II SA/Gl 979/25

II SA/Gl 979/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Renata Siudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 733
art. 6 ust. 2 i  ust. 4
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Brenna z dnia 21 lutego 2023 r. nr XLIX/398/23 w przedmiocie ustalenia górnych stawek opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków oraz usuwanie odpadów komunalnych stwierdza nieważność § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Rada Gminy Brenna podjęła w dniu 21 lutego 2023 r. uchwałę Nr XLIX/398/23 w sprawie ustalenia górnych stawek opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków oraz usuwanie odpadów komunalnych dla właścicieli nieruchomości, którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami na terenie Gminy Brenna (opubl. Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2023 r., poz. 1763). Jako podstawę do jej podjęcia Rada wskazała m.in. przepisy art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1763, ze zm. - dalej "ustawa").
W § 1 i § 2 uchwały Rada postanowiła, co następuje:
§ 1. Określa się górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy za usługi w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych w wysokości:
1) za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny frakcji papier, szkło, tworzywa sztuczne, metale i opakowania wielomateriałowe - 180 zł za 1m2 (stawka obejmuje podatek VAT);
2) za bioodpady - 300 zł za 1 m2 (stawka obejmuje podatek VAT);
3) za odpady wielkogabarytowe - 400 zł za 1 m2 (stawka obejmuje podatek VAT);
4) za odbiór niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych - 600 zł za 1 m2 (stawka obejmuje podatek VAT).
§ 2. Określa się górną stawkę opłaty ponoszonej przez właścicieli nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno - wypoczynkowe za usługi w zakresie obioru i zagospodarowania odpadów komunalnych w wysokości:
1) dla właścicieli nieruchomości stosujących zasady selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, za odbiór odpadów komunalnych zbieranych i odbieranych w sposób selektywny frakcji papier, szkło, tworzywa sztuczne, metale i opakowania wielomateriałowe - 700 zł stawka za rok od nieruchomości (stawka obejmuje podatek VAT);
2) za odbiór zbieranych w sposób selektywny bioodpadów i odpadów wielkogabarytowych ustala się stawki zgodne z § 1;
3) dla właścicieli nieruchomości niestosujących zasad selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, za odbiór odpadów komunalnych niesegregowanych (zmieszanych odpadów komunalnych) - 1400 zł stawka za rok od nieruchomości (stawka obejmuje podatek VAT).
Skargę na przedmiotową uchwałę, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 roku, poz. 40 -dalej "u.s.g.")
wniósł Wojewoda Śląski domagając się stwierdzenia jej nieważności w części określonej § 1 i § 2 - jako sprzecznej z art. 6 ust. 2 w związku z ust. 4 i ust. 4a ustawy.
W przekonaniu Wojewody, upoważnienie zawarte w art. 6 ust. 2 ustawy ma charakter podzielny, co oznacza, że dopuszczalne byłoby podjęcie w jego wykonaniu dwóch odrębnych uchwał, z których jedna ustanawiałaby górne stawki opłat za odbiór i transport odpadów komunalnych, a druga - górne stawki opłat za odbiór i transport nieczystości ciekłych. Uznając, że uchwała narusza przepisy ustawowe w części obejmującej jej § 1 i 2 uchwały, Wojewoda wyjaśnił, że regulacje uchwały w pozostałym zakresie - tj. dotyczące stawki za jednorazowe opróżnienie zbiornika bezodpływowego i transport nieczystości ciekłych (§ 3) oraz stawki za jednorazowe opróżnienie osadnika w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transport osadów ściekowych (§ 4) mogą bowiem samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.
Natomiast, odnosząc się do legalności § 1 i § 2 uchwały Wojewoda podniósł, że ustawa wskazuje dopuszczalne kryteria różnicowania wysokości górnych stawek opłat. Z jednej strony, zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, zobowiązana jest do stosowania wyższych stawek, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Z kolei przepis art. 6 ust. 4a ustawy upoważnia radę gminy do zróżnicowania stawki w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odpowiednio odległości od miejsca przetwarzania odpadów komunalnych, stacji zlewnej, a także właściwości nieczystości ciekłych. To upoważnienie ma charakter fakultatywny.
Mając na uwadze regulacje art. 6 ust. 4 i 4a ustawy Wojewoda wskazał, iż kryterium, jakie rada może zastosować, obniżając bądź różnicując górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych, ustawodawca określił w sposób jednoznaczny i może je stanowić jedynie: gęstość zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległość od miejsca przetwarzania odpadów komunalnych (uprawnienie do zastosowania zróżnicowanych stawek), a także selektywna zbiórka i odbiór tych odpadów (obowiązek zastosowania niższych stawek opłat). Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie szerszej delegacji dla rady gminy.
Ponadto Wojewoda wskazał, że organy administracji publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że w przypadku, gdy rada określa i różnicuje stawki opłat za określone usługi, nie może stosować kryteriów innych, niż te wskazane przez ustawodawcę. Natomiast w przepisach § 1 i § 2 uchwały Rada dokonała zróżnicowania górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych ze względu na rodzaj frakcji odbieranych odpadów oraz ze względu na rodzaj nieruchomości. Rada zastosowała zatem kryteria nie wymienione w ustawie.
Wojewoda zauważył, że przepisem § 2 pkt 3 uchwały Rada ustaliła górną stawkę opłaty dla właścicieli nieruchomości nie stosujących zasad selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (czyli zastosowała kryterium przewidziane w art. 6 ust. 4 ustawy), jednakże stawka ta dotyczy wyłącznie opłaty ponoszonej przez właścicieli nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, ponadto właścicielom takich nieruchomości, którzy stosują zasady selektywnej zbiórki odpadów komunalnych ustalono wyłącznie wysokość górnej stawki za odbiór i zagospodarowanie papieru, szkła, tworzyw sztucznych, metali i opakowań wielomateriałowych oraz bioodpadów i odpadów wielkogabarytowych - pomijając niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne. Niezależnie więc od braku podstaw do różnicowania wysokości stawki opłaty Wojewoda stwierdził, że dla tej grupy nieruchomości Rada nie objęła regulacją uchwały jednej z obowiązkowych frakcji odpadów.
Wskazał dalej, że w § 2 pkt 1 i 4 uchwały nie została wskazana jednostka objętości/wagi, której dotyczą ustalone górne stawki. Biorąc pod uwagę okoliczność, że pozostałe ustalone stawki dotyczą odbioru i zagospodarowania 1 m2 odpadów może budzić wątpliwości, czy rzeczywistym zamiarem Rady było ustalenie górnej stawki mającej charakter ryczałtowy.
Wojewoda uznał, że Rada Gminy w wyżej opisanym zakresie istotnie naruszyła przepis art. 6 ust. 2 w związku z ust. 4 i 4a ustawy.
Jednocześnie podkreślił, że uchwała określająca górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych, ze względu na generalny i powszechny charakter jej unormowań oraz z uwagi na istnienie wyraźnego upoważnienia ustawowego do jej podjęcia, stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. Rada Gminy obowiązana jest ściśle przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego przez ustawę do podjęcia przedmiotowego aktu. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), musi zatem respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym.
W przedmiotowej sprawie, zdaniem Wojewody Rada Gminy Brenna w sposób nieprawidłowy zrealizowała upoważnienie ustawowe w zakresie ustalenia górnych stawek opłat za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności skarżonej uchwały w części określonej w jej § 1 i 2, jednakże z uwagi na upływ 30- dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru utracił uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminny Brenna, reprezentowana przez Wójta Gminy wniosła o umorzenie postępowania i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Rada wskazała, że zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego na sesji Rady Gminy Brenna z dnia 28 sierpnia 2023 r., na której podjęto uchwałę nr LIV/445/23 w sprawie ustalenia górnych stawek opłat za usługi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Brenna (opubl. Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 4 września 2023 r., poz. 6462). Zgodnie z § 3 nowej uchwały, zaskarżony § 1 i § 2 uchwały Nr XLIX/398/23 z dnia 21 lutego 2023 r. straciły moc. Uchwała nr LIV/445/23 z dnia 28 sierpnia weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, czyli w dniu 19 września 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Brenna z dnia 21 lutego 2023 r. Nr XLIX/398/23 w sprawie ustalenia górnych stawek opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków oraz usuwanie odpadów komunalnych dla właścicieli nieruchomości, którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami na terenie Gminy Brenna. Podstawę dla wydania zaskarżonej uchwały stanowią m.in. przepisy art. 6 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1763, ze zm. - dalej "ustawa").
Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1.
Z kolei, zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, zobowiązana jest do stosowania wyższych stawek, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Natomiast art. 6 ust. 4a ustawy upoważnia radę gminy do zróżnicowania stawki w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odpowiednio odległości od miejsca przetwarzania odpadów komunalnych, stacji zlewnej, a także właściwości nieczystości ciekłych.
Co istotne, w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Natomiast zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Przechodząc do zasadniczych rozważań należy wskazać, że uchwała określająca górne stawki opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków oraz usuwanie odpadów komunalnych dla właścicieli nieruchomości, którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami na terenie Gminy, ze względu na generalny i powszechny charakter jej unormowań oraz z uwagi na istnienie wyraźnego upoważnienia ustawowego do jej podjęcia, stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela przedstawiony powyżej pogląd.
Również argumentacja Wojewody wyrażona w uzasadnieniu wniesionej skargi zasługuje na aprobatę. W szczególności należy wskazać, że Rada Gminy Brenna w sposób nieprawidłowy zrealizowała upoważnienie ustawowe w zakresie ustalenia górnych stawek opłat za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych stosując kryteria ich obniżenia bądź zróżnicowania nieprzewidziane przez ustawodawcę, nie objęła też dla nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jednej z obowiązkowych frakcji odpadów oraz w sposób nieprecyzyjny wskazała jednostkę objętości/wagi górnych stawek opłat za odbiór odpadów komunalnych, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności skarżonej uchwały w części określonej w jej § 1 i § 2.
Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek Rady o umorzenie postępowania wobec podjęcia przez nią nowej uchwały w sprawie ustalenia górnych stawek opłat za usługi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Brenna. Rada podkreśliła, że zgodnie z § 3 nowej uchwały, zaskarżony § 1 i § 2 uchwały z dnia 21 lutego 2023 r. straciły moc.
Zagadnienie dopuszczalności rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na uchwałę, która przestała obowiązywać, stanowiło przedmiot bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Powszechnie przyjmuje się, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana nawet po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza orzeczenie o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co skutkuje koniecznością traktowania takiej uchwały, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Brak jest zatem podstaw do uznania, że niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i jako taka podlega umorzeniu.
Z powyższych względów Sąd stwierdził, że uchybienia zaskarżonej uchwały uzasadniają stwierdzenie jej nieważności w części określonej § 1 i § 2, jako sprzecznej z art. 6 ust. 2 w związku z ust. 4 i ust. 4a ustawy. Wskazane uchybienia mają charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia przypisanie § 1 i § 2 uchwały cechy nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części.
Stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym.