II SA/GL 980/21

II SA/Gl 980/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Tomasz Dziuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I OSK 444/22 - Wyrok NSA z 2023-07-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2020 poz 638
art. 11a ust. 2 i 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
Tezy
Rola programu, o którym mowa art. 11a ust. 1 u.o.z. nie może być sprowadzana wyłącznie do potwierdzenia, że dana gmina realizuje zadania wymienione w art. 11 ust. 2 u.o.z. Nie można w tym zakresie pomijać słownikowego znaczenia słowa "program". Według słownika języka polskiego program to 1. plan zamierzonych czynności, przedsięwzięć itp. 2 założenia, postulaty i cele jakiejś działalności. (Słownik Języka Polskiego, dostępny: https://sjp.pwn.pl/). Rolą zatem programu nie może być wyłącznie powtórzenie zadań wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z. lecz wskazanie konkretnych czynności, czy przedsięwzięć służących realizacji tych zadań. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było wyłącznie zapewnienie, że ogólnie wskazane zadania, o których mowa w art. 11a ust. 2 u.o.z. będą realizowane przez gminy, to wystarczającym byłoby nałożenie na te podmioty obowiązku podejmowania działań w tym zakresie bez konieczności przyjmowania jakiegokolwiek programu.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), , Protokolant Specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2021 r. sprawy ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 czerwca 2021 r. nr NPII.4131.1.579.2021 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Katowice oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 czerwca 2021 r. nr NPII.4131.1.579.2021, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIV/746/21 Rady Miasta Katowice z dnia 29 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Katowice w 2021 roku (zwanego dalej "Programem"), w całości, jako sprzecznej z art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 638, dalej: "u.o.z")
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego przedstawiono argumenty świadczące o niezgodności z prawem uchwały.
W ocenie organu nadzoru, Rada Miasta Katowice nie wypełniła prawidłowo upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 2, 6 i 8 u.o.z., co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.
Według Wojewody w sposób niewystarczający uregulowano kwestię opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie (art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z.).
W § 9 Programu ograniczono się do stwierdzenia, że realizację akcji dokarmiania wolno żyjących kotów powierza się podmiotowi wybranemu zgodnie z regulaminem udzielania zamówień. Nie wiadomo, jaki konkretny podmiot będzie zapewniał realizację tego obowiązku. Tymczasem taki podmiot powinien być wprost wskazany.
Wojewoda podniósł także, że według § 10 Programu karma będzie wydawana karmicielom kotów - mieszkańcom Katowic - którzy wypełnią stosowną kartę karmiciela. Na ich wniosek karma może być transportowana we wskazane przez nich miejsce. Rada nie przewidziała natomiast żadnych alternatywnych działań ze strony Gminy, czy zobowiązanego podmiotu dla realizacji powyższego celu ustawowego. W przypadku zatem braku akcesu mieszkańców Miasta (wolontariuszy) do wykonywania tego zadania, konstrukcja przepisów uchwały sprawi, że nie będzie ono przez Gminę w ogóle realizowane. Ponadto powyższa regulacja jest ogólnikowa oraz nie określono w niej, jakie inne działania będą realizowane w ramach opieki poza dokarmianiem i w jaki sposób. Rada utożsamiła opiekę na wolnożyjącymi kotami tylko z ich dokarmianiem. Tymczasem w zakres opieki wchodzi także ochrona przed nie sprzyjającymi warunkami klimatycznymi, jak i również podstawowa opieka weterynaryjna, a takich regulacji w uchwale brak, co oznacza że regulacje uchwały są niepełne. Według Wojewody opieką nie jest przy tym sterylizacja i kastracja tych zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Zabiegi te służą ograniczeniu liczebności populacji kotów wolnożyjących, a nie otoczeniu ich opieką. Ponadto odrębne upoważnienie do określenia planu sterylizacji i kastracji zawarto w ustawie w odrębnym przepisie tj. w art. 11a ust. 3a.
Wojewoda zarzucił także brak kompleksowej regulacji usypiania ślepych miotów (§ 14 pkt 2 Programu). W Programie brakuje konkretnych zasad postępowania przy usypaniu ślepych miotów. Ponadto nie wskazano, jaki podmiot jest odpowiedzialny za realizację tego zadania. W konsekwencji nie został prawidłowo zrealizowany obowiązek wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., co stanowi istotne naruszenie prawa. Organ nadzoru zauważył także, że w § 14 ust. 2 znajduje się odesłanie do § 12 ust. 5. Tymczasem brak jest takiej jednostki redakcyjnej. Jest natomiast § 12 pkt 5 .
Organ nadzoru stwierdził także, że uchwała nie zawiera wystarczających uregulowań w przedmiocie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nakłada na Gminy obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem wszystkich zwierząt, a więc nie tylko domowych i gospodarskich ale i zwierząt dzikich czy wolno żyjących np. kotów. W konsekwencji przepisy § 20 - § 22 Programu zawężające stosowanie Programu tylko do zwierząt domowych i gospodarskich naruszają w sposób istotny (z powodu niewypełnienia w całości delegacji ustawowej) art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., przewidujący obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej wszystkim zwierzętom.
Na marginesie - z uwagi na treść art. 11a ust. 4 i art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. - organ nadzoru wskazał także na brak możliwości powierzenia realizacji zadania polegającego na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt – schronisku.
W ocenie organu nadzoru Rada Miasta Katowice nie wypełniła także w sposób prawidłowy delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 ustawy, co skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego w całości. W tym zakresie zastrzeżenia organu dotyczą § 26 i § 27 Programu, w których nie dokonano wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania.
Organ nadzoru wskazał, że w § 26 pkt 1 Programu Rada ujęła poszczególne kwoty w sposób łączny dla kilku zadań, co nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Nie wynika z niego, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe. Rada nie przewidziała przy tym wydatkowania żadnych środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Zatem Rada Miasta nie uregulowała prawidłowo wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposobu wydatkowania tych środków, gdyż nie dokonała podziału środków finansowych na poszczególne cele i zadania ujęte w Programie.
