II SA/Gl 991/25

II SA/Gl 991/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Beata Kalaga-Gajewska
Krzysztof Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 97 ust. 5 w zw. z ust. 1a i  art. 53 ust. 12a
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Lipowa z dnia 31 października 2024 r. nr VII/54/24 w przedmiocie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach treningowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 31 stycznia 2025 r. Wojewoda Śląski (dalej jako: "organ nadzoru" lub "Wojewoda"), działając na podstawie art. 93 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) - dalej "u.s.g.", wniósł do tut. Sądu skargę na uchwałę Rady Gminy Lipowa (dalej "Rada"), opisaną w rubrum nn. wyroku, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 97 ust. 5 w związku z ust. 1a i art. 53 ust. 12a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.) – dalej "u.p.s.", oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP"
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 97 ust. 1 i 1a u.p.s. opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach treningowych lub wspomaganych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. W przypadku osoby bezdomnej skierowanej do schroniska dla osób bezdomnych albo schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi nie ma zastosowania ust. 1 zdanie drugie. Jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, opłata nie może być wyższa niż 30% dochodu osoby samotnie gospodarującej lub dochodu na osobę w rodzinie osoby skierowanej do schroniska dla osób bezdomnych, a w przypadku schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi nie może być wyższa niż 50% tego dochodu.
W myśl przepisu delegacyjnego, tj. art. 97 ust. 5 u.p.s. rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach treningowych lub wspomaganych.
Wojewoda podkreślił, iż przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym, Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez radę przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości.
W ocenie Wojewody w nn. sprawie rada nieprawidłowo wypełniła delegację ustawową w odniesieniu do zasad odpłatności za pobyt w schroniskach dla osób bezdomnych i za pobyt w schroniskach dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi, tj. regulacji § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W opinii organu nadzoru rada nie zrealizowała bowiem wymogu ustawowego wynikającego z art. 97 ust. 1a u.p.s. tj. w zakresie wysokości odpłatności dla osób bezdomnych nieprzekraczających progu kryterium dochodowego. Rada nie zrealizowała tego, do czego była zobowiązana, tj. nie ustaliła wysokości odpłatności, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego w sytuacji skierowania osoby do schroniska dla osób bezdomnych i schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. Powyższe niewypełnienie delegacji ustawowej stanowi w ocenie Wojewody istotne naruszenie prawa, co przesądza o konieczności wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego w całości.
W ocenie Sądu z treści uchwały jak i z odpowiedzi na skargę Rady jednoznacznie wynika, że skarga Wojewody jest uzasadniona. Rada po dokonaniu analizy zarzutów zawartych w skardze uznała je za całkowicie uzasadnione. Wyjaśniła, że przygotowując zaskarżony akt prawny pominęła kwestie wskazane przez organ nadzorczy obawiając się powielania zapisów znajdujących się w ustawie, w tym w art. 97 ust. 1a u.p.s.
Jednocześnie organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 10a i ust. 12a u.p.s. w przypadku mieszkańca domu pomocy społecznej, który w celu przygotowania do prowadzenia niezależnego życia rezygnuje z pobytu w domu, gminą kierującą tego mieszkańca do mieszkania treningowego lub wspomaganego, przez okres 3 lat od daty uchylenia decyzji kierującej do domu pomocy społecznej, jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej. Odpłatność nie może być wyższa niż 30% dochodu tej osoby.
Ustalając zasady odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach treningowych lub wspomaganych (§ 2 ust. 2 uchwały), rada powinna uwzględnić zatem szczególną sytuację osób wskazanych w art. 53 ust. 10a i ust. 12a u.p.s. Tymczasem w treści zaskarżonej uchwały rada nie uwzględniła powyższych przepisów, co oznacza, że osoby te poniosą odpłatność na zasadach ogólnych. Brak ustalenia szczególnych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach treningowych dla mieszkańców domu pomocy społecznej, którzy w celu przygotowania do prowadzenia niezależnego życia rezygnują z pobytu w domu i skierowani są przez gminę do mieszkania treningowego, mieszczących się w granicach określonych przepisem art. 53 ust. 12a u.p.s., stanowi nieprawidłowe wypełnienie delegacji i naruszenie art. 97 ust. 5 w zw. z art. 53 ust. 12a u.p.s.
W świetle powyższego Wojewoda uznał, że konieczne jest wniesienie skargi sądowej na uchwałę, albowiem zaskarżony akt należy uznać za sprzeczny z prawem w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że argumenty zawarte w skardze są zasadne. Podkreśliła, że przygotowując zaskarżony akt prawny pominęła kwestie wskazane przez Wojewodę, obawiając się powielania zapisów znajdujących się w ustawie, w tym w art. 97 ust. 1a u.p.s., gdzie ustawodawca wskazał sytuacje, w której dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekraczający kwoty kryterium dochodowego powoduje, że opłata nie może być wyższa niż 30% dochodu osoby samotnie gospodarującej lub dochodu na osobę w rodzinie osoby skierowanej do schroniska dla osób bezdomnych, a w przypadku schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi nie może być wyższa niż 50% tego dochodu.
