II SA/Gl 1466/24

II SA/Gl 1466/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Gapiński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 60 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1- 5, art. 54 w zw. z art. 64
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński,, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 września 2024 r. nr SKO.UL/41.7/310/2024/13357/RS w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
K. W. (dalej: "inwestor") wnioskiem z dnia 18 września 2023r., skierowanym do Prezydenta Miasta [...] (data doręczenia 20 września 2023 r.), zwrócił się o ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu przy ul. [...] w K. oraz jego zabudowy dla budynku wielorodzinnego z funkcją usługową na parterze, parkingiem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną.
Prezydent Miasta [...] (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 28 grudnia 2023 r., nr [...] , ustalił warunki i zasady zagospodarowania oraz zabudowy terenu dla wnioskowanej inwestycji (k. 178 akt administracyjnych).
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.C..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 2 kwietnia 2024 r., nr [...], uchyliło decyzję organ I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z powodu konieczności wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku, zwłaszcza od południowej strony ul. [...] , tak aby nie doszło na tym obszarze do naruszenia ładu przestrzennego.
W piśmie z dnia 22 kwietnia 2024 r. inwestor udzielił wyjaśnień, a w dalszej kolejności w dniu 16 maja 2024 r. dokonał korekty złożonego wniosku, obejmującego teren położony w obrębie [...] (km. 43), na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] , [...] i [...] , które są własnością Miasta [...] , w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, w tym inwestora.
Organ I instancji decyzją z dnia 26 czerwca 2024 r., nr [...] , działając na podstawie art. 60 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1- 5, art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (podany publikator: Dz. U. z 2023 r. poz. 1130 z późn. zm., obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej w skrócie: "u.p.z.p.") w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a."), ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową na parterze, wraz z parkingiem podziemnym, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w K. , zgodnie z wynikami analizy architektoniczno-urbanistycznej i załącznikiem graficznym, stanowiącymi integralną część decyzji. Warunki te dotyczyły m.in.:
− powierzchni terenu - 1886 m²;
− linii zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym - dla kondygnacji od 1 do 6 - nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 8 m od krawędzi jezdni ul. [...] oraz nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6 m od krawędzi jezdni ul. [...] ; z kolei dla kondygnacji od 7 do 10 - nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 10 m od krawędzi jezdni ul. [...] oraz nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 8 m od krawędzi jezdni ul. [...] ;
− wskaźników zabudowy - 0,48 ÷ 0,64 (po planowanych wyburzeniach i realizacji inwestycji);
− szerokości elewacji frontowej - od strony ul. [...] 55 ÷ 60 m, a od strony ul. [...] 10 ÷ 14 m;
− wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - od ul. [...] 7 ÷ 8 m (część 2-kondygnacyjna), 10 ÷ 12m (część 3-kondygnacyjna), 19 ÷ 20,5 m (część 6-kondygnacyjna), od ul. [...] : 19 ÷ 20,5 m (część 6-kondygnacyjna);
− wysokości budynku - 7 ÷ 20,5 m (uskokowo dla kondygnacji 2 ÷ 6), 20,5 ÷ 33 m (uskokowo dla kondygnacji 7 ÷ 10, wycofanych w głąb zabudowy o min. 2 m w stosunku do części niższych);
− geometrii dachu - dachy płaskie, zielone, z retencją wód opadowych, o kącie nachylenia połaci dachowej zapewniającej prawidłowe odprowadzenie nadmiaru wód deszczowych;
− zakresu rzeczowego inwestycji - budynek mieszkalny wielorodzinny z funkcją usługową na parterze (2 ÷ 10 kondygnacji naziemnych, z uskokami, tarasami), częściowo przylegający do budynku przy ul. [...] , z dostosowaniem do jego wysokości; od strony zachodniej 2 kondygnacje; od strony północnej i południowej bryła powyżej 6 kondygnacji wycofana względem elewacji frontowej o min. 2 m, parking podziemny (1 ÷ 2 kondygnacji) z wjazdem od ul. [...] - ok. 74 miejsca postojowe (dla jednej kondygnacji podziemnej) lub ok. 137 miejsc postojowych (dla dwóch kondygnacji podziemnych) oraz parking naziemny z wjazdem od ul. [...] - ok. 13 miejsc postojowych na terenie lub ok. 26 przy zastosowaniu platform parkingowych; łącznie max. 163 miejsca postojowe; infrastruktura techniczna (w tym zbiornik na wody opadowe) i zagospodarowanie terenu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że przeprowadzona analiza urbanistyczna została dokonana na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wprowadzone przez inwestora zmiany nie wywoływały konieczności ponownego uzgadniania inwestycji, skutkowały natomiast koniecznością przeprowadzenia analizy architektoniczno - urbanistycznej w zakresie nowych parametrów budynku oraz koniecznością wprowadzenia korekt, w oparciu o wytyczne wynikające z decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia 2 kwietnia 2024 r. Z tego powodu organ I instancji uwzględnił dodatkowe dowody wyjaśniające, tj. pismo Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta [...] z dnia 1 grudnia 2023r., odnoszące się do ochrony przed hałasem, oraz określił warunki i wymagania w zakresie: ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych oraz pozyskał wymagane prawem opinie i uzgodnienia.
Pismem z dnia 3 lipca 2024 r. A. C. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika, złożył odwołanie. Wniósł o uchylenie powyższej decyzji i wydanie decyzji odmownej dla inwestora, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tekst jednolity: z 2003 r. nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie: "rozporządzenie"), zwłaszcza § 7 ust. 1 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez pominięcie istotnych okoliczności sprawy, w tym faktu posiadania przez skarżącego pozwolenia na budowę z dnia [...] r., dotyczącego rozbudowy jego budynku do ul. [...] , przez co zdaniem skarżącego zmniejszy się, odległość do garażu podziemnego planowanej zabudowy budynku, który będzie dominował nad już istniejącymi o max wysokości górnej krawędzi od 10,5 m do 13,5 m i 20,5 m. Również jego szerokość elewacji jest wyższa od wartości średnich, od strony ul. [...] to 55-60 m, a cofnięcie w głąb zabudowy niczego nie zmieni. Wszystko to spowoduje ograniczenie dostępu światła dziennego do obiektu medycznego, będącego własnością skarżącego, co świadczy o nieuwzględnieniu w sprawie interesu publicznego oraz spowoduje likwidację terenów zielonych i magistrali wodociągowej.
Kolegium decyzją z dnia 3 września 2024 r., nr SKO.UL/41.7/310/2024/13357/RS, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 26 czerwca 2024 r. W uzasadnieniu zreferowało stan faktyczny sprawy oraz przytoczyło podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia. Wywiodło, że zamierzenie inwestycyjne posiada główny wjazd od ul. [...] o szerokości 73 m, w związku z tym obszar analizowany został wyznaczony w odległości ok. 219 m od granic terenu objętego wnioskiem. Zarówno front terenu i obszar analizowany zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, jak również funkcja i gabaryty planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wskaźniki zagospodarowania terenu także odpowiadają już istniejącym w obszarze analizowanym. Analiza wszystkich elementów wymienionych w § 1 rozporządzenia została dokonana w odniesieniu do najbardziej charakterystycznych parametrów, przesądzających o wielkości i usytuowaniu obiektu, w zestawieniu z już istniejącą funkcjonującą. Analizie poddano 33 nieruchomości i w przypadku każdej z nich wskazano jej przeznaczenie oraz parametry, czyli szerokość oraz wysokość elewacji frontowej, jak i geometrię dachu. Ustalono, jaki jest wskaźnik już istniejącej zabudowy (k. 103 akt administracyjnych). Parametry planowanej inwestycji oraz prawidłowość wyznaczenia wskaźnika zabudowy jest zgodna z § 5 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Średnia ta wynosi 0,40, natomiast inwestor planuje zabudowę 0,48-0,64 terenu. Z tego względu, rozważone zostało zastosowanie odstępstwa, wynikającego z § 5 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Kolegium podzieliło w tym zakresie stanowisko organu I instancji, iż skoro w obszarze analizy występuje zabudowa o zróżnicowanej intensywności zabudowy (w przedziale 0,17 - 1,00) oraz, że wysokie wskaźniki zabudowy są charakterystyczne dla zwartej zabudowy centrum miasta, to powyższe przemawia za ustaleniem parametru zgodnie z wnioskiem inwestora. W kwartale ograniczonym ulicami: [...] , [...] i [...] występują działki zabudowane w 66% (pozycja nr 4 analizy) oraz 72% (pozycja nr 5 analizy). W odniesieniu do prawidłowości ustalenia szerokości elewacji frontowej Kolegium wyjaśniło, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Średnia ta