II SA/Gl 971/06

II SA/Gl 971/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Iwona Bogucka
Maria Taniewska-Banacka /przewodniczący sprawozdawca/
Włodzimierz Kubik
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 1736/07 - Wyrok NSA z 2009-01-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] 2004 r. inwestor "B" Sp. z o.o. w W. wystąpił do Prezydenta Miasta Z. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowego domu handlowego z zapleczem [...],[...],[...], parkingiem dla samochodów osobowych i placem manewrowym dostaw oraz [...] w Z. na terenie obejmującym działki nr ewid.: A, B, C, D, E, F.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Podstawę podjętego rozstrzygnięcia stanowiła sporządzona przez mg inż. O. C.-O. analiza terenu, z której wynikało, iż wskazany sposób zainwestowania nie stanowił kontynuacji funkcji na obszarze tym występujących. Z uwagi na błędny sposób opracowania analizy terenu Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Należy w tym miejscu podkreślić, iż, jeszcze w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego inwestor przedłożył odmienną, wykonaną na jego własne zlecenie przez mgr arch. M. C. analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, formułującą wniosek, iż planowana inwestycja stanowiłaby kontynuację występujących na obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania terenu.
W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku inwestora organ I instancji zlecił sporządzenie kolejnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którą tym razem opracowała inż. M. P.. W wyniku zawartych w niej wniosków Prezydent Miasta Z. podtrzymał swoje poprzednie stanowisko ponownie orzekając decyzją z dnia [...] r. nr [...] o odmowie ustalenia wnioskowanych przez inwestora warunków zabudowy. Jak wskazano w treści uzasadnienia podjętej decyzji, lokalizacja inwestycji objętej wnioskiem nie spełnia podstawowego kryterium zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.) w zakresie kontynuacji funkcji i formy architektonicznej obiektu oraz sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Ewentualna decyzja pozytywna powodowałaby nadto naruszenie przepisów ustawy prawo ochrony środowiska w zakresie dotrzymania norm dopuszczalnych zawartych w aktach wykonawczych do prawa ochrony środowiska oraz ustawy o drogach publicznych.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł w dniu [...] 2006 r. po raz kolejny inwestor, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Odwołujący się zarzucił decyzji pierwszoinstancyjnej sprzeczność istotnych ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, wniósł nadto o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Kolegium.
W trakcie postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zleciło mgr inż. arch. A. M. sporządzenie projektu przyszłej decyzji w sprawie planowanego przez inwestora przedsięwzięcia. Natomiast pismem z dnia [...] 2006 r. Starosta Powiatowy w Z. przekazał organowi II instancji opinię Okręgowej Izby Urbanistów w sprawie rozbieżnych projektów decyzji o warunkach zabudowy wskazującą, iż w toku postępowania sporządzone już zostały trzy analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu. Jedynie analiza sporządzona przez inż. M. P. na zlecenie Gminy Z. spełnia, zdaniem Izby wysokie standardy warsztatu urbanistycznego oraz zgodna jest z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu terenu. Analiza opracowana przez mgr inż. arch. M. C. sporządzona została bowiem na zlecenie inwestora co powoduje, iż oprócz innych wad narusza tym samym władztwo planistyczne gminy. Z kolei zlecając mgr inż. arch. A. M. opracowanie kolejnej analizy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wkroczyło tym samym w kompetencje Prezydenta Miasta.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło warunki zabudowy dla wskazanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego na rzecz "B" Sp. z o.o. podając w osnowie ustalenia co do rodzaju inwestycji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, warunków wynikających z przepisów odrębnych. Wskazano także, że linie rozgraniczające teren inwestycji zostały zaznaczone na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do wydanej przez organ decyzji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wskazało, iż organ I instancji nie uznał jako środka dowodowego w sprawie, jak też nie ustosunkował się w jakikolwiek sposób do przedłożonej do akt sprawy analizy opracowanej przez mgr inż. arch. M. C. pomimo, iż analiza ta opracowana została w oparciu o istniejący stan faktyczny i w zgodności z przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze SKO stwierdziło zasadność uznania wiarygodności powyższej analizy jako cyt. "jedynej wiarygodnej". Zdaniem Kolegium dokonywanie obecnie kolejnej, czwartej już w rozpatrywanej sprawie, analizy stanowiłoby naruszenie elementarnych zasad postępowania administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia organ drugoinstancyjny powołując argumenty podnoszone w doktrynie stwierdził, iż planowana funkcja handlowo-usługowa jest funkcją towarzyszącą wszystkim funkcjom występującym na terenach zurbanizowanych, tym samym nie można jej uznać za inwestycję sprzeczną z dotychczasową funkcją terenu. Organ II instancji omówił nadto wskazane w osnowie decyzji ustalenia, wskazał także, iż nie zasługują na uwzględnienie uwagi zawarte w opinii sporządzonej przez Okręgową Izbę Urbanistów z siedzibą w K. na wniosek Starostwa Powiatowego w Z.. W decyzji podkreślono nadto, iż jej projekt został sporządzony przez osobę wpisana na listę Samorządu Zawodowego Architektów mgr inż. arch. A. M., a w charakterze załącznika do decyzji dołączono podpisaną przez mgr inż. arch. A. M. analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu
Pismem z dnia [...] 2006 r. "A" Sp. z o.o. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. W skardze wskazał, iż w wyniku umowy notarialnej stał sie współużytkownikiem wieczystym działki nr D, wywodzi stąd swój interes prawny do złożenia skargi. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji drugoinstancyjnej w całości z uwagi na to, iż wydana została bez zgody współużytkownika wieczystego. Za nieuprawnione skarżący uznaje nadto przyjęcie przez organ II instancji, że planowana zabudowa stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji i zabudowy w zakresie cech, gabarytów i formy architektonicznej. Do skargi skarżący dołączył akt notarialny z dnia [...] 2006 r. mocą którego nabył od Fabryki [...] w Z. użytkowanie wieczyste kilku działek, w tym udział wynoszący [...] części użytkowania wieczystego działki nr D.
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ II instancji podtrzymał swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodatkowo akcentując, iż firma "A" Sp. z o.o. nie mogła uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym jako strona albowiem nabyła udział w współużytkowaniu wieczystym dopiero w dacie, w której organ drugoinstancyjny wydał zaskarżoną decyzję ostateczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga, wprawdzie z powodów innych niż w niej sformułowane, zasługuje na uwzględnienie, podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozstrzygnięcie jest bowiem dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie.
Należy w tym miejscu zważyć, że decyzja o warunkach zabudowy jest w istocie swej decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.). Z tego też względu w zakresie zasad i trybu załatwiania sprawy ustalenia warunków zabudowy odpowiednie zastosowanie znajdują unormowania k.p.a., chyba że przepisy cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają w tym względzie szczególne rozwiązania. Wśród zasad tych wskazać należy w tym miejscu zwłaszcza zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Potwierdzeniem tego zasady jest m.in. uregulowanie zawarte w art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga natomiast przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ II instancji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania nie zostaje zatem naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94, niepubl.). Przeprowadzenie natomiast przez organ odwoławczy całego postępowania wyjaśniającego lub też postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części pozbawiłoby strony służącego im prawa odwołania (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, niepubl.). Zawarte w art. 136 k.p.a. ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w ramach postępowania odwoławczego nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa bowiem dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tychże dowodów i faktów chyba, że prowadzą one w istocie do rozpatrzenia nowej sprawy administracyjnej. Wskazuje się jednak w doktrynie, iż jeśli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy obowiązany jest skasować decyzję pierwszoinstancyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem nowo ujawnionych okoliczności – por. szerzej np. . B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 603. Podkreślenia wymaga, iż żaden przepis nie sformułował kryteriów umożliwiających jednoznaczne odróżnienie zakresu dopuszczalnego w myśl art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania wyjaśniającego od postępowania, które poza zakres ten wykracza stanowiąc tym samym niedopuszczalne w postępowaniu odwoławczym uzupełnienie dowodów w znacznym zakresie (przeprowadzenie przez organ odwoławczy całości postępowania wyjaśniającego łatwiejsze jest do wychwycenia). Granica pomiędzy postępowaniem uzupełniającym a postępowaniem prowadzonym w znacznym zakresie została bowiem zakreślona nieostro, a w konsekwencji ocena czy organ drugoinstancyjny granicy owej nie przekroczył wymaga każdorazowo oceny całości prowadzonego przez organy obu instancji postępowania wyjaśniającego i porównania wagi uzyskanego przez poszczególne organy materiału dowodowego.
Zdaniem tut. Sądu organ odwoławczy w prowadzonym przez siebie postępowaniu wykroczył poza wytyczone w art. 136 k.p.a. granice. Wbrew bowiem zawartym w uzasadnieniu decyzji stwierdzeniom, iż podejmując rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł się analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej na zlecenie inwestora przez mgr inż. arch. M. C. (co notabene byłoby prawnie niedopuszczalne albowiem sporządzenie stosownej analizy jest obowiązkiem wydającego rozstrzygnięcie organu) w rzeczywistości odrzucił wszystkie sporządzone uprzednio w sprawie analizy. Zlecił bowiem mgr inż. arch. A. M. opracowanie kolejnej, nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, i to właśnie ona stała się podstawą wydania decyzji i została do decyzji wraz z podpisem architekta dołączona w charakterze załącznika. Tym samym zlecając sporządzenie kolejnej analizy Kolegium w istocie odrzuciło ustalenia zarówno zawarte w sporządzonej na zlecenie organu I instancji analizie inż. M. P. jak też w analizie mgr inż. arch. M. .C, opracowanej na zlecenie "B" Sp. z o.o. (notabene nie mającej rangi analizy, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
Z uwagi na to, że wydane przez Kolegium rozstrzygnięcie oparte zostało tym samym nie na odmiennej jeno ocenie zebranych przez organy dowodów lub ich ewentualnym uzupełnieniu przez organ odwoławczy lecz w całości na ustaleniach dokonanych w trakcie postępowania odwoławczego wynikających ze sporządzonej przez mgr inż. arch. A. M. kolejnej analizy niewątpliwym zdaje się być, iż organ II instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające co najmniej w znacznej części, wykraczając tym samym poza dopuszczalne granice wytyczone w art. 136 k.p.a. Poza naruszeniem procedury administracyjnej doprowadziło to w konsekwencji do naruszenia nadto także art. 60 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Podkreślenia wymaga, iż wskazany przepis traktuje wyłącznie o projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie dopuszczając możliwości sporządzenia przez osobę nie upoważnioną projektu decyzji o odmiennej treści. Osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, o której mowa powyżej, nie ma bowiem zastępować organu administracji publicznej w jego ustawowych zadaniach, a jedynie gwarantować, na ile to jest możliwe, iż merytoryczne ustalenia co do warunków zabudowy, wymagające specjalistycznej wiedzy, zostaną dokonane i zasugerowane wydającemu decyzję organowi przez profesjonalistę. W niniejszej natomiast sprawie architekt, której zlecono opracowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy, w rzeczywistości sporządziła projekt decyzji nie tylko o ustaleniu warunków zabudowy lecz także o uchyleniu decyzji organu II instancji, uzasadniając w projekcie przyczyny takiego rozstrzygnięcia. Tym samym bez stosownego umocowania w trakcie sporządzania projektu uzasadnienia decyzji ustosunkowała się do całości przeprowadzonego już postępowania administracyjnego, omówiła i oceniła zgromadzone w dotychczasowym postępowaniu I i II instancji dowody, ustosunkowała się do sporządzonych już uprzednio analiz jednej przyznając moc dowodową a drugiej odmawiając wiarygodności, oceniła także wadliwą, jej zdaniem, treść opinii Okręgowej Izby Urbanistów (występującej skądinąd w niniejszej sprawie bez podstawy prawnej).
W konsekwencji wydaną przez organ II instancji decyzję uznać należy za naruszającą wskazane wyżej przepisy w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym obliguje Sąd do jej uchylenia. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż uchylając decyzję organu II instancji nie przesądza o jej ewentualnej trafności i jakości merytorycznej, w tym o dokonanej ocenie zgodności planowanej inwestycji z wymogami przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Na obecnym etapie postępowania jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i zdaniem Sądu nieuprawnione.
Ustosunkowując się natomiast bezpośrednio do treści skargi Sąd wskazuje skarżącej Spółce, iż zarzut rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy bez zgody współużytkownika wieczystego działki uznać należy za chybiony. W myśl bowiem art. 59 i nast. u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie uprawnia do podjęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Jej wydanie nie jest zatem uzależnione ani od legitymowania się przez inwestora prawem do terenu ani od zgody właściciela nieruchomości.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.