VII SA/Wa 1968/19

VII SA/Wa 1968/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Monika Kramek
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1397/20 - Wyrok NSA z 2023-04-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 6, 138, 105, 145 par 1 kpa
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzja z [...] kwietnia 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 151 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowanej przez M. P., oraz [...] z siedzibą w [...] ([...]) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia w całości wznowionego postępowania administracyjnego - uchylił w całości zaskarżoną decyzję [...]WINB i odmówił uchylenia decyzji [...]WINB z [...] listopada 2014 r., znak: [...].
Uzasadniając decyzję, GINB wyjaśnił, że decyzją z [...] lutego 2019 r., znak: [...] umorzył w całości postępowanie wznowione na wniosek [...] w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...]WINB z [...] listopada 2014 r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB w [...] z [...] października 2014 r., znak: [...], nakazującą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]rozbiórkę budynku małej hali produkcji świec, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na nieruchomości w [...] (działka nr ewid. [...]).
Po rozpatrzeniu złożonych odwołań [...] Sp. z o.o. i [...] GINB wyjaśnił charakter dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) postępowania administracyjnego i stwierdził, że orzekanie przez organ odwoławczy nie może się zatem sprowadzać wyłącznie do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale ma być załatwieniem sprawy co do jej istoty.
Jak wynika z akt administracyjnych, w postępowaniu w sprawie samowolnej budowy budynku małej hali produkcji świec na działce nr ewid. [...]w [...], zakończonym decyzją [...]WINB z [...] listopada 2014 r., początkowo udział brała jako strona postępowania [...]do której organ powiatowy skierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] czerwca 2012 r., znak: [...], a następnie wyłącznie [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]- nowy właściciel ww. działki, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Zarówno decyzja organu powiatowego z [...]października 2014 r., jak i utrzymujące ją w mocy rozstrzygnięcie [...] WINB z [...] listopada 2014 r. zostały skierowane tylko do [...] Sp. z o.o.
Podaniem z [...] stycznia 2017 r., sprecyzowanym pismami z [...] maja 2018 r. i z [...]października 2018 r., [...]wystąpiła do [...]WINB o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją tego organu z [...] listopada 2014 r., wskazując na art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. – [...]WINB.
W uzasadnieniu ww. wniosku wskazano, że "od pewnego momentu trwania postępowania organ przestał przesyłać korespondencję do naszej spółki, pomimo że nasza spółka była stroną postępowania i do pewnego momentu otrzymywała korespondencję. Ostatecznie naszej spółce nigdy nie została doręczona decyzja, która została wydana w tej sprawie". Ponadto "w dniu [...].01.2017 roku jedyna osoba upoważniona do reprezentacji Spółki - [...] dowiedział się o wydaniu wyroku NSA w niniejszej sprawie i wówczas ustalił też, że żadna decyzja w tej sprawie nie została doręczona spółce, pomimo że spółka w toku postępowania była właścicielem nieruchomości i budynków, które są objęte nakazem rozbiórki".
Postanowieniem z [...] listopada 2018 r., znak: [...] [...]WINB wznowił, na wniosek [...] postępowanie administracyjne zakończone własną ostateczną decyzją z [...] listopada 2014 r., a następnie uznał, że z uwagi na wyrok WSA w Poznaniu z 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 9/15, oddalający skargę na ww. decyzję [...]WINB z [...] listopada 2014 r., oraz wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 1674/15, oddalający skargę kasacyjną na ww. orzeczenie WSA postępowanie nie powinno być wznowione, gdyż zostałaby naruszona zasada powagi rzeczy osądzonej. W związku z powyższym, decyzją z [...] lutego 2019 r., znak: [...] umorzył wznowione postępowanie.
GINB wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w jakim doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z wad procesowych wymienionych w przepisach art. 145, art. 145a i 145b k.p.a. Po wznowieniu postępowania, organ przeprowadza postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie stanowiące przedmiot wznowienia było dotknięte kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., i w jakim zakresie wadliwość postępowania wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydanie nowej, rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt. 1 i 2 i § 2 k.p.a.).
Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, wydaje decyzję, w której albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Zdaniem GINB, przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. nie została spełniona, ponieważ [...] nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Organ wyjaśnił treść art. 28 k.p.a. i stwierdził, że zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania.
Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę żądania stosownych czynności organu administracji publicznej. Wówczas ten podmiot nie ma przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. O fakcie czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja do bycia stroną, nie decyduje jego wewnętrzne przekonanie lecz norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki.
Stronami postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego będą podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją, a także - oprócz stron postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji - każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wznowienia postępowania. Tak więc, uznanie za stronę postępowania w rozpatrywanej sprawie może nastąpić tylko w sytuacji wypełnienia przez Wnioskodawcę jednej z powyższych przesłanek.
W ocenie GINB, [...] nie posiada przymiotu strony, gdyż nie ma interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją [...]WINB z dnia [...] listopada 2014 r. Nie jest bowiem właścicielem działki nr ewid. [...] w [...]. Wprawdzie, gdy organ powiatowy rozpoczął prowadzenie postępowania w sprawie legalizacji budynku małej hali produkcji świec, [...]była wyłącznym właścicielem ww. nieruchomości ale, jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2012 r., Rep. A nr [...], sprzedała [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ww. nieruchomość.
GINB stwierdził, że "naczelnym prawem rzeczowym jest prawo własności, o którym mowa w art. 140 k.c. Jest to prawo na rzeczy własnej i obejmuje pełen zakres uprawnień".
Dlatego też należało stwierdzić, że nie istnieje przepis prawa, z którego na chwilę obecną wynikałby dla [...] status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją [...]WINB z [...]listopada 2014 r.
Powiązania kapitałowe pomiędzy spółkami nie uprawniają do wywiedzenia faktu, że spółka dominująca ma interes prawny w sprawie dotyczącej nieruchomości należącej do spółki od niej zależnej. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z [...] listopada 2012 r. zostało prawidłowo skierowane przez organ powiatowy do [...]., jako ówczesnego właściciela nieruchomości. Od chwili nabycia przez [...]Sp. z o.o. własności działki nr ewid. [...] w [...], pisma organów stopnia powiatowego i wojewódzkiego, dotyczące postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu na tej nieruchomości, należało kierować wyłącznie do tego podmiotu.
Nie oznaczało to jednak, zdaniem GINB, że wznowione postępowanie należało umorzyć. Co do zasady, gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. i gdy składający je podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym nie występował jako strona, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnym etapie postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzenie, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej.
W związku z powyższym, należało uchylić w całości decyzję [...]WINB z dnia [...] lutego 2019 r., w przedmiocie umorzenia postępowania wznowionego na wniosek [...]i zgodnie z art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. orzec o odmowie uchylenia decyzji [...]WINB z [...] listopada 2014 r., gdyż nie ma podstaw do jej uchylenia.
Ustosunkowując się do zarzutu [...]dotyczącego "rozpoznania wniosku alternatywnego o wznowienie postępowania" przez wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie przywrócenia spółce terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu powiatowego z dnia [...] października 2014 r., GINB wyjaśnił, że pismem z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...]PINB w [...] wezwał [...] "do złożenia jednoznacznego oświadczenia o kwalifikacji złożonych pism, tj. wskazania intencji spółki co do trybu w jakim ta kwestionuje decyzję z dnia [...].10.2014 r., znak: [...] (...). W oświadczeniu, o którym mowa powyżej, należy jednoznacznie wskazać, czy spółka dwoma pismami z dnia [...] stycznia 2017 r. zamierzała wnieść odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, czy alternatywnie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].10.2014 r.". W odpowiedzi, pismem z [...] maja 2018 r. wskazano, że "Spółka zamierzała wzruszyć decyzję z dnia [...].10.2014 r. oraz potwierdzamy, że w tym alternatywnie również wnieść o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji". Ustosunkowując się do wezwania [...]WINB z [...] października 2018 r., w piśmie z [...] października 2018 r. wskazano, że "przesłanką do wznowienia postępowania jest fakt, że nasza Spółka bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu". Ponadto w postanowieniu organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], dotyczącego wznowienia postępowania administracyjnego, prawidłowo uznano, że pominięcie udziału strony w postępowaniu "może podlegać ocenie w toku nadzwyczajnego postępowania wznowienionego i nie może zostać konwalidowane poprzez doręczenie decyzji".
W nawiązaniu do zarzutów [...]Sp. z o.o., zawartych w odwołaniu z [...] lutego 2019 r., GINB za uzasadnione uznał stwierdzenie, że postępowanie nie powinno być umorzone. W sytuacji, gdy wskazana przesłanka wznowieniowa nie została spełniona, organ nie może przejść do ponownej merytorycznej oceny postępowania zakończonego badaną decyzją i tym samym nie może odnieść się do argumentów wskazanych przez skarżącą.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniach z [...] lutego 2019 r. oraz z [...] marca 2019 r. GINB uznał, że pozostają one bez wpływu na zapadłą decyzję.
