II SA/Gl 975/25

II SA/Gl 975/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-12-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska
Edyta Kędzierska
Stanisław Nitecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 124 ust. 1, art. 124 ust. 3, art. 6 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 132, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi T. G. (G.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 maja 2025 r. nr NWXIV.7581.4.37.2024 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 5 grudnia 2022 r. P. S.A. - Oddział [...] (dalej jako spółka lub inwestor) wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na jej terenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów dla realizacji inwestycji celu publicznego. Spółka określiła, że niniejszy wniosek dotyczy siedmiu działek położonych w G., w tym objętych księgą wieczystą nr [...] o numerach ewid.: [...], [...] oraz [...]- wszystkie obręb [...], stanowiących własność T. G. (dalej jako strona lub skarżący). Równocześnie zażądała zezwolenia na niezwłoczne zajęcie wspomnianej nieruchomości oraz nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Do wniosku dołączono między innymi decyzję Wójta Gminy G. z 15 stycznia 2016 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na regulacji rowu "A" na odcinku od nasypu [...] do ul. [...] w P., w której wymieniono wskazane działki i opisano inwestycję jako budowę kolektora deszczowego Dn 1200 mm o długości 392 m oraz przebudowę rowu melioracyjnego, a także decyzję Starosty [...] z 18 października 2016 r., nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę względem tego zamierzenia. Dodatkowo, w oświadczeniu złożonym 10 lutego 2023 r. inwestor sprecyzował, że realizowana inwestycja polegać będzie na budowie kolektora i jest niezbędna z uwagi na zły stan techniczny koryta rowu oraz związaną z tym konieczność ochrony przyległych terenów przed podtopieniem i zapobieżenia zabagnieniu pól uprawnych, z których przedmiotowy rów odprowadza wody opadowe.
Decyzją z 4 września 2023 r. nr [...] Starosta [...] odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w sposób objęty powyższym wnioskiem. Akt ten został zaskarżony przez inwestora odwołaniem, w wyniku którego Wojewoda Śląski decyzją z 7 listopada 2023 r. nr [...] uchylił rzeczone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta [...] wydał decyzję z 30 września 2024 r., nr [...], mocą której, powołując się na art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) odmówił inwestorowi ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości obejmującej działki nr ewid. [...], [...] i [...] położone w G., obręb [...], celem budowy kolektora deszczowego Dn 1200 mm, w związku z inwestycją "Regulacja Rowu A na odcinku od nasypu [...] do ul. [...] w P. poprzez zarurowanie koryta otwartego w ramach usuwania szkód górniczych".
W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że w świetle art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości i udzielić inwestorowi zezwolenia na czasowe zajęcie tej nieruchomości pod budowę urządzeń infrastruktury technicznej jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody zaś wydanie takiej decyzji jest możliwe wtedy, gdy realizowana infrastruktura techniczna będzie miała charakter celu publicznego, o którym mowa w art. 6 powołanej ustawy. W tym kontekście wskazano, że celem wykonania robót budowlanych na działce nr [...] o powierzchni całkowitej 0,0503 ha do zajęcia niezbędna jest powierzchnia 0,0026 ha, na działce nr [...] o całkowitej powierzchni 0,0301 ha niezbędna do zajęcia jest powierzchnia 0,0048 ha, z kolei w przypadku działki nr [...] niezbędna do zajęcia jest jej cała powierzchnia wynosząca 0,0003 ha. Przyznano również, że przedmiotowe zamierzenie jest zgodne z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy G. z [...] r., nr [...] - Dz. Urz. Woj. Śl. poz. [...]), który w § 13 ust. 1 pkt 1 dopuszcza na wnioskowanym terenie budowę nowej infrastruktury technicznej, jak również, że właściciel tego terenu, pomimo przeprowadzonych rokowań nie wyraził zgody na przeprowadzenie rzeczonych prac. Wywiedziono jednak, że choć niniejsza inwestycja obejmująca budowę przewodów i urządzeń do przesyłania lub dystrybucji płynów (kolektora) wyczerpuje zmamiona celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie może być uznana za tego rodzaju cel albowiem realizacja spornej inwestycji odbywać się będzie w ramach usuwania szkód górniczych na podstawie ugody zawartej z Gminą G. 6 sierpnia 2018 r., zaś z mocy art. 145 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2024 r., poz. 1290), do naprawiania szkód górniczych stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu pierwszej zastosowanie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości jest wyłączone, co w konsekwencji wyklucza możliwość wydania rozstrzygnięcia zgodnego ze zgłoszonym przez spółkę wnioskiem.
Niezadowolony z powyższej decyzji inwestor, reprezentowany przez radcę prawnego wniósł odwołanie do Wojewody Śląskiego domagając się uchylenia tego aktu oraz wydania decyzji zgodnej z jego żądaniem ewentualnie przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Spółka podkreśliła, że sporne zamierzenie jest przez nią realizowane na podstawie decyzji Wójta Gminy G. z 15 stycznia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Złożony przez nią wniosek spełnia wszystkie przewidziane ustawą wymogi i zostały spełnione wszystkie przesłanki, od których art. 124 tej ustawy uzależnia wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Inwestor zakwestionował stanowisko, jakoby kwalifikacja zamierzenia budowlanego jako celu publicznego była wykluczona z uwagi jej prowadzenie w ramach naprawy szkód górniczych. Powołując się bowiem na literaturę przedmiotu i orzecznictwo sądowe wywiódł, że o zaliczeniu danego przedsięwzięcia do zadań celu publicznego decyduje wyczerpanie przesłanek określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i w tym kontekście bez znaczenia pozostaje jego związek z innymi celami realizowanymi przez inwestora, jak również od tego, czy ów inwestor jest podmiotem publicznym czy też prywatnym.
Decyzją z 27 maja 2025 r., nr NWXIV.7581.4.37.2024 Wojewoda Śląski uchylił wskazaną wyżej decyzję pierwszoinstancyjną z 30 września 2024 r. orzekając równocześnie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w G. w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działki nr: [...], [...] i [...] stanowiącej własność skarżącego, w celu budowy kolektora deszczowego Dn 1.200 mm w ramach realizacji inwestycji pod nazwą "Regulacja Rowu A na odcinku od nasypu [...] do ul. [...] w P., poprzez zarurowanie koryta otwartego w ramach usuwania szkód górniczych", zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji wpierw przywołał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał treść art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1), przy czym udzielenie wspomnianego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania te przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, zaś do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3).
Zdaniem Wojewody wszystkie przesłanki określone w powyższym przepisie zostały spełnione. Jakkolwiek przedstawiane przez inwestora przed wszczęciem postępowania właścicielowi nieruchomości propozycje ugodowego załatwienia sprawy nie mogą być uznane za prawidłowo przeprowadzone rokowania z uwagi na brak elementu odpłatności, to jednak wskutek wezwania przez organ odwoławczy, spółka w piśmie z 6 grudnia 2024 r. przedstawiła skarżącemu warunki zapłaty w zamian za wyrażenie zgody na ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości proponując mu wynagrodzenie w wysokości 1,47 zł miesięcznie za każdy metr kwadratowy. Propozycja ta nie została zaakceptowana przez stronę, która w swoim piśmie z 21 lutego 2025 r. zgłosiła swoje warunki, na które z kolei nie zgodził się inwestor. W rezultacie, skoro oba podmioty wyraziły swoje stanowiska, a żadne z nich nie uzyskało obopólnej aprobaty, to powyższe należy uznać za wystarczające, gdyż wspomniane rokowania zostały zakończone i nie doprowadziły do konsensusu. Organ odwoławczy dodał, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego na spornym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza tam zarówno przebudowę oraz rozbudowę obiektów i urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej jak i budowę nowej infrastruktury z możliwością jej wymiany i prowadzenia pozostałych robót budowlanych. Wnioskowane zamierzenie spełnia również wymóg polegający na posiadaniu charakteru celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami albowiem polega na budowie kolektora deszczowego w ramach inwestycji obejmującej orurowanie rowu melioracyjnego, a urządzenie to można zakwalifikować jako ciąg drenażowy do przesyłania płynów, gdyż jego zadanie polega na polepszeniu stosunków wodnych na danym terenie oraz zapewnieniu bezpieczeństwa osób poruszających się w pobliżu jak również do zapobieżenia podtapianiu i zabagnieniu pobliskich pól uprawnych. Z kolei sam fakt, że wykonanie spornej inwestycji jest związane z usuwaniem szkód górniczych pozostaje zdaniem Wojewody w tym kontekście bez znaczenia.
Niezadowolona z powyższej decyzji strona reprezentowana przez radcę prawnego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia tego aktu w całości oraz zasądzenia na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Wojewoda Śląski jest uprawniony do wezwania wnioskodawcy o przeprowadzenie rokowań po złożonym wniosku; art. 6 pkt 2 w związku z art. 124 ust. 1 tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że budowa kolektora deszczowego stanowi cel publiczny uzasadniający orzeczenie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości; art. 124 ust. 1 powołanej ustawy, polegające na jego błędnej wykładni oraz niewskazaniu w decyzji, na jaki czas ma nastąpić zajęcie nieruchomości oraz art. 145 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że budowa kolektora w ramach naprawy szkód górniczych mieści się w dyspozycji art. 6 pkt 2 w związku z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu strona wywiodła, że skoro z mocy art. 124 ust. 3 tej ostatniej ustawy, podmiot ubiegający się o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości powinien przedłożyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań już na etapie składania wniosku, to organ drugiej instancji nie był uprawniony wzywać inwestora o przeprowadzenie rokowań w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego, lecz powinien jego wniosek oddalić z uwagi na istniejące braki. Nadto, w ocenie skarżącego budowa kolektora deszczowego nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zaliczenie takiego urządzenia do ciągów drenażowych, o których mowa w tym przepisie nie zostało przez organ uzasadnione i stanowi przejaw niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni wspomnianej normy. Podkreślono również, że realizacja spornej inwestycji w ramach usuwania szkód górniczych nie mieści się w zakresie zastosowania art. 124 ani art. 6 pkt 2 powołanej ustawy, z uwagi na jednoznaczną treść art. 145 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, który nakazuje stosowanie do tego typu przedsięwzięć przepisów Kodeksu cywilnego. W dalszej części skargi zwrócono uwagę, że brak określenia w zaskarżonej decyzji czasu, na który ma nastąpić czasowe zajęcie nieruchomości pozostawia jej właściciela bez instrumentu prawnego pozwalającego na egzekwowanie zakończenia owego zajęcia przez inwestora, a to zdaniem skarżącego koliduje z konstytucyjną zasadą ochrony własności.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Odnosząc się przy tym do zarzutów strony wywiódł, że wbrew jej twierdzeniom, w uzasadnieniu swojej decyzji wykazał w sposób wyczerpujący, iż sporna inwestycja stanowi cel publiczny, w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zakwestionował również argumentację skarżącego, jakoby nieprawidłowo wezwał inwestora o ponowne podjęcie działań zmierzających do polubownego załatwienia sprawy. Skoro bowiem poprzedzające złożenie wniosku rokowania nie były wystarczające z uwagi na brak elementu odpłatności, to zobowiązał inwestora do ponowienia w tym zakresie prawidłowej próby uzyskania konsensusu i był do tego uprawniony na zasadzie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, przewidującego możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.
Pismem z 5 listopada 2025 r. inwestor reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o oddalenie skargi przychylając się do stanowiska wyrażonego w decyzji wydanej w sprawie przez Wojewodę Śląskiego oraz wskazując na prawidłowość zarówno poczynionych przez ten organ ustaleń faktycznych jak i przyjętej przezeń wykładni art. 124 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 powołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się tu względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała bowiem, że kwestionowany przez stronę akt odpowiada wymogom prawa.
Mocą zaskarżonej decyzji ograniczono sposób korzystania z należącej do skarżącego nieruchomości gruntowej położonej w G., oznaczonej jako działki nr ewid. [...], [...] i [...], obręb [...], poprzez umożliwienie inwestorowi realizacji na części jej obszaru zamierzenia polegającego na budowie kolektora deszczowego Dn 1.200 mm w ramach realizacji inwestycji pod nazwą "Regulacja Rowu A na odcinku od nasypu [...] do ul. [...] w P., poprzez zarurowanie koryta otwartego w ramach usuwania szkód górniczych".
Materialnoprawną podstawą tego rozstrzygnięcia był art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze, podstawą do zastosowania art. 124 ust. 1 wspomnianej ustawy może być nie tylko budowa zupełnie nowych, lecz także przebudowa lub rozbudowa w rozumieniu prawa budowlanego (czyli roboty przekraczające zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii) już istniejących przewodów, obiektów lub urządzeń wymienionych w tym przepisie (patrz: wyrok NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3182/15, publ. Lex nr 2418677, wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1102/17, publ. Lex nr 2458357 oraz wyrok WSA w Łodzi z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 540/18, publ. Lex nr 2597646).
Ograniczenie w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na mocy ust. 3 wspomnianego przepisu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie wspomnianych prac, zaś do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Wydawane w tym trybie rozstrzygnięcie uprawnia inwestora do zajęcia nieruchomości w ramach realizacji inwestycji celu publicznego, a zarazem zobowiązuje właściciela gruntu do ponoszenia efektów tego zajęcia. Decyzja taka skutkuje więc trwałym ograniczeniem prawa do nieruchomości, gdyż powoduje, że jej właściciel (użytkownik wieczysty) ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej (vide: P. Wojciechowski (w:) P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 124).
Jak wynika z powyższego, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Mianowicie, po pierwsze - planowana inwestycja stanowić musi inwestycję celu publicznego, po drugie - powinna być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (a w przypadku jego braku, z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego) i po trzecie - musi zostać poprzedzona rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) w przedmiocie uzyskania zgody na wykonanie prac na nieruchomości, które zakończyły się niepowodzeniem.
W ocenie składu orzekającego wszystkie te wymogi zostały w sprawie spełnione. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zasługuje na aprobatę stanowisko prezentowane przez organ odwoławczy, że sporna inwestycja stanowi cel publiczny, w znaczeniu nadanym w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym pod pojęciem tym należy rozumieć budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przedmiotowe zamierzenie sprowadza się do budowy kolektora deszczowego i - co wymaga podkreślenia - ma ono zostać zrealizowane w ramach szerszej inwestycji polegającej na regulacji rowu melioracyjnego, który bezsprzecznie stanowi rodzaj ciągu drenażowego. Choć bowiem pojęcie ciągu drenażowego nie zostało zdefiniowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami to jednak nie budzi wątpliwości, że chodzi to o ciąg - czyli zespół bądź sekwencję urządzeń; drenażowy - czyli służący do odprowadzania i transportu (a więc innymi słowy przesyłania) płynu - tu nadmiaru wody. W konsekwencji trzeba uznać, że ów kolektor stanowić będzie w istocie integralny element owego ciągu, jako jedno z urządzeń niezbędnych do jego prawidłowego i wydajnego funkcjonowania.
Podnoszone w niniejszym zakresie przez skarżącego zarzuty są chybione albowiem organ odwoławczy umotywował w sposób logiczny i przekonujący dlaczego opowiedział się za taką kwalifikacją spornego zamierzenia zasadnie wyjaśniając, że można je uznać za składnik ciągu drenażowego, skoro jego zadanie, podobnie jak całej inwestycji obejmującej regulację rowu melioracyjnego, polega na poprawie stosunków wodnych na danym terenie oraz na zapewnieniu bezpieczeństwa osób poruszających się w pobliżu jak również zapobieżeniu podtapianiu i zabagnieniu pobliskich pól uprawnych. Z kolei sam fakt, że owo urządzenie służy zarazem do regulacji przepływów i ochronie przed powodzią w rozumieniu art. 6 pkt 4 powołanej ustawy nie wyklucza zakwalifikowania go do ciągów drenażowych w rozumieniu pkt 2 rzeczonego przepisu. Jakkolwiek bowiem należy podzielić stanowisko, że uprawnień do ograniczeń prawa własności wynikających z art. 124 ust. 1 wskazanej ustawy nie powinno się interpretować rozszerzająco, to jednak z drugiej strony nieprecyzyjność unormowań zawartych w tej ustawie nie może być wykorzystywana do ograniczenia w nadmierny sposób realizacji inwestycji stanowiących niewątpliwie cele publiczne, zwłaszcza w sytuacji gdy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - treść tych ograniczeń wpływała w niewielki i w racjonalny sposób na ograniczenie prawa własności (podobnie tutejszy Sąd w wyroku z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 659/13, publ. Lex 1798973).
Opisane wyżej cele, którym sporne przedsięwzięcie ma służyć przesądzają również o tym, że wyczerpuje ono definicję inwestycji celu publicznego sformułowaną w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym za takową należy uznać działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym kontekście wymaga podkreślenia, że inwestycja lokalna to nie tylko zamierzenie służące całej gminie, lecz także takie, które swoim zasięgiem służy węższemu kręgowi mieszkańców ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy (zob. wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3777/19, publ. Lex nr 3419369). Planowana przez inwestora budowa kolektora deszczowego niewątpliwie ma znaczenie lokalne, gdyż zmierza do podwyższenia bezpieczeństwa oraz komfortu użytkowania zlokalizowanych w jej okolicy gruntów zajętych między innymi przez pola uprawne i teren nasypu kolejowego. Ubocznie można zaakcentować, że inwestycja ta będzie zaspokajała określone potrzeby wspólnoty samorządowej, a nie ściśle określonych osób fizycznych czy podmiotów instytucjonalnych.
W sprawie jest poza sporem, że sporne zamierzenie ma być realizowane w ramach usuwania szkód górniczych na podstawie ugody zawartej przez inwestora 6 sierpnia 2018 r. z Gminą G.. Zarówno skarżący jak i organ pierwszej instancji uznały, że fakt ten wyklucza kwalifikację przedmiotowej inwestycji jako celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na treść art. 145 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze nakazującą stosowanie do tego rodzaju przedsięwzięć przepisów Kodeksu cywilnego. Zdaniem Sądu, stanowisko takie zasadnie zostało uznane przez Wojewodę za błędne. Przyjdzie wyjaśnić, że z brzmienia tego ostatniego przepisu wynika tylko tyle, że uregulowania Kodeksu cywilnego należy stosować do naprawiania szkód, o których mowa w art. 144 ust. 1 i 2 tej ustawy (czyli spowodowanych ruchem zakładu górniczego), a zatem przede wszystkim normy dotyczące czynów niedozwolonych, określające zasady odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną poza istniejącym stosunkiem prawnym (zob. B. Rakoczy [red.] - Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, publ. Lex 2015 r.). Zakres zastosowania wskazanego Kodeksu obejmuje więc zasadniczo charakter i rodzaj obowiązków odszkodowawczych z niniejszego tytułu spoczywających na zakładzie górniczym. Powyższe w żadnym razie nie oznacza jednak, aby w sytuacji, gdy realizacja owych obowiązków (sprowadzających się do naprawienia szkód wywołanych działalnością górniczą) wyczerpuje zarazem definicję celu publicznego sformułowaną w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zastosowanie przepisów tej ostatniej ustawy było całkowicie wyłączone. Konkluzji takiej nie można wywodzić ani z treści wspomnianego art. 145 Kodeksu cywilnego ani też z relacji w jakiej pozostaje wskazany w nim zakres zastosowania tego Kodeksu, który nie pokrywa się, a w rezultacie nie koliduje z zakresem podlegającym regulacjom ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmującym tryb realizacji inwestycji celu publicznego, w tym środki prawne służące tejże realizacji wskazane w art. 124 rzeczonej ustawy.
W ocenie Sądu w sprawie zachodzi także przesłanka zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego na spornym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy G. (uchwała Rady Gminy G. nr [...] z [...] r.). Zgodnie bowiem z zasadą ogólną wyrażoną w § 13 ust. 1 tego planu, na objętych nim terenach dopuszcza się przebudowę i rozbudowę obiektów i urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej jak również budowę nowej infrastruktury technicznej, z możliwością ich wymiany oraz prowadzenia pozostałych robót budowlanych, w parametrach niezbędnych dla prawidłowego uzbrojenia terenów oraz w sposób umożliwiający ich wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem, z zastrzeżeniem pkt 2 i 3 (to jest zakazu sytuowania linii elektroenergetycznych i urządzeń wykorzystujących siłę wiatru do wytwarzania energii). Stanowiący przedmiot planowanej inwestycji kolektor deszczowy mieści się przy tym w definicji infrastruktury technicznej sformułowanej w § 3 ust. 1 pkt 27 powołanej uchwały, jako urządzenie przeznaczone do odprowadzania wód opadowych a zarazem - jak wyjaśniono powyżej - stanowiące element ciągu drenażowego. Niezależnie od powyższego należy mieć w polu widzenia, że jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu, a mianowicie 15 stycznia 2016 r. wobec należących do skarżącego nieruchomości wydana została decyzja Wójta Gminy G. z 15 stycznia 2016 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla spornej inwestycji.
Kolejną przesłanką uzyskania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest wcześniejsze przeprowadzenie przez inwestora rokowań z właścicielem nieruchomości, celem uzyskania zgody na wykonanie prac. Przedmiotem rokowań powinny być takie elementy porozumienia jak: z jednej strony oświadczenie właściciela o zgodzie na wykonanie prac, z drugiej zaś - oświadczenie inwestora o zobowiązaniu się do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz do wypłacenia odszkodowania za poniesione przez właściciela szkody i za zmniejszenie się wartości nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 794/11 i z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3024/15 - publ. CBOSA). Przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi jednoznaczne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, bądź sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. wyrok NSA z 5 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1307/5, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 381/09 - publ. CBOSA).
Ustawodawca nie określił trybu prowadzenia rokowań i strony nie są związane w tym zakresie zasadniczo żadnymi regułami. Uwzględniając poglądy wyrażone w judykaturze należy uznać, że zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron, gdyż art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa formy prowadzenia rokowań, dokumentów, z jakimi inwestor powinien wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania uważa za zakończone. Strony samodzielnie i dowolnie decydują o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, a także o tym, kiedy je zakończyć. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie danych prac, a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. W sytuacji, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne oczekiwania, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, to jest dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 298/15 i z 24 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 970/17 - publ. CBOSA). Warto w tym miejscu dodać, że w judykaturze reprezentowany jest nawet dalej idący pogląd, zgodnie z którym już sam fakt zwrócenia się przez inwestora do właściciela z propozycją, która nie uzyska akceptacji wyczerpuje dyspozycję art. 124 ust. 3 powołanej ustawy (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2412/19, publ. Lex nr 3056266).
Analiza akt administracyjnych rozpoznanej sprawy, w tym pism stanowiących korespondencję pomiędzy inwestorem a skarżącym w latach 2021 - 2022 prowadzi do konkluzji, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadzono rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie budzi wątpliwości, że strona będąca właścicielem choć pierwotnie wyraziła zgodę na ograniczenie sposobu korzystania z należącej do niej nieruchomości w sposób wnioskowany przez spółkę, to jednak później ową zgodę cofnęła. Następnie, w toku postępowania każdy z podmiotów w stosownych pismach wyraził, a następnie podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Spółka - o zamiarze wykonania planowanych robót w założony wcześniej sposób, natomiast skarżący - o braku zgody na taką realizację inwestycji. Rokowania te zostały - zgodnie z sugestią Wojewody - uzupełnione przez inwestora w toku postępowania odwoławczego, poprzez złożenie skarżącemu propozycji ekwiwalentu pieniężnego za zajęcie spornej nieruchomości, jednak również ta oferta nie uzyskała aprobaty. Strona w odpowiedzi zaproponowała bowiem szereg warunków, od spełnienia których uzależniła swoją zgodę, z kolei te nie zostały zaakceptowane przez inwestora.
Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie zarzut, jakoby w warunkach rozpoznanej sprawy uzupełnienie rokowań już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej było niedopuszczalne. Artykuł 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje wprawdzie inwestorowi dołączenie do wniosku o udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, dokumentów z przeprowadzonych rokowań, jednak nie oznacza to, aby w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna owe rokowania za niepełne czy niewystarczające, powinien od razu załatwić ów wniosek negatywnie. Zdaniem Sądu, w opisanym przypadku nie ma przeszkód, aby wezwać inwestora o uzupełnienie wniosku w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli w ramach dodatkowego postępowania mającego na celu uzupełnienie dowodów i materiałów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Konkluzja taka jest aktualna zwłaszcza na gruncie realiów niniejszej sprawy, gdzie Wojewoda Śląski nie utrzymał przecież w mocy wcześniejszego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, lecz owo rozstrzygnięcie (odmowne) uchylił i wydał w tym zakresie decyzję reformatoryjną, orzekając o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości po raz pierwszy. Na marginesie można zauważyć, że gdyby podzielić stanowisko zaprezentowane w skardze, to w ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji warunkowałby dalsze prowadzenie postępowania od przeprowadzenia rokowań, które już w tej sprawie zostały przeprowadzone. Oznacza to, że uwzględnienie skargi skutkowałoby koniecznością przeprowadzenia czynności procesowej, która została już zrealizowana. Tym samym z punktu widzenia racjonalności działań organów administracji publicznej zbędne jest uwzględnianie wniesionej skargi z tego powodu, że wymagane negocjacje zostały przeprowadzone na etapie postępowania odwoławczego.
Nie jest również zasadny zarzut dotyczący braku określenia w zaskarżonym akcie konkretnej daty, do której owa decyzja, a w rezultacie jej skutek w postaci zajęcia nieruchomości na realizację spornej inwestycji ma obowiązywać. Zgodnie bowiem z utrwalonym poglądem orzecznictwa, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, wskazywanie w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji celu publicznego nie znajduje oparcia w treści tej normy. Skoro zaś ustawa nie nakłada na organ orzekający obowiązku zakreślenia w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie na podstawie powyższego unormowania byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że jeżeli ustawodawca chce ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie - jak np. w art. 124b ust. 3 tego aktu, który stanowi, że "obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy" (vide wyroki NSA: z 29 marca 2023 r., sygn. akt. I OSK 1204/22, publ. Lex nr 3514537, z 7 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1809/18, publ. Lex nr 3221079 oraz z 15 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 1570/16, publ. Lex nr 2190241).
Mając na względzie powyższe stwierdzić przyjdzie, że w sprawie zostały spełnione wszystkie niezbędne wymogi, od których ustawa o gospodarce nieruchomościami uzależnia możliwość wydania decyzji wywłaszczeniowej ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 tej regulacji. Zdaniem Sądu, zakres ograniczenia praw do spornej nieruchomości został w zaskarżonej decyzji określony w sposób dostatecznie jasny i ścisły, a w rozstrzygnięciu tym zawarto wszystkie niezbędne elementy wymieniając parametry i lokalizację przestrzenną inwestycji zarówno w sposób tekstowy jak graficzny.
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów proceduralnych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w tym przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób czyniący zadość wynikającym z tych przepisów zasadom gromadzenia dowodów oraz ich oceny, zaś organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji precyzyjnie wskazał motywy, którymi się kierował przy jej podejmowaniu.
Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że kwestionowany przez skarżącego akt nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie i został poprzedzony prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Dlatego działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi.