy, dla zabudowy wielorodzinnej wskaźnik ten jest zróżnicowany od 0,15 przy ul. [...], do 0,25 przy ul. [...] i [...], w bezpośrednim sąsiedztwie wskaźniki to 0,13, 0,23, 0,17 i 0,41. Wartość parametru szerokości elewacji frontowej w obszarze analizy jest również zróżnicowana: od 3 m dla garaży do 16,5 m dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...], [...], [...], [...]-[...], [...]-[...]. Średnia szerokość elewacji frontowej dla budynków o funkcji mieszkaniowej wynosi 15,8 m, natomiast w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji budynki mieszkalne posiadają szerokość elewacji frontowej 11,5 m, 10 m, 9 m i 9 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została ustalona na podstawie § 7 ust. 2 rozporządzenia, w wysokości 10,5 - 11 m i mieści się w przedziale wartości parametru z obszaru analizy oraz nawiązuje do budynku znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie (budynek przy ul. [...] o wysokości 10,5 m). Wysokość obiektów jest zróżnicowana od 2,2 m do 16 m, średnia wartość dla obiektów o funkcji mieszkaniowej 10,5 - 11 m, równa jest wartości wnioskowanej, zaś jeden budynek znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie posiada wysokość 10,5 m. W zakresie geometrii dachu w obszarze analizowanym dominują dachy płaskie. Kolegium stwierdziło, że w sprawie ma miejsce kontynuacja funkcji, planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Planowana inwestycja spełnia łącznie wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Kolegium wyjaśniło, że w sprawie nie ma obowiązku ustalenia minimalnej liczby miejsc postojowych, a kwestia usunięcia drzew z terenu inwestycji nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca sformułowała względem zaskarżonej decyzji zarzuty naruszenia:
1) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego wyrażające się w przyjęciu błędnie ustalonego obszaru analizowanego, w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego objęto zakresem obszaru analizowanego nieruchomości położone przy ulicy [...] numer [...], [...] oraz [...] czy [...], przy jednoczesnym pominięciu nieruchomości np. przy ulicy [...],
2) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez przyjęcie, że obszar analizowany wyraża się powierzchnią ok. 4,2 ha, gdy z tabeli wynika, że łączna powierzchnia działek czy terenu objętego analizą wynosi 3,3 ha, bez rozgraniczenia czy obszar ten obejmuje nieruchomości zabudowane czy niezabudowane, co doprowadziło do objęcia obszarem analizowanym nieruchomości, które pozwalały na pozytywne rozpatrzenie wniosku,
3) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 77 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez niewyjaśnienie przyczyn, dla których wskazano, że obszar analizowany wynosi ok. 4,2 ha, zaś z akt wynika, że wynosi 3,3 ha, co potwierdza, że decyzja jest wadliwa,
4) art. 80, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że materiał jest kompletny, gdy nie był wystarczający do wyjaśnienia sprawy, w tym przyczyn przesunięcia granic obszaru analizowanego,
5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia w zw. z naruszeniem art. 80, art. 7 i art. 77 k.p.a. przez uznanie, że "wskaźnik zabudowy terenu" nie zaburzy ładu przestrzennego, co skutkowało zawyżeniem tego parametru, podczas gdy organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że odstępstwo od zasady nie zaburza ładu przestrzennego,
6) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie wskaźnika zabudowy terenu w sposób dowolny, z uwzględnieniem nieruchomości garażowych, choć wnioskowana inwestycja ma być inwestycją mieszkalną, co pozwoliło na przyjęcie parametrów w przedziale 0,28 - 0,36, podczas gdy dla nieruchomości sąsiednich wskaźnik ten wynosi maksymalnie 0,29, zaś uśredniony (nawet przy uwzględnieniu nieruchomości garażowych) jedynie 0,22, a minimalny 0,02,
7) art. 80 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że wnioski organu pierwszej instancji były prawidłowe, gdy ocena materiału była wybiórcza, albowiem uwzględniała, przy ustalaniu wskaźnika zabudowy terenu, nieruchomości o innych funkcjach niż planowane zamierzenie (np. usługowych, garażowych),
8) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. przez błędne ustalenie parametrów dla nowej inwestycji w oparciu o parametry przyjęte dla nieruchomości niemieszkalnych, co doprowadziło do nieuprawnionego stwierdzenia, że planowana inwestycja nawiązuje do wskaźnika istniejącej zabudowy wielorodzinnej, w sytuacji, gdy dla porównania i ustalenia wskaźnika zabudowy przyjęto nieruchomości garażowe czy usługowe, które nie spełniają tej samej funkcji co planowana inwestycja,