GINB wyjaśnił ponadto, że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania, oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., dotyczy ostatecznej decyzji, poddanej kontroli sądów obu instancji, wznowienie postępowania nie jest niedopuszczalne. Sąd bada z urzędu wystąpienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, zaś zaistnienie przesłanki wznowieniowej - wyłącznie wtedy, gdy wystąpi o to podmiot, który uznał, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu.
Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem swego pełnomocnik r. pr. P. Ł., datowanym na [...] sierpnia 2019 r. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ja w całości. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił:
"1) naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegające na wydaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, działającego jako organ II instancji, orzeczenia merytorycznego co do istoty sprawy, w sytuacji, w której organ I instancji w ogóle nie rozpatrzył istoty sprawy i nie wydał orzeczenia merytorycznego, ale wydał jedynie orzeczenie formalne o umorzeniu postępowania w I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowego; a w konsekwencji naruszenie również:
2) art. 19 w zw. z art. 150 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez to, że organem, który wydał pierwsze orzeczenie merytoryczne co do istoty sprawy w ramach wznowionego postępowania, czyli orzeczenie w sprawie o której mowa w art. 149 § 2 k.p.a., był Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, pomimo tego, że to nie ten organ wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a więc zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., to nie ten organ powinien wydawać pierwsze rozstrzygnięcie merytorycznie w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 k.p.a., a więc w sprawie wznowienia postępowania (organem, który wydał decyzję w ostatniej instancji w rozumieniu art. 150 § 1 k.p.a. był bowiem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i to ten organ jest właściwy do merytorycznego orzeczenia w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 k.p.a.)".
Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją, GINB słusznie uchylił w całości decyzję [...]WINB z [...] lutego 2019 r., uznając ją za nieprawidłową, gdyż nie było podstaw do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. Ponadto jednak organ odwoławczy z powołaniem się na art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. wadliwie rozstrzygnął po raz pierwszy merytorycznie o istocie sprawy w ramach wznowionego postępowania, i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji [...] WINB z [...] listopada 2014 r.
Zaskarżoną decyzją organ administracji nie tylko dokonał kontroli instancyjnej decyzji o umorzeniu postępowania - do czego był uprawniony i o co wnosiła skarżąca spółka, ale po raz pierwszy w toku wznowionego postępowania, wydał decyzję odnośnie meritum wznowionego postępowania, w której odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej - do czego już nie był uprawniony i czego dokonał z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji także z naruszeniem przepisów o właściwości organów.
Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa, pełnomocnik wysnuł wniosek, że w sytuacji gdy organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić takiej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji). W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. Z tego względu organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać jedynie prawnej oceny dopuszczalności wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, a nie rozpoznać w ramach postępowania odwoławczego merytorycznie (co do istoty) sprawę.
Wydanie przez organ odwoławczy nie tylko decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania ale również merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., jak i art. 15 k.p.a. i skutkuje uchyleniem takiej decyzji w ramach sądowej kontroli legalności z uwagi na ziszczenie się naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a..
Zgodnie z art. 150 § 1 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty wznowionej sprawy jest [...]WINB, Zgodnie zatem z art. 151 § 1 k.p.a., tylko ten organ mógł wydać decyzję o uchyleniu lub odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej i to dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. Tymczasem [...]WINB wydał decyzję o umorzeniu postępowania, które w jego ocenie w ogóle nie powinno być wznowione, a więc nie przeprowadził postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a.
GINB nie poprzestał więc na zachowaniu się jak organ II instancji i na rozpatrzeniu odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania, ale zachował się również jak organ I instancji i wydał po raz pierwszy rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, pomimo, że takiego rozstrzygnięcia nie wydał wcześniej organ I instancji.
Pełnomocnik podkreślił, że wnosi o uchylenie decyzji GINB w całości, dlatego, że GINB uchylając decyzję [...]WINB, zaniechał jednoczesnego przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. GINB powinien orzec o uchyleniu decyzji [...]WINB - co uczynił i jednocześnie orzec o przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania - czego GINB nie uczynił. W konsekwencji, uchylenie przez Sąd decyzji GINB jedynie w zakresie, w jakim odmawia ona uchylenia decyzji dotychczasowej, doprowadziłoby do sytuacji, w której decyzja organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania zostałaby, co prawda, uchylona, ale jednocześnie nie istniałyby podstawy do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest w pełni zasadna i rzeczowo uzasadniona. Pełnomocnik skarżącej w sposób bardzo syntetyczny i odnoszący się do istoty sprawy przedstawił wywód prawny, wysnuwając właściwe wnioski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia też, że wyrokami z 6 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1966/19 i sygn. akt 1967/19, wydanymi w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, zasadzając na rzecz skarżącej koszty postępowania. Dlatego też poniższe uzasadnienie jest zbliżone treścią do uzasadnienia wyroków w ww. sprawie, uwzględnia jednak różnice w stanie faktycznym spraw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), uznał, że w sprawie niniejszej, w celu końcowego załatwienia sprawy, występują przesłanki również do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji organu I instancji, jako wydanego w granicach sprawy, której dotyczyła skarga (art. 135 p.p.s.a.).