Ponadto zdaniem Wojewody istotnym naruszeniem prawa jest treść § 6 pkt 4 Programu, zgodnie z którym wyłapywanie bezdomnych zwierząt prowadzone będzie za pomocą sprzętu, który nie będzie stwarzał zagrożenia dla życia lub zdrowia wyłapywanych zwierząt oraz nie będzie zadawał im cierpienia. Tymczasem zagadnienie to zostało już uregulowane w § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r. Nr 116, poz. 753). W związku z tym ponowne ich regulowanie w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne. Niedopuszczalne jest bowiem powtarzanie, jak i modyfikowanie norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Stosownie do konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie powinny w żaden sposób regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło Miasto Katowice reprezentowane przez Prezydenta Miasta, zastępowanego przez fachowego pełnomocnika będącego radcą prawnym.
W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 11a ust. 2 i 5 ustawy poprzez ich wadliwą wykładnię i stwierdzenie, że Program nie zawiera obligatoryjnych elementów wymaganych przez ustawę.
Zdaniem strony skarżącej zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała jest kompletna, a obligatoryjne elementy zostały zamieszczone w kolejnych jej rozdziałach. Ponadto podnoszony przez organ nadzoru wymóg wskazania konkretnego podmiotu realizującego poszczególne zadania przewidziane w Programie został przez ustawodawcę przewidziany wyłącznie w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. – dotyczy wskazania konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich.
Według strony skarżącej opieka nad kotami wolnożyjącymi nie wymaga udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje, jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji. Ponadto niewłaściwa jest sugestia, jakoby miasto powinno zorganizować akcję leczenia kotów wolnożyjących w ramach opieki nad nimi.
Odnosząc się do zarzutu, że w Programie określono jedynie placówki zapewniające całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt domowych i gospodarskich, strona skarżąca wskazała, że w § 20 nie podano, że interwencje będą dedykowane wyłącznie zwierzętom gospodarskim i domowym. Co do zasady zwierzęta objęte Programem kierowane są do Schroniska dla zwierząt bezdomnych, natomiast zwierzęta gospodarskie kierowane są do gospodarstwa rolnego.
W art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy nie zobligowano gmin do zapewnienia opieki wszystkim zwierzętom, a jedynie zwierzętom objętym regulacją art. 11 ustawy, a tym samym zwierzęta dzikie nie podlegają tym przepisom, gdyż nie są bezdomne. Skarżąca wyjaśniła przy tym, że posiada umowę dotyczącą świadczenia usług w zakresie opieki nad dzikimi zwierzętami, jednak kwestia ta celowo nie została ujęta w przyjętym Programie.
Wobec zarzutu niewystarczającego podziału środków strona skarżąca podniosła, że zleca corocznie wybieranemu w drodze przetargu nieograniczonego podmiotowi prowadzenie miejskiego schroniska dla zwierząt i części zadań będących przedmiotem Program (wyszczególnionych w § 26t ust. 1) realizowana jest przez ten podmiot ryczałtowo, bez limitu. Stąd zadania te zostały zaszeregowane w jednym ustępie, gdyż nie prowadzi się ich jednostkowego wydzielenia.
Ponadto strona skarżąca podniosła, że treść zakwestionowanego § 6 pkt 4 Programu wynika z wieloletniej praktyki i nie zmierza do ponownej regulacji prawnej tego zadania lecz posiada jedynie wymiar informacyjny.
Końcowo zaakcentowano, że żaden z przepisów nie stanowi, że Program ma zawierać elementy wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zaakcentował, że Program jest aktem prawa miejscowego. W konsekwencji powinien w sposób jasny i wyczerpujący wskazywać konkretne kierunki działania organów gminy, jak i prawa i obowiązków jej mieszkańców w tym zakresie. Powierzchowne i wybiórcze uregulowanie poszczególnych części programu niweczy zaś podstawowy cel, dla jakiego jest on podejmowany. Tymczasem przy stanowieniu prawa miejscowego należy kierować się względami przyzwoitej legislacji i zachować szczególną staranność oraz dbałość o treść normatywną aktu. W ocenie Wojewody treść kwestionowanej uchwały we wskazanym zakresie w ocenie organu nadzoru była niepełna i niekonkretna. Nie wynikała z niej żadna miarodajna i weryfikowalna treść, pozwalająca na ustalenie zakresu nakładanych obowiązków i przyznawanych praw jej adresatom.
Wojewoda zaakcentował, że adresatami norm ujętych w Programie nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne lecz również przedstawiciele lokalnej społeczności. Adresaci Programu muszą w związku z tym wiedzieć, do kogo mogą zgłosić się po karmę, w jakiej ilości będzie im ona wydawana, czy i w jaki sposób będą oni rozliczani z wydanej karmy, w jakich miejscach (w jaki sposób i przez kogo ustalonych) oraz z jaką częstotliwością mogą realizować to zadanie.
Ponadto Rada Miasta Katowice nie określiła żadnych zasad postępowania przy realizacji zadania polegającego na usypianiu ślepych miotów, nie wskazała także, jaki podmiot jest odpowiedzialny za jego realizację.
Organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżącego o możliwości powierzenia realizacji zadania polegającego na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt – schronisku. W świetle bowiem definicji schroniska zawartej w art. 4 pkt 25 ustawy nie ma ono prawnej możliwości sprawowania opieki nad innymi zwierzętami, niż domowe. Z tego samego powodu kwota przeznaczona schronisku (w ramach § 26 pkt 1 Programu) na realizację akurat tego zadania nie znajduje prawnego uzasadnienia.
Z ostrożności procesowej organ nadzoru podniósł także, że dla stwierdzenia nieważności uchwały w całości wystarczy brak nawet jednego elementu obligatoryjnego uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), dalej jak dotychczas "u.s.g.", który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).
Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, stwierdzające nieważność uchwały nr XXXIV/746/21 Rady Miasta Katowice z dnia 29 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Katowice w 2021 r. (zwanemu dalej jak dotychczas "Programem").
Mając na względzie powołane powyżej przepisy u.s.g. stwierdzić najpierw należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Jak bowiem wynika z wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego sporna uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 4 maja 2021 r. Strona skarżąca nie zaprzeczyła zgodności tego twierdzenia ze stanem faktycznym. Zatem data doręczenia organowi nadzoru powyższej uchwały jest okolicznością bezsporną. Skoro zaś w dniu 4 maja 2021 r. rozpoczął bieg 30 dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, to wydając to rozstrzygnięcie w dniu 2 czerwca 2021 r. organ nadzoru dotrzymał ustawowego terminu na wydanie tego rozstrzygnięcia.
Spełnione zostały również wymogi dotyczące dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Ponadto w związku z jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż w dniu 24 czerwca 2021 r. Rada Miasta Katowice podjęła uchwałę nr XXXVI/807/21 w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze.
Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, Sąd, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, zobowiązany jest zbadać zgodności z prawem samej uchwały, pod kątem wad wytkniętych w rozstrzygnięciu nadzorczym, a jednocześnie powinien zbadać legalności samego rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym trybu w jakim zostało ono wydane.
Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności. Z kolei ustawy samorządowe precyzują treść kryterium tej kontroli w odniesieniu do poszczególnych środków nadzoru. W rozpoznawanej obecnie sprawie kryterium to wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała (lub zarządzenie) organu gminy sprzeczna z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97).
W odniesieniu do uchwały, mającej charakter aktu prawa miejscowego, przyjmuje się w szczególności, że istotne naruszenie prawa wiąże się z niewypełnieniem delegacji ustawowej, polegającym na tym, że rada gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z upoważnienia ustawowego nie reguluje kwestii przekazanych do uregulowania w takim akcie. W takim przypadku wadą istotnego naruszenia prawa objęty jest cały akt. Nie jest bowiem możliwe wypełnienie powstałej luki przez sąd administracyjny czy organ nadzoru, czy nawet przez samą radę gminy po zaskarżeniu uchwały do sądu.
Sądowa kontrola przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga zatem ustalenia po pierwsze, czy wskazane przez organ nadzoru sprzeczności z prawem poszczególnych postanowień przedmiotowej uchwały mają charakter istotny. Po drugie, w przypadku zasadności zakwalifikowania przez organ nadzoru poszczególnych sprzeczności z prawem jako istotnych, czy sprzeczność ta uzasadniała stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.
Przechodząc do kontroli przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać należy, że wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementy gminnego programu mają charakter obligatoryjny. W programie tym rada gminy winna zawrzeć postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w przywołanym powyżej przepisie zagadnień. Naruszeniem ciążących w tym zakresie na lokalnym prawodawcy obowiązków będzie zarówno sytuacja, w której w programie nie zawarto regulacji dotyczącej wszystkich elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy, jak i sytuacja, w której co prawda podjęto próbę regulacji wszystkich tych elementów, lecz regulacja ta w odniesieniu do choćby jednego z nich ma charakter ogólnikowy i sprowadza się jedynie do zdawkowych informacji o realizacji danego zadania, bez wskazania na czym realizacja ta w istocie polega.
Rola programu, o którym mowa art. 11a ust. 1 u.o.z. nie może być sprowadzana wyłącznie do potwierdzenia, że dana gmina realizuje zadania wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. Nie można w tym zakresie pomijać słownikowego znaczenia słowa "program". Według słownika języka polskiego program to 1. plan zamierzonych czynności, przedsięwzięć itp. 2 założenia, postulaty i cele jakiejś działalności. (Słownik Języka Polskiego, dostępny: https://sjp.pwn.pl/). Rolą zatem programu nie może być wyłącznie powtórzenie zadań wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z. lecz wskazanie konkretnych czynności, czy przedsięwzięć służących realizacji tych zadań. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było wyłącznie zapewnienie, że ogólnie wskazane zadania, o których mowa w art. 11a ust. 2 u.o.z. będą realizowane przez gminy, to wystarczającym byłoby nałożenie na te podmioty obowiązku podejmowania działań w tym zakresie bez konieczności przyjmowania jakiegokolwiek programu.
Ustawodawca nie określił poziomu szczegółowości programu oraz nie wskazał, jakie konkretne czynności i przedsięwzięcia powinny być podejmowane w celu realizacji zadań określonych w art. 11a ust. 2 u.o.z. Ich sprecyzowanie należy do gmin. Gmina nie wypełnia jednak delegacji ustawowej, gdy z programu nie wynika w jaki sposób określone zadanie będzie realizowane, a taka sytuacja kwalifikowana być powinna jako istotne naruszenie prawa.
W kontekście dotychczasowych rozważań zgodzić się należy z zastrzeżeniami organu dotyczącymi usypiania ślepych miotów.
Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmować ma zadanie polegające na usypianiu ślepych miotów. Realizując upoważnienie ustawowe wynikające z tego przepisu lokalny prawodawca powinien nie tylko wskazać, że realizuje to zadanie, ale przede wszystkim powinien wskazać, w jaki sposób to zadanie będzie realizowane. Tymczasem w odniesieniu do usypiania ślepych miotów zakwestionowany przez organ nadzoru program nie zawiera takiego wskazania, ograniczając się w istocie wyłącznie do potwierdzenia, że zadanie to będzie realizowane. Za takie wskazanie nie sposób uznać zawartego w § 14 pkt 2 odesłania do § 12 ust. 5 Programu.
Po pierwsze, w § 12 brak jest jednostki redakcyjnej oznaczonej jako ustęp piąty. W paragrafie tym jednostkami redakcyjnymi są punkty oznaczono kolejno numerami od 1) do 5).
Po drugie gdyby nawet przyjąć, że chodzi tutaj o odesłanie do § 12 pkt 5 Programu, to także i wówczas nie będzie możliwym uzyskanie wiedzy, w jaki sposób realizowane będzie zadanie usypiania ślepych miotów. W § 12 pkt 5 lokalny prawodawca wskazał, że akcja "usypiania ślepych miotów obejmuje: "humanitarne usypianie porzuconych lub osieroconych ślepych miotów jedynie w wyjątkowych, potwierdzonych przypadkach, wykluczających możliwość ich przeżycia". Z takiego brzmienia postanowienia Programu wynika jedynie, że usypianie ślepych miotów ma odbywać się w sposób humanitarny, a takie stwierdzenie nie wnosi nic nowego w zakresie wskazania, w jaki sposób realizowane ma być zadanie, polegające na usypaniu ślepych miotów. Obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt wynika bowiem wprost z art. 5 u.o.z., przy czym ustawodawca wprost wskazał, że dotyczy to każdego zwierzęcia, a zatem także obejmuje zwierzęta będące ślepym miotem oraz każdej czynności podejmowanej w stosunku do ślepych miotów, w tym także czynności polegających na uśpieniu.
Dodać również należy, że za źródło wskazówek, co do sposobu realizacji zadania usypania ślepych miotów nie może być traktowany § 13 Programu, dotyczący wyłącznie wolno żyjących kotów. W tym zakresie lokalny prawodawca nie zawarł wyraźnego odesłania.
Konkludując ten fragment rozważań stwierdzić zatem należy, że w odniesieniu do zadania polegającego na usypianiu ślepych miotów w Programie nie wypełniono upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.. Słusznie zatem w tym zakresie organ nadzoru stwierdził istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
Podzielić należy również stanowisko organu nadzoru dotyczące postanowień zawartych w § 20, § 21 i § 22 Programu (wymienione jednostki redakcyjne składają się na rozdział 7 opatrzony tytułem: "Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt") Słusznie organ ten uznał, że doszło tutaj do istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Przepis ten dotyczy obowiązku zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej wszystkim zwierzętom. Natomiast regulacja zawarta we wskazanych powyżej postanowieniach dotyczy wyłącznie zwierząt domowych i gospodarskich. Co prawda, w § 20 Programu w zdaniu pierwszym mowa jest ogólnie o zwierzętach. Jednak z dalszej części tego paragrafu wynika, że chodzi tutaj tylko o zwierzęta domowe i gospodarskie. Zawężający charakter regulacji dotyczącej całodobowej opieki weterynaryjnej zostaje dodatkowo wzmocniony w § 21 Programu. W § 22 mowa jest zaś o każdym zwierzęciu przyjętym do schroniska lub gospodarstwa rolnego. Skoro zaś w § 21 nie przewidziano przyjmowania zwierząt dzikich, to regulacja zawarta w § 22 również nie obejmuje tej kategorii zwierząt. Stwierdzić zatem należy, że w § 20 - § 22 Programu uregulowano wyłącznie całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt domowych. Natomiast z omawianych tutaj postanowień Programu, jak z pozostałej jego treści, nie wynika w jaki sposób zapewniona zostaje całodobowa opieka weterynaryjna w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt dzikich tj. nie będących ani zwierzętami domowymi ani zwierzętami gospodarskimi. Co więcej, z treści tych postanowień nie wynika, że zadanie to w odniesieniu do tej kategorii zwierząt będzie w ogóle realizowane.
W kontekście omawianych tutaj postanowień Programu nie można zgodzić się zarzutem skargi, że wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. obowiązek nie dotyczy zwierząt dzikich, gdyż nie są one bezdomne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1503/17). W art. 11a ust. 2 ustawodawca kilkakrotnie posłużył się pojęciem zwierząt bezdomnych (w art. 11a ust. 2 pkt 1, pkt 3 i pkt 5), zawężając hipotezy norm prawnych wynikających z tych przepisów właśnie do zwierząt bezdomnych. Natomiast w art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawodawca posłużył się pojęciem "zwierząt" bez dodatkowego wskazania, że chodzi o zwierzęta bezdomne. Nie sposób traktować tego za przeoczenie i dlatego zasadnym jest przyjęcie, że chodzi tutaj o wszystkie zwierzęta, także te dzikie. Jest to zresztą w pełni zrozumiałe, zważywszy na to, że zdarzenia drogowe dotyczą wszystkich kategorii zwierząt. Ponadto zdarzenia te wymagają podjęcia natychmiastowych działań. Stąd przyjęcie przez ustawodawcę, że obowiązek, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. dotyczy wszystkich zwierząt pozwala uniknąć sytuacji, w których udzielona pomoc okazywałaby się spóźniona ze względu na konieczność uprzedniego ustalenia statusu zwierzęcia, które uczestniczyło w zdarzeniu drogowym
Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Z przepisu tego wynika zatem, że program mający charakter aktu prawa miejscowego ma regulować dwie kwestie:
- powinien wskazywać (określać) wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu; oraz
- powinien określać sposób wydatkowania tych środków.
W kontekście tego ostatniego wymogu zauważyć należy, że sposób to "określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś", "to, co umożliwia osiągnięcie lub wykonanie czegoś" (Słownik Języka Polskiego, dostępny: https://sjp.pwn.pl/). Łącznik "oraz" wskazuje na ścisły związek obu tych kwestii. Prowadzi to do wniosku, że sposób wydatkowania środków powinien być powiązany z realizacją programu, a ściśle rzecz ujmując z realizacją poszczególnych zadań zawartych w programie. Zatem program powinien określać środki finansowe przeznaczone na konkretne zadania w nim ujęte, jako finansowe zabezpieczenie ich wykonania oraz sposób, a więc formę (metodę) ich wydatkowania. Analogiczne stanowisko przyjmuje NSA w wyrokach z dnia z dnia 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20; z dnia 29 lipca 2020 r. II OSK 997/20 oraz z dnia 22 września 2020 r., II OSK 1087/20. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Sposób wydatkowania środków finansowych, zdaniem NSA, oznacza "przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu."
W ocenie Sądu, art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez wskazanie zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. W realiach rozpoznawanej sprawy wymogu tego nie spełnia § 26 pkt 1 Programu, na co słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru, gdyż w tym punkcie rada określiła łączną kwotę przewidzianą dla realizacji kilku zadań. Słusznie organ nadzoru stwierdził, że z treści § 26 pkt 1 Programu nie wynika w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne wymienione w tej jednostce redakcyjnej zadania programowe.
Zdaniem Sądu skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, a jednocześnie zawarł w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych środków, to wskazana kwota na opiekę winna być rozdysponowana oddzielnie na poszczególne zadania, a nie całościowo na kilka z tych zadań. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale stanowi istotne naruszenie prawa (por. Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1046/20). W związku z tym stwierdzić należy, że wskazanie w § 26 pkt 1 Programu ogólnej kwoty 1.700.000,00 zł. przypadającej na kilka zadań tam wymienionych nie wypełnia ustawowej delegacji do wskazania sposobów wydatkowania środków (art. 11 ust. 5 u.o.z.). Ponadto w programie brak określenia wysokości środków przeznaczonych na realizację zadania polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Stanowi to również przejaw niewypełnienia delegacji ustawowej.
Przedstawionej powyżej oceny nie mogą zmienić wyjaśnienia strony skarżącej, wedle których zleca ona corocznie wybranemu w drodze przetargu nieograniczonego podmiotowi prowadzenie miejskiego schroniska dla zwierząt i część zadań będących przedmiotem Programu, wyszczególnionych w § 26 ust. 1 realizowana jest przez ten podmiot ryczałtowo, bez limitu. Dlatego te działania zostały ujęte w jedynym ustępie (ze wskazaniem kosztu prowadzenia schroniska), gdyż nie prowadzi się ich jednostkowego wydzielania. Z wyjaśnień tych wynika, że o tym w jakiej kwocie sfinansowane zostaną poszczególne zadania wymienione w § 26 pkt 1 w istocie decyduje podmiot wyłoniony do prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt. Oznacza to, że przyjęte w § 26 pkt 1 Programu rozwiązanie powoduje swoiste przeniesienie na inny podmiot upoważnienia ustawowego wynikającego z omówionych powyżej przepisów, czego, zdaniem Sądu, w obowiązującym stanie prawnym ukształtowanym u.o.z. zaakceptować nie można.
Omówione dotychczas trzy istotne naruszenia prawa, przejawiające się w niewypełnieniu przez lokalnego prawodawcę delegacji ustawowej, czynią wadliwą całą sporną uchwałę. Skoro bowiem w omówionych powyżej jednostkach redakcyjnych Rada Miasta nie wywiązała się z wynikających z delegacji ustawowej obowiązków i nie uregulowała kwestii przekazanych do uregulowania w takim akcie, to nie jest możliwe wypełnienie powstałej luki przez sąd administracyjny czy organ nadzoru, czy nawet przez samą Radę po zaskarżeniu uchwały do sądu. Z tych powodów w ocenie Sądu organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność spornej uchwały w całości.
Ponadto zgodzić się należy z organem nadzoru, że istotne naruszenie prawa stanowi § 6 pkt 4 Programu, w którym ponownie uregulowano zagadnienie już uregulowane w § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r. Nr 116, poz. 753). Za niedopuszczalne uznać bowiem należy powtarzanie norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Zastrzec jednocześnie należy, że gdyby wadliwość spornej uchwały ograniczała się wyłącznie do sprzeczności z prawem § 6 pkt 4 Programu, to wada ta mogłaby zostać wyeliminowana poprzez stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części. Pozostaje to jednak bez znaczenia dla oceny zaskarżonego aktu nadzoru, a to ze względu na wskazane wcześniej sprzeczność skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały.
Natomiast Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru, dotyczącego opieki nad wolno żyjącymi kotami tj. Rozdział 3 Programu (od § 8 do § 13). W ocenie Sądu dla wypełnienia delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. wystarczające jest zwarte w § 9 wskazanie, w świetle którego realizacja akcji dokarmiania kotów wolno żyjących realizowana będzie przez podmiot, który dopiero zostanie wybrany w opisanym w tej jednostce redakcyjnej Programu trybie. Nie można też z góry zakładać brak akcesu mieszkańców do wykonywania zadania dokarmiania kotów wolnożyjących, zwłaszcza że w § 10 pkt 3) Programu przewidziano rozwiązanie, w ramach którego dokarmianie wymaga znacząco zminimalizowanego zaangażowania ze strony tzw. karmicieli kotów, dodatkowo ułatwiając w ten sposób ich pozyskanie. Ponadto wpływ na akces mieszkańców mogą mieć regularne apele, do których w § 8 Programu zobligowany został Prezydent Miasta.
Nie można również zgodzić się organem nadzoru, że sterylizacja i kastracja kotów wolnożyjących nie mieści się w pojęciu opieki. Zabiegi te po pierwsze służą ograniczeniu liczebności kotów wolnożyjących, co nie pozostaje obojętne dla dobrostanu tych zwierząt. Po drugie wyłączenie poszczególnych osobników z niekontrolowanego procesu rozrodczego eliminuje dla tych osobników ryzyka zdrowotne z tym procesem związane.
Przedstawiona tutaj odmienna ocena postanowień Programu pozostaje jednak bez wpływu na to, że wobec wskazanych wcześniej istotnych naruszeń prawa związanych z niewypełnieniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 6 i 8 oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność wskazanej na wstępie uchwały Rady Gminy.
W tym stanie rzeczy Sąd postanowił oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Zdanie odrębne
Andrzej Matan
Sędzia WSA w Gliwicach
II Wydział
Zdanie odrębne do wyroku o syg. akt II SA/Gl 980/21
1. W wyroku Sąd uznał, że Rada Miasta Katowice podejmując przedmiotowa uchwałę nie wypełniła prawidłowo upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 2, 6 i 8 oraz art. 11a pkt. 5 u.o.z., co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały (Programu) w całości organ nadzoru (art. 91 u.s.g.).
Moim zdaniem autora, brak było jednak podstaw do uznania, że uchwała (Program) obarczona jest tak dalece idącymi wadami prawnym, że można je kwalifikować jako sprzeczność z prawem w stopniu istotnym. Tym samym rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa i jako takie powinno podlegać uchyleniu na podstawie art. 148 p.p.s.a.
2. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na to, że program ochrony zwierząt bezdomnych podejmowany przez radę gminy na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt ma szczególny charakter. Ma to wpływ na ocenę jego sprzeczności z prawem (istotnego naruszenia prawa), a więc kryterium w oparciu o które Sąd (także organ nadzoru) dokonuje stwierdzenia jego nieważności.
1/ zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1 u.o.z.). ). Jest to zadanie własne, ale nie mające charakteru obligatoryjnego, skoro ustawodawca nie nadał mu takiego statusu.
Szczegółowe zadania mieszczące się w ramach tego ogólnie określonego zadania własnego (służące jego wykonaniu) wskazuje art. 11a ust. 2 (zadania, które obligatoryjnie muszą się znaleźć w programie), a także ust. 3 i 3a (zadania fakultatywne – mogą znaleźć się w programie). Katalog zadań szczegółowych nie jest jednak wyczerpujący, bowiem wyliczenie zawarte w art. 11a ust. 2 poprzedzone jest zwrotem "w szczególności", stąd w programie mogą być ujęte inne zadania, pozostające w zakresie zadania własnego z art. 11 ust. 1 u.o.z. (zadania dodatkowe).