9) § 6 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. przez nieprawidłowe ustalenie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, co doprowadziło do nieuprawionego zawyżenia tego parametru i utrzymania w mocy decyzji o warunkach zabudowy zawierającej wadliwie ustalony ten parametr,
10) art. 80 k.p.a. w zw. z § 6 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału, skutkującej zaniechaniem wyjaśnienia przyczyn, dla których poszczególne nieruchomości dla ustalenia jednego parametru traktowane są w sensie urbanistycznym jako jedna całość, by dla ustalenia innego parametru traktować te same nieruchomości, jako odrębne, co doprowadziło do zawyżenia uśrednionego parametru wskaźnika zabudowy, czy też zawyżenia uśrednionego parametru szerokości elewacji frontowej,
11) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego nie została przeprowadzona analiza wskaźnika intensywności zabudowy, co pozwoliło na utrzymanie w mocy decyzji wyłącznie w oparciu o część kondygnacji,
12) § 7 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. poprzez zaniechanie ustalenia ilości kondygnacji w planowanym budynku, a tym samym zaniechanie ustalenia głównego wejścia budynku oraz średniego poziomu terenu przed głównym wejściem budynku, gdy zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem budynku, co skutkowało zaakceptowaniem parametru dotyczącego wysokości zabudowy,
13) § 7 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się do zarzutu dotyczącego braku ustalenia przez organ pierwszej instancji ilości kondygnacji, co skutkowało nieustaleniem parametru wymaganego przepisami prawa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy,
14) art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji dla zamierzenia, które zaburza ład przestrzenny doprowadzając do naruszenia harmonii całości i zaburzenia relacji wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, skoro prowadzi do zawyżenia uśrednionych parametrów dla analizowanego obszaru.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącej rozwinął zarzuty skargi. Zaznaczył, że trudno przyjąć, by wskazany w analizie obszar 4,2 ha obejmował wszystkie nieruchomości, również te zabudowane, zwłaszcza, że w tabeli analizy wskazano, iż ogólna powierzchnia działek lub terenu objętego analizą wynosi 3,3 ha. Podkreślił, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu nieobjęcia obszarem analizowanym nieruchomości przy ul. [...], [...], [...], [...] ani też do zarzutu przesunięcia obszaru analizowanego w kierunku działek o zabudowie wielorodzinnej. Nadto nie wyjaśnił przyczyn odstąpienia od średniej wartości wskaźnika zabudowy oraz nie odniósł się do tego wskaźnika dla nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją. Nie rozpoznał również zarzutu odnoszącego się do uwzględnienia przy ustalaniu wskaźnika zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, nieruchomości garażowych. Organ odwoławczy nie wyjaśnił także, zdaniem Skarżącej, przyjętego odstępstwa od wartości uśrednionych dla ustalenia szerokości elewacji frontowej (z pominięciem zespołu zabudowy garażowej, średnia szerokość elewacji frontowej to 8,64 m). Pełnomocnik zaznaczył, że organ nie odniósł się do zarzutu ilości kondygnacji, wskazał, że intensywność zabudowy obejmuje wszystkie kondygnacje, również podziemne, wskazując na aktualność zarzutów odwołania w tym zakresie. W ocenie strony skarżącej planowana inwestycja nie jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Skarżąca, jak wskazała, nie doszukała się wyjaśnienia przyczyn, dla których organy uznają, że odstępstwa od wartości uśrednionych nie zakłócą ładu przestrzennego.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 28 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, sygn. II SA/Gl 994/24 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Stosownie do treści § 12 obecnie obowiązującego Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116), do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ramach uwag wstępnych, należy również odnotować, iż w myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu w dniu 21 września 2023 r. (karta nr 1 i nast. akt administracyjnych). Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.
Wobec przywołanych przepisów przejściowych, stwierdzić należy, że organy zastosowały w sprawie prawidłową podstawę normatywną. Nieuzasadniony był zatem zarzut podnoszony w tej kwestii przez stronę skarżącą jeszcze na etapie wniesionego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej.
Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona inwestycja na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania, jest w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają szczegółowym ustaleniom w toku procesu inwestycyjnego. Wskazana decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych.
Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
2) teren ma dostęp do drogi publicznej,
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym. Jeśli spełnione są przesłanki do ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie może odmówić wydania takiej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2348/18, z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 37/19, z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1556/17). Przywołana wyżej regulacja statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Dlatego też wydanie decyzji poprzedza postępowanie wyjaśniające przeprowadzane przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich i ich subiektywnym rozumieniem ładu przestrzennego, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18, z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2356/19). W realiach rozpoznawanej sprawy organy ustaliły dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy skorygowanego wniosku, Wnioskodawca wniósł o ustalenie warunków zabudowy, na terenie inwestycji o powierzchni terenu 1080 m2, o planowanych parametrach: powierzchnia zabudowy 300 - 390 m2, szerokość elewacji frontowej 11 - 16,5 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki: 10,5 - 11 m, rodzaj projektowanego dachu: dach płaski (karty nr 1, 12 i 98 akt administracyjnych).
Jednocześnie należy pamiętać, że weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy dokonywana jest na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja, a której sporządzenie nakazuje art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Stosownie do tej regulacji (w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2023 r.), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza uwzględniła wskazane wymogi normatywne, a ustalone granice obszaru analizowanego odpowiadają wymogom minimalnej odległości przewidzianej w rozporządzeniu. Szerokość frontu działki wynosi 25 m (wjazd na działkę został wskazany od ulicy [...]), obszar analizy wyznaczono w promieniu 75 m wokół wnioskowanej działki (Załączniki do decyzji organu pierwszej instancji, Analiza architektoniczno-urbanistyczna karta nr 106 i nast. akt administracyjnych). Wyjaśnić należy, że obszar analizy powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, nie tylko ich części, zaś analiza powinna obejmować wszystkie obiekty objęte tak wyznaczonym obszarem analizowanym. Omawiane rozporządzenie w § 6 mówi o "istniejącej zabudowie na działkach w obszarze analizowanym", a nie o "zabudowie pozostającej w obszarze analizowanym", wobec czego w rozpoznawanej sprawie w sposób uzasadniony objęto zabudowę na działce o numerze [...]. Wskazane w skardze budynki położone przy ulicy [...] numer [...], [...], [...], [...], znajdują się na jednej działce geodezyjnej objętej obszarem analizowanym, obszar ten nie obejmuje natomiast działki nr [...], zatem też budynku położonego przy ulicy [...]. W rezultacie, w sprawie nie doszło do podnoszonego w skardze "rozszerzenia" obszaru analizowanego czy też "przesunięcia granic obszaru analizowanego". Obszar analizowany został wyznaczony na podstawie trzykrotnej szerokości frontu terenu, obejmując w całości zabudowę na działkach w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że obszar 4,2 ha obejmuje wszystkie nieruchomości w obszarze analizy, w tym nieruchomości niezabudowane, co koresponduje z treścią sporządzonej w sprawie Analizy architektoniczno-urbanistycznej (str. 3 Analizy, powierzchnia obszaru analizowanego ok. 4,2 ha, powierzchnia zabudowanego obszaru analizowanego ok. 3,3 ha). Wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (zarzut nr 1-4 petitum skargi).
Analiza architektoniczno-urbanistyczna przedłożona w sprawie wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza z funkcjami uzupełniającymi, tj. garażami wbudowanymi, wolnostojącymi i budynkami gospodarczymi, zabudowa wielorodzinna oraz zabudowa garażowa towarzysząca zabudowie mieszkalnej i zespoły parkingów, zabudowa mieszkalno-usługowa, osiedlowe tereny zieleni urządzonej, tereny sportu i rekreacji. Wydane warunki zabudowy dotyczą budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W takiej sytuacji bez wątpienia wnioskowana inwestycja stanowić będzie kontynuację dotychczasowego zagospodarowania terenu.
Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy, uwzględnia się: istniejącą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).
Zważając w tym miejscu na dalsze zarzuty skargi, podkreślenia wymaga, iż żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani rozporządzenia nie nakazuje przyjęcia zawężającej wykładni i uwzględnienia w analizie jedynie zabudowy o funkcji zgodnej z planowaną inwestycją.
Innymi słowy, w tym przypadku nie chodzi o tożsamość lub podobieństwo funkcji zabudowy - ta przesłanka jest wymogiem odrębnym i podlegającym analizie przed badaniem parametrów architektonicznych planowanej zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 66/17 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2582/17, także: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 725/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1479/22). Odniesienie się do budynków o funkcji zgodnej z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, może natomiast, w pewnych przypadkach, uzasadniać zastosowanie odstępstw, o których mowa w ust. 2 - § 5 i § 6 czy ust. 4 § 7 rozporządzenia.
Niedopuszczalne jest takie prowadzenie analizy aby ustalenie parametrów, o których mowa w rozporządzeniu, dokonywane było jedynie w oparciu o dane obiektów istniejących w obszarze analizowanym – zbieżnych z funkcją zamierzonej inwestycji. Nie takie jest zamierzenie ładu przestrzennego. W aspekcie wskaźników architektonicznych chodzi przecież o to, czy planowany budynek z uwagi na gabaryty nie naruszył ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a nie o przeznaczenie tego budynku. Stosownie do zapisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie "średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego" (§ 5 ust. 1), szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie "średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%" (§ 6 ust. 1). Powyższe zapisy nie odnoszą się zatem do "zabudowy zgodnej z funkcją obiektu planowanego". Nieuzasadnione pozostają zatem zarzuty uwzględnienia w toku prowadzonej analizy nieruchomości "o innych funkcjach niż planowane" oraz parametrów "przyjętych dla nieruchomości niemieszkalnych" (zarzuty nr 7 i 8 petitum skargi). Przeprowadzona Analiza obejmuje wszystkie obiekty w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Natomiast ustalenie wskaźników o wartości nieuśrednionej oparto na szczegółowo dobranych danych wynikających z części graficznej i tekstowej analizy. Dane te, w tym uwzględniające oznaczenia działek stanowiące podstawę ustalenia tej wartości, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz ocen urbanistycznych lub architektonicznych, znalazły swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych decyzji. Jak już wskazano, czym innym jest ustalenie kontynuacji funkcji, a czym innym ustalenie parametrów dla nowej zabudowy.
Przechodząc do ustalonych parametrów planowanej inwestycji, wskazać należy, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Budynek istniejący na graniczącej z działką inwestycyjną od strony północnej działce nr [...] położony jest ok. 4,3 m od krawędzi jezdni, natomiast budynek na graniczącej od strony południowej działce [...] - w odległości ok. 6,5 m, linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. W sprawie zastosowano inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia. Uwzględniając, że inwestycja usytuowana jest przy drodze nieujętej w wykazie dróg publicznych, ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy na przedłużeniu istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynek przy ul. [...] dla kondygnacji 1-3 (na przedłużeniu linii zabudowy istniejącej na działce od strony północnej, str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), respektując stanowisko Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów (str. 1 decyzji organu pierwszej instancji). Sąd nie znalazł przyczyn dla podważenia ustaleń organów w tym zakresie.
Stosownie do § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2).
W obszarze analizowanym wielkość tego wskaźnika jest zróżnicowana i mieści się w przedziale 0,02 - 0,58. Średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,22. W decyzji o warunkach zabudowy ustalono wielkość powierzchni zabudowy 0,28 - 0,36, zatem w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia zastosowano wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy niż wskaźnik średni. Jak wynika z Analizy wskaźniki zabudowy wielorodzinnej wahają się w przedziale 0,15-0,40, zatem ustalony wskaźnik 0,28 - 0,36 mieści się w przedziale wartości wskaźnika zabudowy na analizowanym obszarze (0,02 - 0,58) nawiązując do wskaźnika istniejącej zabudowy wielorodzinnej m.in. ul. [...], zatem realizacja obiektu o wnioskowanej powierzchni zabudowy nie wpłynie negatywnie na zagęszczenie zabudowy w tym rejonie i tym samym na zaburzenie ładu przestrzennego (str. 4 Analizy architektoniczno-urbanistycznej). Uzasadniając przyjęcie tego wskaźnika organy zauważyły, że nawiązuje on do parametrów istniejącej zabudowy wielorodzinnej, w przypadku 27 z 42 zabudowanych nieruchomości sąsiednich (ok. 64%) wskaźnik zabudowy jest równy bądź wyższy od wnioskowanego, (str. 8-9 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji), nadto organ odwoławczy zasadnie wyjaśnił, że do wskazania omawianego wskaźnika, na podstawie średniej z obszaru analizowanego, należy obliczyć wartość wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki bez rozróżnienia funkcji danej zabudowy (str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Dokonując szczegółowej analizy podał, że również dla zabudowy o funkcji wielorodzinnej na analizowanym obszarze wskaźnik ten jest zróżnicowany od 0,15 przy ul. [...], do 0,25 przy ul. [...] i [...], podobnie w bezpośrednim sąsiedztwie: od północy 0,13 (budynek jednorodzinny), od południa 0,23 (budynek wielorodzinny), 0,17 (budynek jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej) oraz 0,41 (budynek jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, str. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
Sąd zauważa, że na 12 działek objętych obszarem analizowanym, z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, 8 działek notuje wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy powyżej średniej, natomiast wskaźnik powyżej 0,28 wskazany w decyzji - notuje aż 6 działek (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna: poz. 8 tabeli 0,40, poz. 10 tabeli 0,35, poz. 11 tabeli 0,35, poz. 12 tabeli 0,33, poz. 13 tabeli 0,28, poz. 14 tabeli 0,29). Uzasadniając ustalony wskaźnik organy zasadnie zwróciły uwagę na zróżnicowanie wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, nawiązały do wskaźników zabudowy wielorodzinnej stwierdzając, że wyznaczony wskaźnik nie zakłóci ładu przestrzennego analizowanego obszaru (str. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Uprawnione w ocenie Sądu pozostawało, dopuszczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki niż średni wskaźnik tej wielkości, stosownie do zapisu § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z całą pewnością wskazana w zapadłej decyzji wartość wskaźnika nie będzie wyjątkiem dla obszaru analizowanego. W tych okolicznościach zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia nie miały usprawiedliwionych podstaw (zarzut nr 5 i 6 petitum skargi).
Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z Analizą: średnia szerokość elewacji frontowej dla analizowanego obszaru wynosi 15,8 m, a z uwzględnieniem 20% tolerancji od wartości średniej: wynosi od 12,6 - 19 m, natomiast dla zabudowy wielorodzinnej 10 - 22,5 m. Szerokości elewacji frontowej dla planowanego zamierzenia wyznaczono na 11 - 16,5 m, co pozostaje zgodne z zapisem § 6 ust. 1 rozporządzenia. W zakresie tego parametru nie zastosowano odstępstwa od wartości średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Na marginesie zauważyć jednak należy, że w odniesieniu jedynie do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na 12 działek z tego rodzaju zabudową, szerokość elewacji frontowej powyżej wyznaczonej w decyzji 16,5 m notowana jest na 9 działkach (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna: poz. 9 tabeli 16 - 22,5 m, poz. 11 tabeli 16 - 21 m, poz. 12 tabeli 16 - 21 m, poz. 13 tabeli 16 - 21 m, poz. 14 tabeli 16 - 21 m, poz. 16 tabeli 16,5 - 17,5 m, poz. 17 tabeli 16,5 - 17,5 m, poz. 18 tabeli 16,5 - 17,5 m, poz. 19 tabeli 16,5 - 17,5 m). Nieuzasadniony pozostawał zatem zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia przez nieprawidłowe ustalenie średniej szerokości elewacji frontowej (zarzut nr 9 petitum skargi). Organ wyjaśnił również, że zespół garaży w sensie urbanistycznym stanowi całość, a w konsekwencji szerokość elewacji musiała zostać uwzględniona jako elewacja tego zespołu (str. 10 uzasadnienia organu pierwszej instancji). Materiał dowodowy nie dostarcza podstaw do twierdzenia by ustalono parametry "istotnie zawyżone" do tych wynikających z Analizy, czyniąc nietrafionym zarzut w tym przedmiocie (zarzut nr 10 petitum skargi).
Jak stanowi natomiast § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4). Zgodnie z przeprowadzoną Analizą, działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji są zabudowane, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działce po stronie północnej (ul. [...]) wynosi ok. 5,3 m, natomiast działki po stronie południowej (ul. [...]) wynosi 10,5 m, zatem wysokość ta przebiega tworząc uskok. Średnia wysokość dla obszaru analizowanego wynosi 6,7 m. W oparciu o dopuszczone w § 7 ust. 4 rozporządzenia odstępstwo, w sprawie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku na 10,5 - 11 m, zauważając, że wysokość budynków w obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 2,2 - 16 m, a projektowany budynek nawiązuje do budynku znajdującego się na działce sąsiedniej od strony południowej (ul. [...]) o wysokości 10,5 m, czym nie narusza ładu przestrzennego (str. 5-6 Analizy urbanistyczno-architektonicznej, str. 10 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji). Dodatkowo jak zauważył organ odwoławczy, wysokość obiektów w obszarze analizy jest zróżnicowana od: 2,2 m (garaże przy ul. [...]) do 16 m: budynki wielorodzinne przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz budynki wielorodzinne przy ul. [...] -[...] i [...]-[...], a średnia wartość dla obiektów o tej funkcji w obszarze analizy wynosi: 10,5 - 11 m, czyli jest równa wnioskowanej przez Inwestora (str. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Warto dodatkowo zwrócić uwagę, iż na 12 działek z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, wysokość powyżej ustalonej decyzją 10,5 - 11 m, notuje 9 działek (poz. 9, 11, 12, 13, 14, 16, 17, 18, 19 tabeli, wszystkie budynki posiadają wysokość 16 m). Zatem także w przypadku określenia wysokości nowej zabudowy ustalenie to zostało dokonane w sposób zgodny z przywołaną regulacją rozporządzenia.
Podobnie w odniesieniu do geometrii dachu wnioskowanego budynku ustalenia są prawidłowe. W myśl § 8 rozporządzenia geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W niniejszym przypadku, jak wynika z analizy, na badanym obszarze dominują dachy płaskie (str. 6 Analizy urbanistyczno-architektonicznej). Dopuszczenie zatem dachu płaskiego o spadku połaci dachowych umożliwiającym prawidłowy spływ wód deszczowych, pozostaje zgodne z przepisami. Brak natomiast, na gruncie omawianego stanu prawnego, przepisów nakazujących ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy oraz ilości kondygnacji, co czyni niezasadną argumentację skargi odnoszącą się do tego zagadnienia (zarzut nr 11 i 12 petitum skargi). W sprawie, główny wjazd i wejście na teren inwestycji przewidziano od ul. [...], od strony wschodniej (str. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, mapa zasadnicza przedłożona do wniosku). Wysokość budynku ustalana jest w oparciu o § 7 rozporządzenia, która jak wskazano powyżej, została ustalona w oparciu o ust. 4 tego przepisu i szczegółowo uzasadniona.
Wobec powyższego należało stwierdzić, że stanowisko oraz argumentacja przedstawione w decyzjach zapadłych w niniejszej sprawie znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo sporządzonej Analizie architektoniczno-urbanistycznej spełniającej wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, i w sposób wystarczający uzasadnia przyjęte parametry planowanej zabudowy. W każdym przypadku najpierw ustalono parametr średni. Uzasadniając natomiast odstępstwo od parametrów uśrednionych odniesiono się do konkretnej zabudowy w obszarze analizowanym, do analizy parametrów zabudowy o tożsamej funkcji bądź zabudowy na działkach sąsiednich. Brak było podstaw do zakwestionowania tego stanowiska. W ocenie Sądu, organy były uprawnione do uznania, że określone w decyzji wskaźniki nowej zabudowy nie naruszają istniejącego ładu przestrzennego. Budynki o podobnych gabarytach również przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną występują już w obszarze analizowanym. Wobec powyższego w sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pozbawiony podstaw pozostawał również zarzut naruszenia art. 2 pkt 1 u.p.z.p. (zarzut nr 14 petitum skargi).
Przechodząc do pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. - nie ulega wątpliwości, że teren posiada pośredni dostęp do drogi gminnej - ulicy [...], przez działki drogowe nr [...] i nr [...]. Spełniony został wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej zostały określone w pkt VI decyzji. Teren posiada istniejące i projektowane uzbrojenie (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). W zapisach pkt V decyzji szczegółowo wskazano warunki w zakresie obsługi infrastruktury technicznej, które odpowiadają dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p). Brak było podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja nie pozostaje zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., str. 7-8 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji), ponadto inwestycja nie znajduje się na obszarze, o którym mowa w pkt 6 art. 61 ust 1 u.p.z.p. Decyzja pozostaje również zgodna z zapisem § 9 rozporządzenia, w myśl którego warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Decyzja organu zawiera wskazane w przywołanej regulacji załączniki.
Z powołaniem na powyższe uzasadnienie, nie sposób podzielić zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd nie stwierdził naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa oraz ochrony interesów osób trzecich (uszczegółowionej w pkt VII decyzji). Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna nie pozwala również przyjąć, aby doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezasadny pozostawał również zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, w tym prawidłowego zastosowania przepisów określających zasady związane z gromadzeniem dowodów oraz ich oceną. W sprawie podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Uzasadnienie spełnia wymogi, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Niepełne odniesienie się do jednego z zarzutów odwołania dotyczącego ilości kondygnacji (zarzut nr 13 petitum skargi), nie stanowi w rozpoznawanej sprawie istotnego naruszenia mogącego mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a tylko takie mogłoby uzasadniać zastosowanie kompetencji kasatoryjnych. Skarga nie mogła zatem odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.
Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.