I. Decyzja organu I instancji.
Wadliwość decyzji [...]WINB polega na tym – co słusznie zauważył organ odwoławczy – że postanowienie o wznowieniu postępowania ipso iure (art. 149 § 2 k.p.a.) stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, ale co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Innymi słowy, organ wznawiając postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, jest zobligowany do jego prowadzenia w zakresie wskazanym ww. przepisem. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ I instancji może sprawę rozstrzygnąć wyłącznie w sposób określony w art. 151 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. lub w sposób określony w art. 151 § 2 k.p.a.
Organ, po przeprowadzeniu tego postępowania, wydaje więc decyzję, w której albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Natomiast, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Ustawodawca określił więc katalog zamknięty treści decyzji, jaka może być wydana po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. i umorzenie wznowionego postępowania nie mieści się w tym katalogu.
Jeżeli więc [...]WINB, który wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., nie znajdując podstaw z art. 149 § 3 do odmówienia wznowienia postępowania, ustala, że podmiotowi, który wystąpił z żądaniem wznowienia, nie przysługiwał przymiot strony i nie może ona twierdzić skutecznie, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, to powinien był odmówić uchylenia decyzji ostatecznej właśnie z takiej przyczyny.
W rezultacie, [...]WINB umarzając postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. naruszył ten przepis przez jego błędne w tej sprawie zastosowanie. Stosując taką wadliwą podstawę prawną decyzji, organ I instancji naruszył również ww. art. 151 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w ustawie, zawierającej katalog orzeczeń dopuszczalnych po wznowieniu postępowania. [...]WINB naruszył więc także art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organa administracji publicznej powinny działać na podstawie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza ponadto, że [...]WINB w żaden sposób nie ustalił też w sposób należyty stanu faktycznego sprawy w postaci tego, czy skarżąca spółka była inwestorem samowolnie wykonanych robót budowlanych przy obiekcie, co do którego PINB w [...] wydał nakaz rozbiórki. To ustalenie bowiem jest bardzo istotne przy dokonywaniu oceny przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Organ I instancji skoncentrował się natomiast na okolicznościach, które ewentualnie mogłyby uzasadniać odmowę wznowienia postępowania. Co więcej, zaniechanie przez [...]WIN ww. ustaleń było szczególnie istotne wobec okoliczności, że pierwotnie stroną postępowania zwykłego była właśnie skarżąca spółka, jako właściciel nieruchomości, co może prowadzić do wniosku, że była ona również inwestorem. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tego, czy skarżąca utraciła przymiot strony, który miała w postępowaniu zwykłym, a jeżeli tak, to kiedy i dlaczego (ze wskazaniem podstawy prawnej).
Należy pamiętać, ze stroną postępowania w sprawie samowoli budowlanej, której częścią jest postępowanie legalizacyjne lub naprawcze, jest nie tylko właściciel obiektu budowlanego, ale również inwestor (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Brak zaś jakichkolwiek ustaleń [...]WINB w zakresie tego, czy [...] była inwestorem samowolnie wybudowanego obiektu powoduje, że organ ten nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób nakazany art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., a przez to nie tylko nie był w stanie dokonać swobodnej oceny istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów (art. 80 k.p.a.), ale również nie mógł sporządzić uzasadnienia decyzji, zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a.
Nie jest zaś rolą sądu meriti ustalanie stanu faktycznego, niezbędnego dla prawidłowego załatwienia sprawy, gdyż sąd administracyjny kontroluje wyłącznie legalność decyzji, a nie ustala za organ stan faktyczny.
Całkowicie błędne ponadto były wywody prawne [...]WINB w zakresie tego, jakoby wyrok sądu administracyjnego oddalający prawomocnie skargę na decyzję organu nadzoru budowlanego o rozbiórce samowoli budowlanej miałby przesądzać o niedopuszczalności wznowienia w sprawie zakończonej taką decyzją. Ponadto, stroną skarżącą w sprawie sygn. akt II SA/Po 195/15 była [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], a nie skarżąca w niniejszej sprawie - [...]z siedzibą w [...].
II. Decyzja GINB.
Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę, co do istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Umorzenie postępowania administracyjnego jest przykładem tej ostatniej sytuacji. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sprawy, co do istoty. Umorzenie postępowania jest więc orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (por. np. komentarz do art. 104 k.p.a. w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. Marka Wierzbowskiego, Aleksandry Wiktorowskiej, r. 2019, wyd. 28, podobnie: B. Adamiak, J. Borkowski w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. 16, Warszawa 2019).
Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie może nigdy rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż przyjęty przez organ I instancji w uchylonej decyzji. W przeciwnym wypadku, zmianie ulega przedmiot postępowania administracyjnego, a decyzja tak wydana narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/11 – CBOSA).
Jeżeli więc [...]WINB, jako organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość (zarówno podmiotową, jak i przedmiotową), to GINB nie mógł uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.), gdyż w ten sposób naruszył ww. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak też NSA w wyroku z 9 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 801/12 – CBOSA).
Rację ma pełnomocnik skarżącej, zarzucając, że decyzja reformatoryjna organu odwoławczego była pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty – wobec umorzenia postępowania przez [...]WINB.
Umorzenie postępowania kończy wprawdzie postępowanie administracyjne w danej instancji, jednakże nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Pozbawiło to skarżącą przysługującego jej prawa do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez dwa organa administracji, co narusza nie tylko art. 15, ale również prawo do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, przewidziane w art. 79 ustawy zasadniczej.
W takiej więc sytuacji, obowiązkiem GINB było wydanie decyzji kasatoryjnej, w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji [...]WINB do ponownego rozpoznania przez organ I instancji gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma bez wątpienia istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, GINB powinien był też wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Co więcej, nawet gdyby organ I instancji uznał, że dana osoba nie jest stroną w sprawie, która została zakończona ostateczną decyzją, i odmówił wznowienia postępowania, to organ odwoławczy, uznając że ustalenia i oceny organu pierwszej instancji są wadliwe, musiałby wydać decyzję kasatoryjną (art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 i art. 15 k.p.a.), a nie reformatoryjną. W takiej sytuacji organ odwoławczy także nie mógłby orzec co do istoty sprawy wznowienia, uchylając zaskarżoną decyzję o odmowie wznowienia, decyzję dotychczasową oraz wydając nową decyzję rozstrzygającą sprawę zakończoną decyzją ostateczną. Sprzeciwia się temu zasada dwuinstancyjności (tak też NSA w wyroku z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 817/17 – CBOSA).
Pomimo więc tego, że GINB słusznie ocenił nieprawidłowość decyzji organu I instancji w zakresie umorzenia postępowania już po jego wznowieniu, to nie mógł orzec reformatoryjnie i powinien był decyzje uchylić do ponownego rozpoznania, czyniąc te elementy zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, które dotyczyły sposobu należytego załatwienia sprawy przedmiotem wskazań w rozumieniu art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.
Organ II instancji, zawierając w treści swej decyzji rozważania o braku przymiotu strony skarżącej, a wywodzone z tego, że nie jest ona właścicielką nieruchomości, na której samowolnie posadowiono przedmiotowy obiekt budowlany, również nie zwrócił uwagi na brak ustaleń co do tego, czy skarżąca była inwestorem. W tym więc zakresie odpowiednie zastosowanie ma ocena prawna, dokonana przez tut. Sąd w pkt. I powyżej.
III. Wskazania dla organu co do dalszego postępowania w sprawie.
Organ, ponownie rozpoznając sprawę z wniosku skarżącej, ustali stan faktyczny w sposób pozwalający na stwierdzenie, czy [...] z siedzibą w [...] była inwestorem samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Organ ustali też, czy skarżąca utraciła przymiot strony, który miała w postępowaniu zwykłym, a jeżeli tak, to kiedy i dlaczego (ze wskazaniem podstawy prawnej).
W zależności od tych ustaleń, organ przeprowadzi należycie postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Biorąc pod uwagę wynik tego postępowania, organ załatwi sprawę przez wydanie takiej decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 lub § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu wydawanego w tej sprawie rozstrzygnięcia, organ w sposób zgodny z art. 80 k.p.a. przeprowadzi ocenę zebranych dowodów i zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. przedstawi prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne wydanej decyzji. W uzasadnieniu tym organ wyjaśni też (art. 11 k.p.a.) zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy.
IV. Podstawy prawne wyroku.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256 ze zm.) zasadzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego.