II SA/Gl 989/18

II SA/Gl 989/18 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2019-03-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Andrzej Matan /przewodniczący/
Grzegorz Dobrowolski /sprawozdawca/
Łucja Franiczek
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2635/19 - Wyrok NSA z 2023-03-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Działając na wniosek inwestora "A" sp. z o.o. z siedzibą w W. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce pozwolenia na budowę dla zamierzenia "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej "B" o numerze [...] wraz z kablową linią zasilającą" na działkach o numerach geodezyjnych: 1 i 2 w M.
W uzasadnieniu wskazał, iż przedstawiony projekt budowlany odpowiada przepisom prawa. Zamierzenie jest również zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M., w którym nie zakazano realizacji stacji bazowych. Podkreślił, że co prawda Rada Gminy M. wskazała, że zamierzenie będzie realizowane w jednostce planu "1MNP" (przeznaczenie podstawowe to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jako uzupełnienia plombowe), gdzie w § 10 ust. 4 pkt 6 lit. b zabrania się lokalizacji obiektów i urządzeń stanowiących uciążliwość dla mieszkańców lub powodujących konflikt społeczny, jednakże w ocenie organu inwestycja znajduje się na terenie jednostki "R". Dotyczy to także ograniczenia wysokości budynków.
Na skutek odwołania stron postępowania, M. W., B. J., G. i B. W., R. i J. K., D. i D. G. oraz K. H. sprawę rozpatrywał Wojewoda Śląski. Odwołujący się wyrazili przede wszystkim swój sprzeciw wobec budowie stacji bazowej GSM, ze względu na zagrożenia, które taka instalacja może powodować. Zakwestionowali również samą lokalizację przedsięwzięcia.
Po wszczęciu postępowania organ wezwał inwestora na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. o uzupełnienie przedstawionej kwalifikacji przedsięwzięcia w zakresie określenia równoważnej mocy promieniowania izotropowego nie tylko dla poszczególnych anten wchodzących w skład stacji bazowej, ale uwzględniającego ewentualne nakładanie się wiązek promieniowania emitowanego przez poszczególne anteny.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik inwestora dołączył do dokumentacji projekt z zakresu branży telekomunikacyjnej oraz przedstawił swoją opinię w sprawie obowiązujących przepisów. Zgodnie z dołączonym projektem telekomunikacyjnym maksymalne tilty anten zawierać się będą w przedziale między 2° a 4° w zależności od sektora. Jak wynika zaś z treści pisma przekazującego uzupełnioną część telekomunikacyjną projektu - inwestor stanął na stanowisku, że określanie sumarycznej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) anten na poszczególnych azymutach jest niezgodne z obowiązującymi przepisami, które to jednoznacznie określają że kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dokonuje się, biorąc pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz odległość środka elektrycznego tej anteny od miejsc dostępnych dla ludności.
W konsekwencji organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "stacji bazowej telefonii komórkowej sieci "B" NUMER [...] wraz z kablową linią zasilającą na działkach nr 1 i 2, położonych w M., przy ul. [...]". Wskazał, że obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest dokonanie oceny czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Jak podkreślił, w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie zaś z przedstawioną dokumentacją projektową – planowane zamierzenie do takich przedsięwzięć się nie zalicza.
Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia. W jego ocenie wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie jej poszczególne elementy, wpłynie na środowisko (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1839/16, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1162/14, LEX nr 2033968, wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 139/14, LEX nr 1987019).
Nieprzedłożenie przez inwestora kwalifikacji uwzględniającej sumaryczną moc promieniowania EIRP anten umieszczonych na poszczególnych azymutach, brak opracowania przedstawiającego maksymalne (technicznie możliwe do uzyskania) pochylenie anten oraz analizy ewentualnego nakładania się wiązek głównych promieniowania emitowanego przez poszczególne anteny uniemożliwia organowi architektoniczno-budowlanemu wykonanie obowiązku wymienionego w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie zbadania zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w związku z tym, iż nie można ocenić, czy w przypadku projektowanego przedsięwzięcia wymagane było uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Skargę na tę decyzję złożyła "A" sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie przemawiał za utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji albo przyjmując hipotetycznie za trafną opinię o brakach w materiale dowodowym za wydaniem decyzji kasacyjnej;
2. art. 6 k.p.a. oraz 8 k.p.a. poprzez ocenę wniosku w oparciu o kryteria nie wynikające z przepisów prawa i z tym związane żądanie od skarżącej uzupełnienia treści dokumentów prywatnych o różnego rodzaju obliczenia, które o ile w ogóle przyjąć, że są wymagane to winien je poczynić samodzielnie organ na podstawie danych, które zawarte są w treści owych dokumentów prywatnych;
3. art. 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie jakie są podstawy prawne żądania od skarzącej szeregu uzupełnień dokumentów prywatnych przedstawionych przez organ w piśmie z dnia [...] roku;
4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości udziału w postępowaniu i obrony swoich praw poprzez nie danie Skarżącej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
5. art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie przez organ czy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska;
6. art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w oparciu o przesłanki niewynikające z przepisów prawa co implikowało także brak analizy ze strony organu przesłanek, warunków relewantnych opisanych w treści art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm., zwane dalej "P.b"), a przynajmniej brak sprawozdania z tej analizy w uzasadnieniu skarżonej Decyzji;
7. art. 80 k.p.a. poprzez błędna oceną materiału dowodowego sprawy, w tym dokumentów prywatnych w postaci "kwalifikacji przedsięwzięcia" oraz "analizy środowiskowej" wyrażającą się w konkluzji, iż niemożliwa jest ocena zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska;
8. normy art. 35 ust. 3 P. b. poprzez wydanie decyzji odmownej bez wezwania do usunięcia naruszeń prawa w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b., o ile przyjąć, że takowe wystąpiły;
9. art. 35 ust. 1 P.b. w zw. z art. 35 ust. 4 P.b. oraz art. 4 P.b. poprzez odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo spełnienia przesłanek do jej wydania wynikających m.in. z treści art. 35 ust. 1 P.b. wbrew zasadzie wolności budowlanej o której mowa w treści art. 4 P.b.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".
W świetle ust. 3 tego artykułu, "w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę".
W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 P.b.).
Przepisy powyższe wyznaczają zakres badania dokumentacji złożonej przed wydaniem pozwolenia na budowę. Organ administracji bada powyższą dokumentację, a jeśli uzna, iż nie odpowiada ona prawu, powinien w prawem przewidzianej formie wezwać inwestora o jej uzupełnienie. Przy czym zakres powyższego uzupełnienia zakreśla art. 35 ust. 1. Nie wolno mu żądać od inwestora innych dokumentów, których dostarczenie nie wynika z przepisów prawa.
W kontekście powyższego część argumentacji podniesionej przez Wojewodę budzić może zdziwienie.
Przede wszystkim dotyczy to próby oceny środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Zgodnie z przepisami wcześniej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana w przypadku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wówczas decyzję środowiskową dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 72 ust. 3 ustawy).
Zatem jeśli organ odwoławczy uznał (inaczej niż organ I instancji), że planowane przedsięwzięcie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to powinien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku o przedmiotową decyzję. Ale powinno to nastąpić w formie przewidzianej przepisami prawa budowlanego.
Wojewoda nie mógł w sytuacji, w jego ocenie wątpliwej, podejmować się samodzielnie kwalifikacji przedsięwzięcia. Nie posiada ku temu ani kompetencji ustrojowych ani materialnych. W szczególności niezrozumiałe jest żądanie od inwestora dokonania sumowania mocy poszczególnych anten. Stoi to w sprzeczności z przepisami wykonawczymi do ustawy z dnia 3 października 2008 r.
Sąd zwraca uwagę Wojewodzie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany treścią wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz przedłożonym mu do zatwierdzenia projektem budowlanym. Bezzasadne jest zatem dokonywanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia w wariancie innym, niż wnosi inwestor – tu w zakresie nachylenia anten (tiltów). Jeśli uważa jednak, że projekt budowlany narusza prawo, albo nie jest kompletny – wówczas w drodze postanowienia może wezwać inwestora do uzupełnienia (poprawienia) dokumentacji. Ale cały czas musi mieć świadomość, iż jego żądania nie mogą wykraczać poza zakres wyznaczony treścią art. 35 ust. 1 P.b.
Już powyższe uchybienia w pełni uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji. Należy jednak stwierdzić, że Wojewoda podjął rozstrzygnięcie nie wykonawszy swoich obowiązków wynikających z treści art. 35 ust. 1 P.b. Nie ustalił bowiem zgodności zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, czy wreszcie kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu. Dokona przede wszystkim ustaleń we wskazanym wyżej zakresie. Ze względu na to, że planowane przedsięwzięcie budzi sprzeciw okolicznych mieszkańców, winien wziąć pod uwagę możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Jeśli uzna zaś, że zakres powyższych czynności dokonywanych przez organ odwoławczy może spowodować naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, wyda orzeczenie o charakterze kasatoryjnym. Sąd nie mógł usunąć z obrotu rozstrzygnięcia organu I instancji ze względu na zakaz reformationis in peius.