II SA/Gl 989/25

II SA/Gl 989/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Grzegorz Dobrowolski
Rafał Wolnik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 31 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze skargi S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 7 lipca 2025 r. nr SKO.II/426/76/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w związku z zamieszczeniem baneru wyborczego oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 11 kwietnia 2025 r. obecnie skarżące Stowarzyszenie "[...]" w B. skierowało do Prezydenta Miasta B. wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z zamieszczeniem banerów wyborczych na ogrodzeniu obok kościoła pw. [...] od strony ul. [...] - w stosunku do kandydata na prezydenta Karola Nawrockiego oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w tym postępowaniu. Jako materialnoprawną podstawę nałożenia kary Stowarzyszenie wskazało przepis art. 37d ust. 1-8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130), zwanej dalej u.p.z.p.
Postanowieniem z dnia 26 maja 2025 r. organ I instancji, powołując się na art. 31 § 1 pkt 1 oraz art. 31 § 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że cele statutowe Stowarzyszenia nie uzasadniają żądania wszczęcia postępowania, gdyż nie są one zbieżne z tematyką, którą podjęto we wniosku. W ocenie organu cele polegające na "działalności na rzecz zwiększania świadomości prawnej oraz na rzecz przestrzegania prawa" są na tyle abstrakcyjnie i szeroko określone, że nie sposób przedmiotowo przypisać ich do jakiegokolwiek rodzaju spraw. Nadto, wszczęcie postępowania oraz udział organizacji społecznej nie jest w tym wypadku uzasadniony interesem społecznym. Prezydent zaakcentował, że za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawia wtedy, gdy dysponuje ona wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych celami statutowymi, ale i ma rozeznanie w sprawie, w której chce uczestniczyć. Wykazując, że interes społeczny przemawia za jej udziałem w postępowaniu, organizacja społeczna nie może odwoływać się do ogólnikowych stwierdzeń, lecz powinna przytoczyć dane świadczące o tym, że jej udział w postępowaniu może zagwarantować, iż okoliczności sprawy zostaną prawidłowo wyjaśnione. W konsekwencji organ wywiódł, że strona skarżąca nie wykazała, aby za jej udziałem w postępowaniu przemawiał interes społeczny.
Na skutek wniesionego przez skarżące Stowarzyszenie zażalenia na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że analiza statutu Stowarzyszenia dowiodła, iż przedmiotowy wniosek nie mieści się w celach statutowych. Cytując ten statut organ podał, że strona skarżąca jest stowarzyszeniem osób chcących poprzez działalność społecznie użyteczną wspierać wszechstronny rozwój człowieka na każdym jego etapie życia, a w szczególności rozwój dzieci i młodzieży. W świetle tego organ odwoławczy wywiódł, że kwestie związane z umieszczeniem materiałów wyborczych lub reklam w przestrzeni publicznej nie należą do zasadniczych celów i kierunków działania Stowarzyszenia. Tym samym nie wykazano, aby za jego udziałem w postępowaniu przemawiał interes społeczny, a ocena żądania organizacji społecznej z punktu widzenia istnienia interesu społecznego, jako ustawowej przesłanki wniosku, należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zdaniem Kolegium oznacza to, że nawet wówczas, gdy udział organizacji jest uzasadniony celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może to żądanie uznać za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego.
Nadto, zdaniem organu, skoro w postępowaniu nie zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. zezwalające na wszczęcie postępowania i dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, zarzut naruszenia powyższego przepisu uznać należy za bezzasadny, tak samo jak zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. W ocenie Kolegium nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty, gdyż określone w statucie cele nie uzasadniają żądania wszczęcia postępowania czy też dopuszczenia Stowarzyszenia do tego postępowania. Organ odwoławczy podał, że Stowarzyszenie nie wykazało, aby za jego udziałem w postępowaniu przemawiał interes społeczny. Zaznaczył przy tym, że przedmiotem postępowania jest rozpatrzenie wniosku o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Inne kwestie podnoszone we wniosku czy pismach uzupełniających w tym postępowaniu nie mogą być rozpatrywane.
W skardze na powyższe postanowienie strona skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 6, art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a. w związku z naruszeniem:
- art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zwiazku z art. 80 k.p.a. poprzez błędną interpretację w zakresie uznania, iż wniosek skarżącej nie jest uzasadniony jej celami statutowymi;
- art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację w zakresie uznania, iż wniosek skarżącej nie jest uzasadniony interesem społecznym;
- art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zwiazku z § 29, w związku z § 12 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., nr [...], oraz w związku z naruszeniem art. 37d ust. 1-8 u.p.z.p. poprzez ich pominięcie i brak zastosowania.
Wskazując na powyższe skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Odnośnie pierwszego z nich przywołano treść § 5 i § 6 ust. 9 i 13 statutu. W kontekście drugiego zarzutu strona skarżąca podkreśliła, że jej wniosek był jak najbardziej uzasadniony interesem społecznym wynikającym m.in. z treści uchwały reklamowej, której uchwalenie miało zapobiec zaburzeniu estetyki miasta. Natomiast odnośnie ostatniego z zarzutów Stowarzyszenie podało, że bezsporna jest okoliczność, iż banery widniejące na dokumentacji fotograficznej zostały zamieszczone niezgodnie m.in. z § 12 uchwały reklamowej i obowiązkiem organu l instancji (nawet bez wniosku stowarzyszenia) było wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej wobec podmiotu, który umieścił dany baner reklamowy.
Wskazano ponadto na wcześniejsze postępowania w analogicznych sprawach, które na skutek skarg Stowarzyszenia zostały pozytywnie rozpatrzone przez tut. Sąd (sygn. akt: II SA/Gl 1068-74/24, II SA/Gl 1119/24 i II SA/Gl 1535/24).
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko.
W piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2025 r., stanowiącym replikę do odpowiedzi na skargę, pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia podtrzymał zarzuty skargi i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest wydane w trybie art. 31 § 2 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 1-8 u.p.z.p. Zdaniem strony skarżącej, jej udział w tym postępowaniu uzasadniony był celami statutowymi organizacji oraz przemawiał za tym interes społeczny. Stanowiska tego nie podzieliły organy administracji, co w ocenie Sądu jest stanowiskiem prawidłowym.
Przyjdzie na wstępie przypomnieć, że zgodnie art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
1) wszczęcia postępowania,
2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,
jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o: organizacjach społecznych - rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20). Pojęcie "organizacji społecznej" w świetle art. 31 § 1 k.p.a. należy interpretować szeroko. W przepisie tym chodzi bowiem o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także grupy zawodowej, działającej w formie podmiotu reprezentującego interesy jego członków. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że w niniejszej sprawie Stowarzyszenie jest organizacją społeczną, w rozumieniu cytowanego przepisu.
Jak zostało to zasygnalizowane na wstępie, żądanie przez organizację społeczną wszczęcia postępowania może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: (1) cele statutowe uzasadniają dopuszczenie jej do udziału w sprawie i (2) interes społeczny przemawia za tym dopuszczeniem. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednej z tych przesłanek skutkuje tym, że organ administracji odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu lub dopuszczenia organizacji do udziału w toczącym się już postępowaniu (art. 31 § 2 k.p.a.).
Niespełnienie przez skarżące Stowarzyszenie omawianych przesłanek stało się powodem, który przesądził zarówno o treści zaskarżonego postanowienia, jak i niniejszego rozstrzygnięcia.
Przez cel statutowy uzasadniający dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie należy rozumieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ dokonuje oceny, czy między celami statutowymi organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Jednakże nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny, a w zasadzie brak tego interesu w przystąpieniu organizacji do udziału w postępowaniu (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Należy również wskazać, że działalność organizacji społecznej opisana w statucie powinna być określona na tyle precyzyjnie, nie ogólnikowo, aby dało to podstawę do wyprowadzenia związku z przedmiotem postępowania administracyjnego (por. wyr. NSA: z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1499/06; z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1699/13; z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 509/14; z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 866/14; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2591/15).
W stanie faktycznym sprawy ustalono, że celem działalności skarżącego Stowarzyszenia jest w szczególności: prowadzenie szeroko rozumianej działalności informacyjnej i szkoleniowo-dydaktycznej w zakresie działania stowarzyszenia (§ 5 ust. 2 lit. a statutu), kształtowanie podstaw patriotycznych oraz wrażliwości na potrzeby innych (§ 5 ust. 2 lit. b), tworzenie członkom stowarzyszenia warunków do zdobywania wiedzy i nabywania doświadczenia we wszystkich sprawach umożliwiających wszechstronny rozwój (§ 5 ust. 2 lit. c), wspieranie i kreowanie inicjatyw społecznych i kulturalnych związanych z budowaniem społeczeństwa obywatelskiego opierającego się na zasadach demokracji, praworządności i sprawiedliwości (§ 5 ust. 2 lit. d), wspieranie i pomoc w rozwiązywaniu problemów (w tym zawodowych i socjalnych) osób będących w potrzebie (§ 5 ust. 2 lit. e), wspieranie przedsiębiorczości, rozwoju zasobów ludzkich i rozwoju regionalnego (§ 5 ust. 2 lit. f), promowanie dorobku bogactwa i różnorodności kultury europejskiej (§ 5 ust. 2 lit. g), wspieranie działań na rzecz rozwoju kultury, nauki, sportu i turystyki (§ 5 ust. 2 lit. h), wspieranie i kreowanie inicjatyw związanych z upowszechnieniem dostępu do bezpłatnych porad prawnych (§ 5 ust. 2 lit. i), zapewnienie działań władz i instytucji państwowych i samorządowych w sposób zgodny z przepisami prawa i dla dobra interesu społecznego (§ 5 ust. 2 lit. j).