Przyjmując, że pewne kwestie reguluje sama ustawa, organ kierując się § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), chciał uniknąć powielania zapisów ustawy w przygotowanej uchwale. Konsekwencją tego było niedopatrzenie innych okoliczności, których pominięcie skutkowało złożeniem skargi przez organ nadzoru.
W związku z powyższym Rada wskazała, że po otrzymaniu wyroku w nn. sprawie ma zostać opracowana właściwa uchwała, uwzględniająca wszystkie wskazane w skardze uwagi w taki sposób, by spełniała ona wszystkie wymagane przepisami prawa zapisy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ nadzoru natomiast Rada nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr VIl/54/24 Rady Gminy Lipowa z dnia 31 października 2024 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach treningowych lub wspomaganych w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku osób bezdomnych oraz w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczym.
Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Z powyższego wynika, że każda uchwała rady gminy dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania.
Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 - dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. W tej sytuacji, zgodnie z art. 81 ust. 1 powoływanej ustawy, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.
Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.
Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnia ustawowego zawartego w art. 97 ust. 5 u.p.s. Organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob.m.in. wyroki T K: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, Nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, Nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, Nr 6, poz. 110).
Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego lub niewypełniający tego upoważnienia w całości nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi (...)" (wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, Nr 5, poz. 126).
Uwzględniając powyższe rozważania i odnosząc się do argumentów skargi Sąd stwierdza, że przepisy zaskarżonej uchwały istotnie posiadają wady, skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości.
Ustalenie podstawy dla wyliczenia opłaty za pobyt w mieszkaniu chronionym stanowi kluczowy element szczegółowych zasad odpłatności, o których mowa w art. 97 ust. 5 u.p.s. Delegacja wyrażona w art. 97 ust. 5 u.p.s. nie zawiera żadnych wytycznych wskazujących na czynniki czy kryteria, które powinny być uregulowane, uwzględnione przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalający szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności. Uchwała rady gminy, powinna tak kształtować zasady odpłatności, by uwzględniały one zakres świadczonych usług i ich koszty (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2020 r. IV SA/Wr 34/20, LEX nr 2977141). Funkcją przedmiotowej uchwały jest umożliwienie ustalenia kwoty, jaka będzie stanowić podstawę do ustalenia w decyzji administracyjnej wysokości opłaty za pobyt w mieszkaniu chronionym zgodnie z art. 97 ust. 1 u.p.s.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, że Rada nieprawidłowo wypełniła delegację ustawową w odniesieniu do zasad odpłatności za pobyt w schroniskach dla osób bezdomnych i za pobyt w schroniskach dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi, tj. regulacji § 2 ust. 1 uchwały. W jego opinii Rada nie zrealizowała wymogu ustawowego wynikającego z art. 97 ust. 1a ustawy tj. w zakresie wysokości odpłatności dla osób bezdomnych nieprzekraczających progu kryterium dochodowego. Rada nie zrealizowała tego, do czego była zobowiązana, tj. nie ustaliła wysokości odpłatności, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego w sytuacji skierowania osoby do schroniska dla osób bezdomnych i schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. Odnosząc się do złożonego wyjaśnienia w odpowiedzi na skargę Rady Sąd zwraca uwagę, że treść art. 91 ust.1a u.p.s. dotyczy wyłącznie maksymalnej wysokości opłaty jaką może zostać obciążona osoba bezdomna nieprzekraczająca progu kryterium dochodowego. Treść art. 97 ust. 5 u.p.s. odnosi się natomiast do ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia tej odpłatności. Rada ustalając te zasady powinna uwzględnić treść art. 97 ust.1a u.p.s.
Wojewoda zarzucił również naruszenie przez Radę art. 97 ust. 5 w zw. z art. 53 ust.12a u.p.s. Ustalając zasady odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach treningowych lub wspomaganych (§ 2 ust. 2 uchwały) Rada powinna uwzględnić szczególną sytuację osób wskazanych w art. 53 ust. 10a i ust. 12a u.p.s. Brak takich regulacji stanowi nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej i w konsekwencji naruszenie art. 97 ust. 5 w zw. z art. 53 ust. 12a u.p.s.
Zdaniem Sądu, który uwzględnił również stanowisko Rady zawarte w odpowiedzi na skargę, stanowisko Wojewody zasługuje w pełni na aprobatę. Niewykonanie delegacji ustawowej z art. 97 ust. 5 u.p.s. we wskazanym przez organ nadzoru zakresie stanowi o istotnym naruszeniu prawa przez Radę i konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.