"Nieobligatoryjny" charakter programu nie zwalnia oczywiście gminy od jego wykonywania np. w sytuacji braku środków finansowych, ale pozwala jej na pewną elastyczność w tym zakresie;
2/ program ochrony zwierząt bezdomnych, podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 u.o.z., został uznany za akt prawa miejscowego dopiero w wyniku ustaleń poczynionych przez sądy administracyjne, które początkowo odmawiały mu takiego statusu. Wątpliwości brały się głównie stąd, że akty programowe, zaliczane do aktów planistycznych, mają specyficzny charakter i w doktrynie uznaje się je nie za klasyczne źródła prawa administracyjnego, ale za tzw źródła "swoiste", bądź nawet za akty stosowania prawa;
3/ charakterystycznym dla aktów planistycznych, zwłaszcza tych, którym ustawodawca albo sądy administracyjne nadają status aktów powszechnie obowiązujących jest to, że w ich treści znajdujemy nie tylko normy o abstrakcyjno-generalnym charakterze. Poziom generalności i abstrakcyjności zawartych w im norm będzie bardzo różny, poczynając od klasycznych norm generalno-abstrakcyjnych aż do norm indywidualno-konkretnych. Niektóre normy przypominają akty administracyjne generalne, a niektóre nawet akty administracyjne. Mają one w istocie rzeczy mieszaną konstrukcję, co będzie rzutowało na ustalenia dotyczące sprzeczności z prawem;
4/ programowi nadano status aktu prawa miejscowego ze względu na powszechność jego obowiązywania, przy czym jest to "powszechność" innego rodzaju, aniżeli w przypadku klasycznych aktów zaliczanych do tej grupy źródeł prawa. Nie są one bowiem skierowane na regulację sytuacji prawnych podmiotów pozostających w kręgu lokalnych adresatów (pozostających poza strukturą organizacyjną gminy osób fizycznych, osób prawnych, jednostek organizacyjnych wyposażonych w podmiotowość administracyjnoprawną). Nie kształtują ich indywidualnej sytuacji administracyjnoprawnych bezpośrednio (jak np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani też pośrednio (jak np. studium zagospodarowania przestrzennego). Oddziałują jedynie na ich pozycją prawną jako członków wspólnoty samorządowej, którzy mają wobec gminy roszczenie o wykonywanie zadania publicznego. Roszczenie to nie wiąże się jednak z interesem prawnym w rozumieniu k.p.a. czy p.p.s.a., nie daje zatem legitymacji do jego dochodzenia w trybie postępowania administracyjnego (art. 28 w zw. z art. 61 k.p.a.) jak i w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (art. 101 u.s.g. w zw. art. p.p.s.a.). W tym wyraża się specyfika powszechnego obowiązywania programu;
5/ jak wynika z powyższych ustaleń i co potwierdza analiza postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z., normom zawartym w programie nie można przypisać charakteru norm kompetencyjnych. Są to normy zadaniowe, które z natury rzeczy nie mogą stanowić podstawy działań podejmowanych przez organy gminy wobec podmiotów nie podporządkowanych gminie.
6/ program ma stanowić podstawowy instrument prawny służący, nie tyle realizacji zadania własnego gminy, ale "zaprogramowania" jego wykonania. Natomiast ustawodawca nie określa narzędzi prawnych, przy pomocy których gmina ma zapewnić wykonywanie szczegółowych zadań zawartych w programie. Samodzielność samorządowej gminy, widziana w różnych aspektach (organizacyjnym, finansowym, majątkowym, prawotwórczym itd.) mieści w sobie również samodzielność w zakresie wyboru narzędzi prawnych (prawnych form działania), przy użyciu których będzie wykonywała nałożone na nią zadania publiczne.
7/ "programowy" charakter tego aktu prawa miejscowego prowadzi do wniosku, że przyjęte regulacje odnoszące się do poszczególnych zadań powinny określać sposób i formy ich realizacji. W tym zakresie rada gminy ma swobodę, oczywiście w graniach samodzielności gminy, wyznaczonej przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
3. Sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę czynności nadzorczej określonej w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 marca 2018 r., II SA/Ol 127/18, teza nr 1). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r., III OSK 3457/21).
4. Zasadnicza część zarzutów, w których Sąd, podobnie jak organ nadzoru, dopatrzył się "istotnego naruszenia prawa" i to w odniesieniu do całego aktu, a więc wadliwości skutkującą unieważnieniem Programu, dotyczy niewystarczającego uregulowania kwestii wynikających z delegacji ustawowej dotyczących opieki nad zwierzętami bezdomnymi.
Teza, iż pewne kwestie są niewystarczające uregulowane w programie wymagałaby wykazania konieczności ich uregulowania, co powinno wyraźnie wynikać z upoważnienia ustawowego.
5. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. ze względu na niewystarczające uregulowanie kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, to trudno przyjąć, że wskazane w skardze postanowienia Programu naruszają prawo, a z całą pewnością nie naruszają go w stopniu istotnym.
Naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. postanowieniami § 9 Programu, zdaniem organu nadzoru, polegają na tym, że Rada Miasta Katowice ograniczyła się do stwierdzenia, że realizację akcji dokarmiania wolno żyjących kotów powierza się podmiotowi wybranemu zgodnie z regulaminem udzielania zamówień. Nie wiadomo zatem jaki konkretny podmiot będzie zapewniał realizację tego obowiązku. Tymczasem taki podmiot powinien być wprost wskazany.
Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie.
Jako niezgodne z prawem wskazano § 9 i § 10 oraz § 8 - § 13 Programu.
5.1. § 9 Programu stanowi: Realizację akcji dokarmiania wolno żyjących kotów powierza się podmiotowi wybranemu zgodnie z Regulaminem udzielania zówień na podstawie art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych przez Prezydenta Miasta Katowice.
Postanowienia te należy uznać za prawidłowe, zwłaszcza w kontekście stawianego zarzutu, skoro realizacja zadania szczegółowego (a w zasadzie jego części) w postaci dokarmiania wolno żyjących kotów została zgodnie z prawem zabezpieczona. Zadanie ma wykonywać podmiot wyłoniony w trybie zamówień publicznych, który z oczywistych powodów na etapie przyjmowania Programu nie musi być znany Radzie.
Z delegacji ustawowej nie wynika obowiązek wskazania takiego podmiotu. Obowiązek wskazania "konkretnego podmiotu" został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany tylko w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., stanowiącym o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Wnioskowanie a contrario pozwala przyjąć, że w pozostałym zakresie takiego obowiązku nie ma, a w każdym razie obowiązek taki nie może być traktowany jego bezwzględny w tym sensie, by jego spełnienie miało zawsze warunkować legalność przyjętego rozwiązania (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15.03.2018 r., II SA/Kr 136/18; z 5.10.2017, II SA/Kr 902/17; z 22.11.2021, II SA/Kr 1004/21).
Wystraczające jest zatem określenie trybu wyłaniania takiego podmiotu. Niewskazanie w programie konkretnego podmiotu zajmującego się dokarmianiem wolno żyjących kotów nie może być kwalifikowane jako istotne naruszenie art. 11 ust. 2 pkt 2 u.o.z.
5.2 Z kolei zgodnie z § 10 Programu: Określa się następujące zasady funkcjonowania akcji dokarmiania kotów wolno żyjących:
1) warunkiem wydania karmy jest wypełnienie karty karmiciela;
2) karmicielem może być wyłącznie mieszkaniec Katowic, dokarmiający koty bytujące na terenie miasta Katowice;
3) w uzasadnionych przypadkach na wniosek karmiciela karma dla kotów może zostać przetransportowana pod wskazany adres przez podmiot wymieniony w § 9 programu, w terminie określonym przez ten podmiot
Rada, jak twierdzi organ nadzoru, nie przewidziała żadnych alternatywnych działań ze strony Gminy, czy zobowiązanego podmiotu dla realizacji powyższego celu ustawowego. W przypadku zatem braku akcesu mieszkańców Miasta (wolontariuszy) do wykonywania tego zadania, konstrukcja przepisów uchwały sprawi, że nie będzie ono przez Gminę w ogóle realizowane.
Moim zdaniem wymogi, jakie stawia organ nadzoru, a także i Sąd, w tej kwestii są zbyt daleko idące. Rada, w ramach przysługującej jej swobody w wyborze form, w jakich będą realizowane zadania, mogła przyjąć takie rozwiązanie dotyczące dokarmiania kotów wolno żyjących, jakie znajdujemy w § 10 Programu. Jest to pewien rodzaj działań nie władczych, do których nie jest wymagane specjalne upoważnienie, a ponadto pozwala ono na włączenie społeczności lokalnej w wykonywanie zadania publicznego. Dla oceny legalności tej regulacji nie ma przy znaczenia to, że przyjęte rozwiązanie nie gwarantuje skuteczności realizacji zadania. Ocena sądu administracyjnego (podobnie jak i organ u nadzoru) dotyczy legalności, a więc zgodności z prawem, a nie kwestii skuteczności.
5.3. Zdaniem organu nadzoru, a także Sądu, regulacje zawarte w § 8 - § 13 Programu są niewystarczające do tego, aby uznać je za pełną realizację delegacji ustawowej w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami.
Ponadto powyższa regulacja jest ogólnikowa oraz nie określono w niej, jakie inne działania będą realizowane w ramach opieki poza dokarmianiem i w jaki sposób. Rada utożsamiła opiekę na wolnożyjącymi kotami tylko z ich dokarmianiem. Tymczasem w zakres opieki wchodzi także ochrona przed nie sprzyjającymi warunkami klimatycznymi, jak i również podstawowa opieka weterynaryjna, a takich regulacji w uchwale brak, co oznacza że regulacje uchwały są niepełne. Według Wojewody opieką nie jest przy tym sterylizacja i kastracja tych zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Zabiegi te służą ograniczeniu liczebności populacji kotów wolnożyjących, a nie otoczeniu ich opieką. Ponadto odrębne upoważnienie do określenia planu sterylizacji i kastracji zawarto w ustawie w odrębnym przepisie tj. w art. 11a ust. 3a.
Trzeba zgodzić się z organem nadzoru, że treść pojęcia "opieka", użytego przez ustawodawcę w art. 11a ust. 2 pkt. 2 u.o.z., należy odczytywać wedle jego znaczenia językowego (nie zostało zdefiniowane w ustawie). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego posłużono się definicją słownikową, przywołana jako "powszechną", podczas gdy odnosi się ona w istocie jedynie do ludzi ( zaspokajanie potrzeb, których jednostka nie umie, nie może lub nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić, żeby zachować równowagę biologiczną i psychiczną, przeżyć, zachować zdrowie, jakość życia, zapewnić prawidłowy rozwój, dojrzałość i ciągłość gatunku). Natomiast ogólna definicja słownikowa, która może być odnoszona do opieki na zwierzętami, to "troszczenie się, dbanie o kogo, doglądanie, pilnowanie kogo, czego; strzeżenie" (por. Mały słownik języka polskiego, red. M. Sobol, Warszawa 1995, s. 571). Jeśli posłużymy się taką definicją, to usypianie ślepych miotów, kastracja i sterylizacja kotów wolno żyjących oraz zwierząt bezdomnych jest pewną formą opieki (troszczenia się) o nie.
6. Kolejny zarzut podnoszony przez Wojewodę dotyczy brak kompleksowej regulacji usypiania ślepych miotów (§ 14 pkt 2 Programu). W Programie brakuje konkretnych zasad postępowania przy usypaniu ślepych miotów. Ponadto nie wskazano, jaki podmiot jest odpowiedzialny za realizację tego zadania. W konsekwencji nie został prawidłowo zrealizowany obowiązek wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., co stanowi istotne naruszenie prawa.
Program, w myśl art. 11a ust. 2 pkt. 6 u.o.z., obejmuje w szczególności usypianie ślepych miotów.
W § 12 pkt 5 Programu znajdujemy postanowienie, które w istocie określa zasady postępowania przy usypianiu ślepych miotów. Do niego odsyła bowiem § 14 pkt 2 Programu. Ślepe mioty mają być usypianie "humanitarnie", usypiane obejmuje tylko porzucone lub osierocone ślepe mioty, ponadto może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych, potwierdzonych przypadkach, wykluczających możliwość ich przeżycia. Za realizację tego zadania odpowiedzialni są lekarze weterynarii wyłonienie w trybie zamówień publicznych. Tak wynikałoby z § 12 pkt 2 Programu, który, mimo zamieszczenia go w rozdz. 3 Opieka nad wolno żyjącymi kotami, swoim zakresem działania obejmuje "zwierzęta bytujące na terenie miasta Katowice" (zwierzęta, a więc nie tylko koty). Można mieć zastrzeżenia co do klarowności tych przepisów, ale zbyt daleko idący jest zarzut braku uregulowania pewnych kwestii, w tym wskazanych przez Wojewodę.
7. Jeśli chodzi zarzut trzeci, to zdaniem organ nadzoru Rada Miasta nie wypełniła w sposób prawidłowy upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa t.j. art. 11a ust. 2 pkt. 8 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP. W uchwale nie uregulowano sposób kompleksowy kwestii zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Zdaniem organu nadzoru, które podzielił Sąd, art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nakłada na gminy obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem wszystkich zwierząt, a więc nie tylko domowych i gospodarskich ale i zwierząt dzikich czy wolno żyjących np. kotów. W konsekwencji przepisy § 20 - § 22 Programu zawężające stosowanie Programu tylko do zwierząt domowych i gospodarskich naruszają w sposób istotny (z powodu niewypełnienia w całości delegacji ustawowej) art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., przewidujący obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej wszystkim zwierzętom.
Moim zdaniem, uregulowania Programu w tym zakresie są zupełnie wystarczające i kompletne z punktu widzenia zadania polegającego na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt. 8 ustawy). Trzeba bowiem zważyć, że kontrolowany akt prawa miejscowego to "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" stanowiący instrument realizacji zadania własnego gminy w postaci "zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom" (art. 11 ust. 1 u.o.z.). Tym samym program ma określony cel oraz funkcję. Chodzi zaprogramowanie działań gminy w taki sposób, aby sprawowała opiekę nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegała bezdomności zwierząt. Przedmiotem opieki są (powinny być) zwierzęta bezdomne, a nie wszelkie inne które, a contario, nie są bezdomne). Zwierzęta bezdomne zgodnie z art. 4 pkt. 16 u.o.z., to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zwierzęta dzikie, do których zalicza się zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka (art. 4 pkt. 20 u.o.z.) nie należą do tej kategorii.
Rozszerzanie obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 pkt. 8 także na zwierzęta dzikie byłoby niezgodne w delegacją ustawową i wręcz należałoby oceniać je jako istotnie naruszające prawo. Na marginesie, powoływany przez Sąd" wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1503/17, stwierdza jedynie, że "Przepis art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy nakłada na gminę obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom, nie zaś jedynie zwierzętom bezdomnym bądź domowym lub gospodarskim", nie wyjaśniając w żaden sposób swojego stanowiska. Podobne stanowisko zajął NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., II OSK 3967/1) co prawda nie kwestii dzikich zwierząt, ale teza pogląd jest podobny: program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt odnosi się do zwierząt wolnożyjących i umieszczonych w schronisku. Powyższe oznacza, że wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 6 zadanie, polegające na usypianiu ślepych miotów, dotyczy zwierząt bezdomnych i z treści przepisów ustawy o ochronie zwierząt nie można wyinterpretować rozszerzenia obowiązku gminy w zakresie finansowania takich zabiegów także o zwierzęta mające właściciela lub opiekuna, jak chce tego skarżący kasacyjnie. Wobec braku w ustawie nakazu rozszerzenia obowiązku realizacji ww. zadania także w stosunku do zwierząt mających właściciela lub opiekuna, nie można gminie zarzucać naruszenia w ten sposób art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
8. Sąd podzielił także pogląd organu nadzoru, zgodnie z którym, rada gminy w ramach upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z., powinna była określić w sposób szczegółowy i wyczerpujący wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez wskazanie zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań.
W § 26 pkt 1 Programu, Rada Miasta określiła łączną kwotę przewidzianą dla realizacji kilku zadań. Nie określiła także w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne wymienione w tej jednostce redakcyjnej zadania programowe.
Przepis art. 11a ust. 5 ustawy ma następującą treść: Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
Zwrócić trzeba uwagę, że mowa jest w nim nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań, ale na realizację programu ("jego realizację"). Nie wyklucza to, moim zdaniem, ogólnego określenia środków dla kilku zadań bądź też, tak jak to uczyniła Rada Miasta, poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Może bardziej czytelne byłoby wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, ale nie można uznać za istotnie naruszenie prawa regulacje programu dotyczące środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z wykorzystaniem drugiego z tych rozwiązań, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla realizacji zadań.
Poza tym, zadnia określone w § 26 pkt 1 Programu będzie realizował jeden podmiot, wyłoniony w drodze zamówienia publicznego, co wyklucza ewentualne problemy związane z podziałem wskazanych tam środków finansowych na poszczególne zadania tam wymienione.
Brak szczegółowego określenia sposobu rozdysponowania ogólnej kwoty na poszczególne elementy ( części) realizacji planu ochrony zwierząt. Jak mowa wyżej, zgodnie z art. 11 ust 4 ustawy jest to jeden z obligatoryjnych elementów uchwały. Zdaniem sądu jednak jest to uchybienie nieistotne. Przede wszystkim uchwała musi zawierać wskazanie środków (ich wysokości) na realizację programu, natomiast wtórną kwestią jest wskazanie w uchwale szczegółowego sposobu wydatkowania tych środków. Pokreślić należy, iż w praktyce trudno określić jak dokładnie ma wyglądać rozdysponowanie środków na przyszłość, skoro nie wiadomo jakie i w jakim zakresie wystąpią potrzeby przy realizacji programu. Wskazanie środków na realizację programu ma na celu zapewnienie możliwości realizacji uchwały poprzez zapewnienie jej finansowania. Rada gminy ma przede wszystkim obowiązek uchwalić wysokość środków na realizację programu. Jak konkretnie środki te mają być wydatkowane nie jest kwestią na tyle istotną by uzasadniać eliminację całej uchwały z obrotu prawnego (wyroki WSA w Krakowie: z 22.11.2021, II SA/Kr 1004/21; z 4.4.2018, II SA/Kr 205/18).
W tej sytuacji Sąd powinien skargę uwzględnić.