Dokonując analizy powyższych postanowień przyjdzie zauważyć, że pomiędzy ww. celami statutowym a przedmiotem postępowania, którego wszczęcia domagało się Stowarzyszenie, nie istnieje wystarczające powiązanie merytoryczne. W ocenie Sądu cele polegające na "zapewnieniu działań władz i instytucji państwowych i samorządowych w sposób zgodny z przepisami prawa i dla dobra interesu społecznego" są sformułowane w sposób ogólny i niejednoznaczny. Tak określony cel statutowy w istocie może bowiem zostać przyporządkowany do każdego rodzaju postępowania administracyjnego, gdyż w każdym takim postępowaniu określa się kwestie związane z przestrzeganiem prawa dla dobra interesu społecznego (art. 7 k.p.a.). Jednocześnie przyjdzie zauważyć, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08). Także w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10, NSA wskazuje, iż organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. W konsekwencji, brak merytorycznego powiązania przesądza o tym, że skoro cele statutowe Stowarzyszenia nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy, to zachodzi brak interesu statutowego Stowarzyszenia we wszczęciu postępowania administracyjnego. Co więcej, z wniosku nie wynika konkretnie żaden argument, iż przystąpienie strony skarżącej do postępowania w jakikolwiek sposób poprawi jego jakość, przyśpieszy go, czy też będzie dla społeczeństwa użyteczne w jakikolwiek inny sposób. Na marginesie należy wskazać, że z załączonej do skargi informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie wynika, aby strona skarżąca prowadziła działalność w zakresie zwiększania świadomości prawnej oraz na rzecz przestrzegania prawa – w tym przez władze i instytucje państwowe oraz samorządowe.
Zdaniem Sądu Stowarzyszenie nie wykazało też zaistnienia drugiej przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. interesu społecznego. Odnosząc się bezpośrednio do kwestii "interesu społecznego" stwierdzić należy, że pojęcie to nie zostało w ustawie zdefiniowane. Należy ono do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Należy w związku z tym przypomnieć, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni. Ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2464/00). Tym samym, do przyjęcia po stronie Stowarzyszenia istnienia interesu społecznego do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nie jest wystarczające powołanie się na fakt, iż naruszane są przepisy tzw. uchwały reklamowej w związku z czym dochodzi do zaburzania estetyki miasta. Interes społeczny musi mieć charakter obiektywny, konkretny i pozostawać w związku z celami działalności organizacji społecznej. Sprzeciw wobec lokalizacji banerów wyborczych, motywowany dążeniem do poprawy wyglądu miasta nie przesądza o istnieniu interesu społecznego, lecz stanowi wyraz subiektywnej oceny estetycznej, która – w braku szerszego i normatywnie uzasadnionego odniesienia – nie może być podstawą skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Przez interes społeczny rozumie się dyrektywę nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa.
Reasumując, w ocenie Sądu organy prawidłowo wyważyły wymagania interesu społecznego i wymagania realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej jaką jest skarżące Stowarzyszenie. Należy podzielić stanowisko organów, że cel statutowy Stowarzyszenia jest sformułowany bardzo ogólnie. Skarżąca organizacja społeczna nie wykazała również w swoim wniosku istnienia konkretnego związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania, który uzasadniałby jej udział w postępowaniu administracyjnym.
Również zarzut naruszenia art. 31 § 1 pkt 1 w zw. z naruszeniem § 29 w zw. z § 12 uchwały reklamowej oraz w zw. z art. 37d ust. 1-8 u.p.z.p. okazał się nieuzasadniony. Przyjdzie bowiem wyjaśnić, że postanowienie wydawane na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy wyłącznie kwestii wszczęcia postępowania i nie jest na tym etapie przedmiotem badania potencjalne naruszenie prawa. Innymi słowy, wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej nie jest uzależnione od oceny organu, czy sprawa administracyjna będzie mogła zostać rozstrzygnięta zgodnie z postulatem tej organizacji. Oceniając żądanie organizacji społecznej o wszczęcie postępowania organ powinien zbadać nie to, czy postępowanie takie może się zakończyć pozytywną decyzją dla organizacji, ale wyłącznie to, czy samo wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny, co pozwoli na ustalenie celowości wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 672/15).
Na zakończenie, w związku powołanymi w skardze wyrokami tut. Sądu w sprawach o sygn. akt: II SA/Gl 1068-74/24, II SA/Gl 1119/24 i II SA/Gl 1535/24, wskazać przyjdzie, że powodem uwzględnienia skarg w tamtych sprawach były wyłącznie kwestie formalne.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 powołanej ustawy.
Dodać jeszcze wypadnie, że przytoczone w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl