II SA/Gl 978/06

II SA/Gl 978/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-07-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Łucja Franiczek /przewodniczący/
Maria Taniewska-Banacka /sprawozdawca/
Włodzimierz Kubik
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. P. i G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] 2004 r. M. B. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "Budowa stacji tankowania zbiorników samochodowych gazem płynnym LPG zbiorniki o pojemności [...] x [...] l", przewidzianej do realizacji na działce nr A położonej w S. KM – [...]. Pismem z dnia [...] 2004 r. małżonkowie B. wnieśli o uwzględnienie także drugiego wnioskodawcy w osobie U. G. – B..
W trakcie postępowania administracyjnego przed organem I instancji, o którego wszczęciu poinformowano właścicieli nieruchomości sąsiednich, Burmistrz Miasta i Gminy S. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. oraz Starosty B. z wnioskiem o wydanie opinii co do obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. nałożył potrzebę sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast Starosta B. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. zaopiniował negatywnie potrzebę sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Na postanowienie Starosty B. A. P. i G. P., właściciele działki przyległej do terenu planowanej inwestycji, wnieśli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K..
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty B. nr [...] z dnia [...] r. W konsekwencji A. P. i G. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Natomiast postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] r. postępowanie zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi A. i G. P..
Po rozpoznaniu przedmiotowej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/GL 608/04 oddalił skargę. Orzeczenie stało się prawomocne z dniem 10 stycznia 2006 r.
W związku z ustaniem przyczyny zawieszenia postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. nr [...] podjęto z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy stacji tankowania zbiorników samochodowych gazem płynnym LPG zbiorniki o pojemności [...] x [...] l. na działce nr A położonej w S. KM -[...].
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S.odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy stacji tankowania zbiorników samochodowych gazem płynnym LPG zbiorniki o pojemności [...] x [...] l. na działce nr A położonej w S. KM – [...] podając w uzasadnieniu, iż nie zostały spełnione warunki określone w § 124 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. nr 243 z 2005 r. poz. 2063.). Jako podstawy prawne decyzji wskazano art. 4 ust. 2 pkt 2, art.59 ust.1, art. 60 ust. 1 i 4 , art.61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późniejszymi zmianami zwanej dalej: u.p.z.p.), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U Nr 164 poz. 1589), cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.).
Od otrzymanej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli inwestorzy, U. G.-B. i M. B., wyrażając niezadowolenia z otrzymanego rozstrzygnięcia. Zdaniem odwołujących się decyzja organu I instancji wydana została bez oceny charakterystyki inwestycji (której inwestorzy nie dołączyli), błędnie oparta została na akcie nie stanowiącym przepisu odrębnego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a prowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych postępowanie nie umożliwiło inwestorom zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
W wyniku rozpoznania odwołania inwestorów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę organowi temu do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, iż uchyla decyzję pierwszoinstancyjną z uwagi na naruszenie art. 10 k.p.a., błędne oparcie decyzji na cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r., a także z uwagi na nie wskazanie w decyzji jej adresata.
Pismem z dnia [...] 2006 r. A. i G. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji zarzucając jej, iż uchyla do ponownego rozpoznania słuszną i prawidłową decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S., poprawnie odmawiającą inwestorom ustalenia warunków zabudowy terenu dla planowanej inwestycji. Skarżący wskazali zagrożenia i utrudnienia jakie ich zdaniem ewentualna inwestycja spowodowałaby dla okolicznych mieszkańców.
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Także inwestorzy występujący w charakterze uczestników postępowania pismem procesowym z dnia [...] 2007 r. wnieśli o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Wydaną przez organ II instancji decyzję uznać bowiem należy za prawidłową. Stanowiąc rozstrzygnięcie kasatoryjne nie rozstrzyga ona sprawy co do istoty, nie przesądzając tym samym o przyszłej treści decyzji, która zakończy ponownie prowadzone postępowanie. Uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji nakazuje jedynie sprawę rozważyć po raz kolejny, tym razem przestrzegając przewidzianej w k.p.a. zasad procedury administracyjnej i w oparciu o właściwe normy prawa. Wbrew twierdzeniom i obawom skarżących SKO w K. nie zakwestionowało bowiem samej istoty podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia odmawiającego ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, choć oczywiście sposób rozstrzygnięcia sprawy w wyniku ponownego jej rozpoznania pozostaje kwestią otwartą. Zakwestionowało natomiast podstawę prawną, na której organ I instancji oparł wydaną przez siebie decyzję, wskazało też naruszenie wyrażającego zasadę prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu art. 10 § 1 k.p.a., jak również zarzuciło zaskarżonej decyzji, iż nie zawiera ona oznaczenia adresatów.
Zarzuty te, zdaniem Sądu, w odniesieniu do błędnej podstawy prawnej i naruszeniu prawa do czynnego udziału stron należy podzielić. Nie zostały one wprawdzie w lakonicznie przez organ II instancji zredagowanym uzasadnieniu dostatecznie wyłuszczone, a raczej jedynie zasygnalizowane, niewątpliwie należy uznać je jednak za słuszne aczkolwiek w odniesieniu do naruszenia prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jedynie w odniesieniu do niepoinformowania inwestorów, iż po długim okresie oczekiwania merytoryczna decyzja zostanie wydana (poza tą ostatnią fazą inwestorzy brali bowiem w toczącym się postępowaniu czynny i aktywny udział). Powiadomienie takie umożliwiłoby bowiem stronom wypowiedzenie się przed wydaniem rozstrzygnięcia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skład Orzekający nie podziela natomiast zarzutu Kolegium dotyczącego braku określenia adresata decyzji pierwszoinstancyjnej (niezrozumiałym wydaje się też dodatkowe zaakcentowanie tegoż zarzutu zarówno w uzasadnieniu decyzji jak też w odpowiedzi na skargę wykrzyknikami). Wskazać w tym miejscu należy, iż choć słusznie SKO w K. podkreśla, że oznaczenie adresata stanowi konieczny element każdej decyzji administracyjnej to jednak przedmiotowa decyzja organu I instancji zdaje się wymóg ów co do zasady spełniać. Wprawdzie bowiem sama osnowa decyzji istotnie nie wyjaśnia na czyją rzecz rozstrzygnięcie zostało podjęte, to jednak z części nagłówkowej decyzji pierwszoinstancyjnej ewidentnie wynika, iż wnioskodawcami byli U. G. B. oraz M. B. i to właśnie po rozpoznaniu złożonego przez nich wniosku przedmiotowa decyzja została wydana.
Niewątpliwie natomiast, jak słusznie zarzuca Kolegium, decyzja organu I instancji wskazuje jako swoją podstawę nie tylko przepisy cytowanej już ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych lecz także przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji podniósł wręcz, iż odmówił ustalenia warunków zabudowy właśnie z uwagi na sprzeczność inwestycji z wskazanym wyżej rozporządzeniem, wymaga ono bowiem by magazyny butli z gazem płynnym o masie do [...]kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego były usytuowane w odległości nie mniejszej niż 30 m od budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Na analizowanym obszarze, jak stwierdził organ I instancji, znajduje się jednak zabudowa mieszkaniowa w odległości mniejszej niż [...] m od planowanej inwestycji co uniemożliwia spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Ustosunkowując się w tej części do podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia przypomnieć należy, iż w myśl art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Pojęcie przepisów odrębnych, przywołanych w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Jak zauważa się w literaturze katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat dokonywana winna być ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy zatem zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne – por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, komentarz do art. 61 ustawy. Podejmując próbę generalnej charakterystyki przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, można zatem stwierdzić, iż skoro nadrzędnym celem przepisów u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego to przez przywołane w cytowanym przepisie przepisy odrębne rozumieć należy te wszystkie zawarte w innych aktach normy, które skonfrontowane z charakterem i zamierzoną lokalizacją inwestycji umożliwiają ocenę czy lokalizacja na danym terenie danego typu inwestycji nie jest sprzeczna z wynikającymi z innych aktów wymogami co do ładu przestrzennego. Niewątpliwie natomiast nie można pod pojęciem przepisów odrębnych rozumieć przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz aktów wydanych na podstawie i w celu wykonania tejże ustawy. Na etapie postępowania zmierzającego do ustalenia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy nie następuje bowiem jeszcze ani konkretne określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce inwestora, ani ocena możliwości technicznych zrealizowania planowanego obiektu. Odmowa ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przepisy techniczne (a do takich należy wydane na podstawie art. 7 ustawy Prawo budowlane cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r.) zdaniem Składu Orzekającego, narusza zatem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Tym samym wydana na podstawie wskazanego wyżej rozporządzenia decyzja organu I instancji musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego Badanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi należy bowiem do organów administracji architektoniczno-budowlanej i ma miejsce dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W konsekwencji podniesione w decyzji pierwszoinstancyjnej szczegółowe kwestie techniczne dotyczące dopuszczalnych odległości od zabudowań będą mogły być rozpatrywane, w razie ewentualnego wydania na rzecz inwestorów decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie mogą natomiast wpłynąć na treść decyzji o warunkach zabudowy z istoty swojej oceniającej planowaną rozbudowę budynku mieszkalnego jedynie w aspekcie ładu przestrzennego.
Nadto, czego nie dostrzegł organ drugoinstancyjny, ani decyzja organu I instancji ani stanowiąca do niej załącznik analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu skupiając się na opisie działki oraz jej otoczenia oraz na niezachowaniu przewidzianej rozporządzeniem odległości od zabudowań nie zawierają żadnych wniosków i ocen odnoszących się do zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającej dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Z wydanej przez organ I instancji decyzji nie wynika bowiem czy pomimo braku na terenie sąsiednim obiektów usługowych zdaniem rozpoznającego sprawę organu planowana inwestycja zgodna jest z wymogami dobrego sąsiedztwa czy też z dotychczasowymi funkcjami i sposobem zagospodarowania nieruchomości na obszarze analizowanym pozostawałaby w sprzeczności. Nie rozważenie przez organ I instancji powyższej kwestii powoduje, iż decyzję pierwszoinstancyjną ocenić należy jako wydaną przedwcześnie, bez analizy wszystkich aspektów sprawy, z naruszeniem tym samym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99.
Także i z tego powodu decyzja pierwszoinstancyjna nie mogła zatem ostać się w obrocie prawnym, a tym samym uchylenie jej przez organ II instancji i przekazanie do ponownego rozpoznania celem poprawnego, wszechstronnego zbadania sprawy ocenić należy jako prawidłowe.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających zgodność z prawem wydanej przez organ II instancji decyzji uchylającej rozstrzygnięcie odmawiające ustalenia warunków zabudowy i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Miasta i Gminy S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.