wynosi 30 m. Planowany jest budynek o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 55-60 m od strony ul. [...] i około 10-14 m od strony ul. [...] . W tej sprawie organ I instancji skorzystał z możliwości jaką daje § 6 ust. 2 rozporządzenia i zastosował odstępstwo od średniej. Kolegium podzieliło to stanowisko. Zauważyło, że co prawda w obszarze analizowanym nie ma tak szerokiego budynku, to jednak w przypadku zwartej zabudowy pierzejowej budynki przylegają ściśle do siebie, tworząc niejednokrotnie wrażenie jednolitej bryły. Widoczne to jest w przypadku budynków przy ul. [...] (zespoły budynków nr [...] i [...]) i ul. [...] (zespół budynków nr [...]). Również budynki po południowej stronie ul. [...] mają zlicowane elewacje frontowe o łącznych szerokościach. Z tego względu realizacja obiektu o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 55-60 m nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego. Odnośnie sposobów ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, Kolegium wywiodło, że § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia nie mogą być zastosowane w przedmiotowej sprawie, ponieważ budynki na działkach sąsiednich mają zróżnicowaną wysokość. Ponadto, średnia wysokość elewacji frontowych wynosi 12,78 m i z tego względu zastosowanie ma § 7 ust. 4 rozporządzenia, t.j. wyznaczono inną wysokość wynikającą z analizy, która zmienia się w zależności od części planowanego budynku i od strony ul. [...] ma wynosić od 7 do 20,5 m. W zakresie geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) Kolegium podało, że użyte przez prawodawcę w § 8 rozporządzenia słowo "odpowiednio" sprawia, że możliwe jest nawiązywanie w zakresie geometrii dachu do obiektów poddanych analizie, których znaczna część ma dachy płaskie. Podniosło, że decyzja organu I instancji ustaliła w pkt 1.6 "wysokość budynku". Pojęcie to nie występuje w rozporządzeniu, jednakże w przypadku dachów płaskich utożsamia się je z pojęciem wysokość głównej kalenicy, jako najwyższego punktu budynku. Planowany budynek ma mieć wysokość 33 m, stąd też przywołany § 8 rozporządzenia daje dużą swobodę w zakresie wysokości budynku, nie dając przy tym narzędzia podobnego do regulacji wynikającej z § 7 rozporządzenia. Nie można zatem uznać, że budynek będzie sprzeczny w przepisami rozporządzenia. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium za prawidłowe uznało spełnienie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2-3 u.p.z.p. (dostęp do drogi publicznej, dostawy energii elektrycznej, gazu i wody oraz odprowadzanie ścieków). Teren inwestycji nie jest terenem rolnym lub leśnym oraz zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, co potwierdzają dodatkowo istniejące uzgodnienia, a także nie znajduje się w strefie ochronnej gazociągu lub rurociągu. Odnosząc się do zarzutów odwołania podało, że między innymi z kopii map zasadniczych z naniesionymi przebiegami sieci, nie wynika by na terenie inwestycji istniała magistrala wodociągowa. Regulacje u.p.z.p. nie wymagają uzyskania uzgodnienia lub opinii gestora sieci wodociągowej. Z kolei, odnośnie usytuowania budynku w granicy działki, hałasu, zacieniania i oddziaływania na działkę sąsiednią Kolegium uznało, że są one przedwczesne. Powyższe kwestie będą przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych, dlatego nie analizuje się w niej szczegółowo rozwiązań technicznych. Samo uzyskanie warunków zabudowy nie daje promesy uzyskania pozwolenia na budowę.
Pismem z dnia 1 października 2024 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę na powyższą decyzję. Wskazał na naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 7 i § 8 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię oraz wadliwe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości budynku. W uzasadnieniu skargi przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, dotyczące charakteru decyzji o warunkach zabudowy terenu oraz przesłankach, zasadach i procedurze wydania takiej decyzji. Stwierdził przy tym, że z analizy znajdującej się w aktach sprawy, można wywieźć wniosek o faktycznej dominacji planowanego budynku nad obiektami położonymi w najbliższym sąsiedztwie, bowiem dopuszcza się maksymalną jego wysokość do 33 m. Podkreślił, że zgodnie z uzasadnieniem decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia 5 stycznia 2023 r., wydanej w tożsamej sprawie "powstałby obiekt ponad dwa razy wyższy od pozostałych, który w żaden sposób nie korespondowałby z istniejącą zabudową". Tymczasem zaskarżona decyzja, uznaje za prawidłową niewiele mniejszą wysokość, tj. 33 m, przyjmując w sposób niezrozumiały i dowolny, iż określona w decyzji organu I instancji "wysokość budynku" jest równoznaczna pojęciu wysokości głównej kalenicy, regulowanej w § 8 rozporządzenia. W ocenie skarżącego taka interpretacja jest błędna, skoro organ I instancji w decyzji z dnia 26 czerwca 2024 r. w pkt 1.6 określił "wysokość budynku", to całkowicie dowolna i nieprawidłowa jest rozszerzająca interpretacja zrównująca nie wymienione w u.p.z.p. pojęcie "wysokości budynku" z ustawowym pojęciem "wysokości głównej kalenicy". Co więcej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost wskazano, iż pojęcie "wysokości budynku" nie występuje w rozporządzeniu, z tego już względu powinna być uchylona. Skarżący zauważył również, że maksymalną górną krawędź elewacji frontowej, czyli lico budynku ustalono na 20,5 m, a wysokość budynku (wysokość głównej kalenicy) maksymalnie na 33 m, czyli o ponad 13 m wyżej, przy dachu płaskim. Zwrócił również uwagę, iż wysokość maksymalnej górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. 20,5 m, również jest zbyt wysoka i narusza ład przestrzenny, gdyż w analizie odwołano się do faktu, że budynki na działkach sąsiednich mają zróżnicowaną wysokość, a ich średnia wysokość wynosi 12,78 m. Z kolei, po stronie południowej znajduje się zabudowa wielorodzinna o wysokości nieprzekraczającej 20,5 m, kolejne budynki mają 16 m oraz 15,5 m, a większość z nich ma wysokość ok. 10 - 11 m (są to kamienice i bloki mieszkalne o maksymalnie 5 kondygnacjach). Ustalenie więc maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na wysokości 20,5 metra, z uwagi jedynie na występowanie takiej wysokości jednostkowo w sąsiedztwie, jest wadliwe.
Pismem z dnia 7 listopada 2024 r. Kolegium złożyło odpowiedź na skargę i wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów wyjaśniło, że planowany budynek ma mieć elewacje frontowe niższe niż wysokość budynku. Wynika to z założenia inwestora, bowiem budynek ma składać się z kilku brył o różnych wysokościach i płaskich dachach. Kaskadowość budynku sprawia, że wysokość elewacji frontowej od strony ul. [...] ma być następująca: część 2-kondygnacyjna o wysokości elewacji frontowej 7-8 m, część 3-kondygnacyjna o wysokości elewacji frontowej 10-12 m oraz część 6-kondygnacyjna o wysokości elewacji frontowej 19-20,5 m. Natomiast od strony ul. [...] wysokość elewacji frontowej będzie wynosiła 20,5 m. Z kolej, niejako wewnątrz budynku, ma znajdować się jej fragment o wysokości 33 m. Kolegium odniosło się również do tez przywołanych w skardze orzeczeń sądów administracyjnych, uznając, że nie odnoszą się do warunków niniejszej sprawy, a wręcz są sprzeczne z wnioskami i zarzutami skargi.
W piśmie z dnia 22 kwietnia 2025 r. inwestor, będący jednym z uczestników postępowania, wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego i pełnomocnik inwestora, podtrzymali stanowiska zaprezentowane odpowiednio w skardze, jak i piśmie z dnia 22 kwietnia 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie treści do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium z dnia 3 września 2024 r., nr SKO.UL/41.7/310/2024/13357/RS, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 26 czerwca 2024 r.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej w skrócie, jak dotychczas: "u.p.z.p."), bowiem wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek inwestora skierowany i doręczony organowi I instancji w dniu 20 września 2023 r.
Na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688, dalej: "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie 24 września 2023 r., przepis między innymi art. 61 u.p.z.p. został znowelizowany, ale zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej: "do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:
1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym;
2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1." (cytat).
Zmodyfikowana zasada wyznaczania granic obszaru analizowanego, dokonana mocą art. 1 pkt 55 lit. e) ustawy zmieniającej, tworząca nowe brzmienie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, z tego powodu, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie zostało zakończone przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.
Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy zostały natomiast zdefiniowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 z późn. zm., zwanym tak, jak dotychczas w skrócie: "rozporządzenie"), wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). Ten ostatni przepis stanowi, że do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (tj. przed 26 lipca 2024 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe.
Na wstępie należy również podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie rozpatrzenia wniosku inwestora, doręczonego organowi I instancji w dniu 20 września 2023 r. o ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu przy ul. [...] w K. oraz jego zabudowy budynkiem wielorodzinnym z funkcją usługową na parterze, parkingiem podziemnym i infrastrukturą techniczną.
Przypomnienie to jest konieczne z uwagi na zarzuty skargi odnoszące się do wniosku inwestora z dnia 2 lutego 2021 r., rozstrzygniętego decyzją organu I instancji z dnia 6 października 2021 r., ustalającą warunki zabudowy dla budynku zamieszkania zbiorowego – [...] wraz z parkingiem podziemnym i infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w K. , uchylonej przez Kolegium decyzją z dnia 5 stycznia 2023 r., nr [...] (por. pkt 1 akapit 7 skargi o treści: "Zgodnie z uzasadnieniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej w tożsamej sprawie dnia 5 stycznia 2023 r."; k. 3 akt sądowoadministracyjnych).
Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Poza sporem pozostaje okoliczność, iż wobec braku planu miejscowego dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, koniecznym było wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (por. art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z jego treścią zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego (...), wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
W tym miejscu trzeba zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Jeśli spełnione są przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, organ administracji nie może odmówić jej wydania. Takie stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie powinno budzić wątpliwości (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 19 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2348/18; 13 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 37/19; 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1556/17). Decyzja wydawana w sprawie warunków zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że aby ustalić warunki zabudowy w danej sprawie, przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., muszą być spełnione łącznie (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1946/18). Jednocześnie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W takim stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione te przesłanki.
W rozpatrywanej sprawie zastosowano właściwe przepisy u.p.z.p., zwłaszcza art. 61 ust. 5a w związku z obowiązującą od dnia 3 stycznia 2022 r. treścią § 6-8 rozporządzenia.
Obszar analizy został wyznaczony prawidłowo w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, odległość od ul. [...] o szerokości 73 m x 3, stanowi 219 m od granic terenu objętego wnioskiem, zgodnie z art. 61 ust 5a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku, tj. na dzień 20 września 2023 r.).
Sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 618/21 i z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 343/22). W judykaturze powszechnie akceptowane jest stanowisko, wedle którego zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach (por. np. wyrok NSA z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 691/22 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 936/22).
Linia zabudowy została w sposób nie budzący wątpliwości naniesiona na załącznikach graficznych do decyzji organu I instancji oraz analizy urbanistycznej. Spełniono więc wymóg z § 4 ust 1 rozporządzenia, bowiem stanowi ona przedłużenie linii zabudowy, istniejącej już na działkach sąsiednich. W obszarze analizy występuje zabudowa o zróżnicowanej intensywności zabudowy (średnia to 0,40), przy czym wysokie wskaźniki zabudowy są charakterystyczne dla zwartej zabudowy centrum miasta, dlatego zastosowano odstępstwo wynikające z § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczające ustalenie parametru zgodnie z wnioskiem inwestora (0,48 - 0,64). W kwartale ograniczonym ulicami: [...] , [...] i [...] występują działki zabudowane w 66% (pozycja nr 4 analizy) oraz 72% (pozycja nr 5 analizy). Należy podzielić stanowisko, że wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w przyjętym przedziale wielkości nie naruszy ładu przestrzennego, ponieważ oscyluje już w granicach wielkości występujących w obszarze analizowanym mimo zróżnicowanego wskaźnika zabudowy.
Kolejny parametr w postaci szerokości elewacji frontowej wyznaczono w graniach odstępstwa przewidzianego w § 6 ust. 2 rozporządzenia, mając na uwadze, że co do zasady szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1).
Średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy wynosi w niniejszej sprawie 30 m, podczas gdy dla planowanej inwestycji parametr ten wyznaczono jako 55-60 m od strony ulicy [...] i ok. 10-14 m od strony ul. [...] . W tym zakresie możliwe jest odstępstwo, wynikające z § 6 ust. 2 rozporządzenia, z tego powodu, że w zwartej zabudowie tworzone są zespoły budynków i łącznych szerokościach zlicowanych elewacjach frontowych. Autor analizy w sposób wyczerpujący podał, jak kształtują się przedziały wielkości dla rodzajów zabudowy, jaka znajduje się na terenie obszaru analizowanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, uznaje się także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek" od - do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości - o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze.
W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty dotyczące określenia wysokości zabudowy. Zgodnie z § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (ust. 4). W rozpatrywanej sprawie doszło do uwzględnienia tego przepisu i ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na zasadzie odstępstwa, ale uwzględniono rodzaj występującej w sąsiedztwie zabudowy.
Prawidłowo również wyznaczono geometrię dachu. Zgodnie z § 8 rozporządzenia zasady ustalenia parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne, jak w przypadku pozostałych parametrów, skoro zastosowano odmienną formułę w postaci ustalenia wskaźnika "odpowiednio". Wydaje się zatem, że chodzi tu o ogólną analizę urbanistyczną tego elementu, występującego na obszarze analizowanym i zaproponowanie we wnioskach wynikających z tej analizy takiego rozwiązania, które dałoby się pogodzić z zapewnieniem ładu przestrzennego, jak też maksymalnie uwzględniałoby wniosek inwestora, stąd też dopuszczono wysokość 33 m dla najwyższego punktu kaskadowego budynku (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 853/17).
Odnosząc się do kwestii przyjętych odstępstw (na co wskazuje skarżący) od parametrów ustalonych na podstawie przepisów rozporządzenia nie można z góry wykluczyć ich przyjęcia, bowiem mowa w o tym w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Ustalenie ich nastąpiło na podstawie wnikliwie dobranych danych, co wynika z części graficznej i tekstowej analizy.
Nie budzi również wątpliwości, że planowana inwestycja spełnia pozostałe wymogi, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (art. 61 st. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Inwestor wykazał również, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Pomyślnie wypadła również weryfikacja planowanej inwestycji pod względem zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Planowane zamierzenie nie znajduje się również w obszarach wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., a projekt decyzji uzyskał wymagane uzgodnienia.
Jak wykazano w dokonanej analizie urbanistycznej obszar analizowany został prawidłowo określony i dzieli się na dwa wyraźne obszary po obu stronach ul. [...] . Po stronie północnej, znajdują się m.in. budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości ok. 39 m (obiekty nr [...], [...], [...], [...]). Po stronie południowej, znajduje się zabudowa mieszkalna wielorodzinna o wysokości nie przekraczającej 20,5 m (obiekt nr [...]), przy czym kolejne budynki mają wysokość 16 m (obiekty nr [...] i [...]) oraz 15,5 m (obiekty nr [...],[...]). Większość z nich ma wysokość ok. 10-11 m, są to kamienice oraz bloki mieszkalne o max. 5 kondygnacjach nadziemnych. Dokonana przez inwestora zmiana pierwotnego wniosku doprowadziła do sytuacji, w której wysokość elewacji frontowej planowanego budynku nawiązuje do wysokości elewacji frontowych budynków w południowej części obszaru analizowanego. Przy tym planowany budynek nie będzie miał prostej bryły, lecz będzie składał się z segmentów. Od strony ul. [...] będą to: część 2-kondygnacyjna o wysokości elewacji frontowej 7-8 m, część 3-kondygnacyjna o wysokości i elewacji frontowej 10-12 m oraz część 6-kondygnacyjna o wysokości elewacji frontowej 19-20,5 m, a od strony ul. [...] wysokość elewacji frontowej będzie wynosiła 20,5 m.
Mając na uwadze zarzuty skargi a wcześniej odwołania wskazać należy, że inwestycja spełnia podstawowy wymóg tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Orzecznictwo przyjmuje, że zasada dobrego sąsiedztwa jest zachowana jeżeli zamierzenie projektowane, stanowi uzupełnienie funkcji, jaka w tych obszarach występuje (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 57/24). W ocenie Sądu z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Należało więc stwierdzić, że zaskarżona decyzja wraz z decyzją organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji odpowiada prawu.
Jak na wstępie zaznaczono decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Stosownie do treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz spełnia wymogi określone w art. 61 u.p.z.p., w tym również art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w związku z omówionymi powyżej przepisami rozporządzenia.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.