II SA/GL 982/18

I SA/Łd 574/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Gortych-Ratajczyk /sprawozdawca/
Ewa Cisowska-Sakrajda
Joanna Grzegorczyk-Drozda /przewodniczący/
Symbol z opisem
602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 88 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 85, art. 93
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 757
art. 24 ust. 6
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk – Drozda, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda, Asesor WSA Agnieszka Gortych-Ratajczyk (spr.), Protokolant Starszy specjalista Małgorzata Kowalczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Kodrąb z dnia 19 grudnia 2024 r. nr X/69/24 w przedmiocie ustalenia dopłaty do ceny ścieków odprowadzanych do zbiorowego systemu odprowadzania ścieków na terenie Gminy Kodrąb 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Kodrąb na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Ł., pismem z dnia 27 sierpnia 2025 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, uchwałę Rady Gminy K. z dnia 19 grudnia 2024 r. Nr X/69/24 w sprawie ustalenia dopłaty do ceny ścieków odprowadzanych do zbiorowego systemu odprowadzania ścieków na terenie Gminy K..
Wojewoda Ł. zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności:
- art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2024 r. poz. 757 ze zm.) dalej: u.z.z.w., przez przyznanie na czas nieokreślony dopłaty z budżetu Gminy K. do grupy taryfowej: gospodarstwa domowe, w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków, podczas gdy ww. taryfa została zatwierdzona w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 21 listopada 2024 r. Nr P.RZT.70.148.2024/D/BS, na okres trzech lat;
- art. 40 ust, 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) dalej: u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP - przez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, jako aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Wojewoda Ł. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej: p.p.s.a. Uzasadniając wniosek Rada Gminy wyjaśniła, że uchwała zamieniająca zaskarżoną uchwalę, z uwzględnieniem zarzutów Wojewody Ł., zostanie niezwłocznie podjęta i przesłana do sądu. Podjęcie uchwały zmieniającej planowane jest w terminie do dnia 31 października 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Również zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem.
W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Kontroli Sądu poddano uchwałę z dnia 19 grudnia 2024 r. Nr X/66/24, którą Rada Gminy K. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, poz. 1572) oraz art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2024 r. poz. 757) ustaliła dopłaty do ceny ścieków odprowadzanych do zbiorowego systemu odprowadzania ścieków na terenie Gminy K..
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.
Z kolei jak wynika z art. 24 ust. 6 u.z.z.w. rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu.
Akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podobnie jak akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, podlegają kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.
W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zawiera normy generalne i abstrakcyjne, odnoszące się do niezindywidualizowanego podmiotu (odbiorcy usług wodociągowo – kanalizacyjnych) nadając im określone uprawnienia, a krąg tych osób może być zmienny w czasie.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie ma również wątpliwości, że Wojewoda Ł. posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym..
Stosownie zaś do art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Skargę na taki akt może wnieść organ sprawujący nadzór nad działalnością gminną w trybie art. 93 u.s.g., który stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 85 u.s.g., organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa.
Obszar "spraw finansowych", w których właściwa jest regionalna izby obrachunkowa, został zakreślony przez art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1325).
Zgodnie z jego treścią, w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: 1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian; 2) budżetu i jego zmian; 3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek; 4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa; 6) absolutorium; 7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. W pozostałym zakresie nadzór sprawowany jest przez wojewodę z wyjątkiem spraw, w których ustawodawca ustanowił kompetencje Prezesa Rady Ministrów (B. Dolnicki [w:] M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, C. Martysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbica, B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2021, art. 86).
Sąd dostrzega, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżności dotyczące właściwości organu nadzoru w sprawach dotyczących dopłat do taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Jednakże Sąd w orzekającym składzie podziela stanowisko zgodnie z którym zaskarżona uchwała nie mieści się w żądnej z kategorii wymienionych w art. 11 ust. 1 u.r.i.o., co oznacza, że organem nadzorczym jest w tym przypadku wojewoda, a nie regionalna izba obrachunkowa. Uchwała ta została wydana na podstawie przepisów odnoszących się do kwestii zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i dotyczy problematyki objętej u.z.z.w., mieszcząc się w przedmiocie określonym w jej art. 1 w postaci "zasad i warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków". Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.z.z.w. zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Chodzi tu więc o sprawę zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a nie sprawę finansową. (vide. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 982/18; wyroki WSA w Łodzi z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 549/23 oraz z dnia 8 lipca 2025 r., sygn. akt I SA/Łd 230/25 - dostępne, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W następstwie powyższego, Sąd uznał właściwość Wojewody Ł. do sprawowania nadzoru nad zaskarżoną uchwałą Rady Gminy K. w sprawie ustalenia dopłaty do ceny ścieków odprowadzanych do zbiorowego systemu odprowadzania ścieków na terenie Gminy K., a w konsekwencji do wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd uznał, że jest ona niezgodna z prawem, co pociąga za sobą stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Zasadne okazały się wszystkie sformułowane w skardze zarzuty.
Po pierwsze zasadny jest zarzut naruszenia art. 24 ust. 6 u.z.z.w. zgodnie z którym rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu.
Zasady zatwierdzania taryfy określa z kolei przepis art. 24b u.z.z.w. stanowiąc w ust. 1, że taryfa podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, z wyłączeniem taryfy zmienionej w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przekazuje organowi regulacyjnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy (art. 24b ust. 2 u.z.z.w.). Wniosek, o którym mowa w ust. 2, zawiera określenie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gminy, na terenie której działa to przedsiębiorstwo, gminy, na terenie której ma obowiązywać taryfa, oraz okresu obowiązywania taryfy (art. 24b ust. 3 u.z.z.w.).
Po dokonaniu oceny zgodności taryfy z przepisami prawa organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji (art. 24c ust. 2 ustawy). Organem regulacyjnym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 27a ust. 1 ustawy).
Jak wynika z przesłanej przy skardze decyzji z dnia 21 listopada 2024 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie działając na podstawie przepisów art. 24b ust. 1, art. 24c ust. 2, art. 273 ust. 1 i 27c ust. 1 u.z.z.w. w związku z art. 104 ust. 1 i art. 107 § 1 i 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Zakładu Gospodarki Komunalnej Gminy K., zatwierdził taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na okres trzech lat, na terenie gminy K.. Taryfa stanowi załącznik do decyzji.
Trafnie wskazał Wojewoda Ł. na niespójność pomiędzy postanowieniem § 2 zaskarżonej uchwały a opisaną decyzją. Dostrzec trzeba, że w § 2 zaskarżonej uchwały widnieje zapis "Dopłata określona w § 1 obowiązywać będzie w okresie od dnia 1 stycznia 2025 r. na czas nieokreślony." Gdy jednocześnie przywołaną decyzją z dnia 21 listopada 2024 r. organ regulacyjny zatwierdził taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na okres trzech lat. Na aprobatę zasługuje wywód skargi, że dopłata, o której stanowi organ w podjętej uchwale powinna odnosić się do ustalonych we właściwej decyzji wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców, maksymalnie przez okres obowiązywania poszczególnych taryf. Nie jest więc dopuszczalne ustalanie dopłat na czas nieokreślony, z uwagi na trzyletni termin obowiązywania taryfy zatwierdzonej decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 21 listopada 2024 r.
W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługuje i kolejny z zarzutów skargi. Nie ma bowiem wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego a warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2).
Zgodnie zaś z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (w tym akty prawa miejscowego), ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin (art. 4 ust. 1 ww. ustawy).
W konsekwencji, z wskazanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynikała, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, powinność ogłoszenia zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, za jaki należy uznać zaskarżoną uchwałę, stanowiącego warunek jej wejścia w życie, świadczy o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).
aj