II SA/GL 969/23

II SA/Gl 969/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-10-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Wojciech Gapiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 16 par. 1,  art. 107,  art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2373
art. 62a,  art. 63 ust. 1,  art. 64 ust. 1,  art. 74 ust. 1,  art. 84 ust. 1,  art. 85
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Tezy
"Przyjąć należy, że Karta Informacyjna Przedsięwzięcia ma charakter pracy autorskiej. Konsekwencją tego jest to, że dokument ten traci przypisywany mu walor dowodowy, gdy jego treść jest modyfikowana przez inną osobę niż jej autor."
"Przyjąć należy, że organ przed wydaniem decyzji środowiskowej winien w każdym przypadku modyfikacji, czy to samego wniosku, czy też Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, ponowić współdziałanie z organami, o których mowa w art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2373 z późn. zm.). Ustawodawca nie daje bowiem swobody organowi w kwestii obowiązku uzyskania stanowisk organów opiniujących przed wydaniem decyzji środowiskowej. De facto każda zmiana wniosku (czy KIP) prowadzi do tego, że mamy do czynienia z innym przedsięwzięciem. Dlatego też każdy z tych organów w ramach swej właściwości dopiero może ocenić, czy dokonane zmiany są istotne i zachodzi konieczność wydania kolejnej opinii, czy też podtrzyma dotychczasowe stanowisko."
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi A. sp. z o. o. sp. j. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr SKO V 428/50/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej – SKO, Kolegium) decyzją z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr SKO V 428/50/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 71, art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2373 z późn. zm. – dalej u.u.i.ś.), po rozpoznaniu wniosku A. Sp. z o.o. Sp. J. w K. (dalej – Skarżąca, Spółka) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 10 stycznia 2023 r. nr SKO V 428/245/22, którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. (dalej – Prezydent Miasta) z dnia 9 maja 2022 r. nr [...].
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Po rozpoznaniu wniosku Spółki, Prezydent Miasta decyzją z dnia 9 maja 2022 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu zabudowy usługowo-mieszkaniowej przy ul. [...] (działki nr: 1, 2, 3, 4, 5 ) w B. i określił warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia.
Pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. Stowarzyszenie [...] w B. (dalej – Stowarzyszenie) zwróciło się do Kolegium o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. We wniosku podniesiono, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem następujących przepisów postępowania oraz prawa materialnego:
1) art. 59 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 62a ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 63 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. w związku z art. 8 § 1 w związku z art. 10 § 3 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pomimo konkretnych wniosków płynących z opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (dalej - Dyrektora RDOŚ) oraz brak właściwego uzasadnienia, w którym oparto się bezkrytycznie na prywatnej opinii dr hab. D. C. - profesora [...] w B., sporządzonej na zlecenie Spółki;
2) art. 62 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 pkt 2 u.u.i.ś. poprzez brak zapewnienia organom współdziałającym w postępowaniu możliwości zapoznania się z kartą informacyjną przedsięwzięcia w jej ostatecznej wersji, w której Spółka dokonała istotnej zmiany treści polegającej na rezygnacji z realizacji garaży podziemnych na rzecz garaży naziemnych, co wpłynęło na zmianę charakterystyki przedsięwzięcia, a w konsekwencji zmieniło również jego oddziaływanie na środowisko;
3) art. 10 w związku z art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. poprzez pozbawienie stron prawa do czynnego udziału w postępowaniu na skutek braku możliwości wypowiedzenia się co do istotnych zmian dokonanych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia;
4) art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego.
Zawiadomieniem z dnia 12 października 2022 r. SKO wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 maja 2022 r.
Postanowieniem z dnia 12 października 2022 r. nr SKO V 428/283/2022 Kolegium dopuściło Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Kolegium decyzją z dnia 10 stycznia 2023 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 maja 2022 r. Uznano bowiem, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 63 ust. 1 pkt 1a, art. 63 ust. 2e, art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 2, a także art. 84 ust. 1 i 2 oraz art. 74 ust. 2 u.u.i.ś.
W pierwszej kolejności SKO podkreśliło znaczenie Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia (dalej KIP), która nie tylko stanowi źródło specjalistycznej wiedzy i istotny dowód w sprawie, ale również wyznacza ramy postępowania. Zaznaczono, że Inwestor nie jest uprawniony do zmiany tego dokument, gdyż zastrzeżone jest to do uprawnień jego autora. Niezależnie od tego Kolegium stanęło na stanowisku, że zaniechanie przedstawienia zmienionej Karty organom współdziałającym oznacza, że decyzja została wydana bez uzyskania ich opinii, co stanowi o naruszeniu art. 84 ust. 1 u.u.i.ś. Zwróciło również uwagę na rozbieżności i niejasności co do ilości garaży i ich rodzaju pomiędzy decyzją a Kartą Informacyjną Przedsięwzięcia. Ponadto nie wiadomo, czy planowane wcześniej garaże podziemne będą lokowane w innym miejscu, czy też nie będą realizowane, czy może mają stanowić część podziemnej kondygnacji. Dostrzeżono także, że załączona do akt administracyjnych decyzja o pozwoleniu na budowę nie precyzuje ani ilości, ani rodzaju garaży. Powyższe, zdaniem Kolegium, uzasadnia stwierdzenie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana z rażącym naruszeniem art. 74 ust. 2 i art. 64 ust. 2 u.u.i.ś.
W dalszej części Kolegium podniosło, że kontrolowana decyzja dotyczy inwestycji polegającej na wybudowaniu na 19 hektarach 22 budynków usługowo-mieszkalnych z ok. 1400 miejscami parkingowymi w odległości ok. 6 metrów od formy ochrony przyrody jaką jest Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy "[...]". Ponadto zauważono, że z realizacją inwestycji wiązać się będzie konieczność usunięcia co najmniej 8.000 m2 krzewów (ilości drzew przeznaczonych do usunięcia w KIP nie podano). Podkreślono również, że o skali przedsięwzięcia świadczy również to, że przedmiot planowanej inwestycji wypełnia znamiona aż trzech rodzajów przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem Prezydent Miasta zignorował przesłankę skali planowanego przedsięwzięcia i w ogóle nie odniósł się do tego zagadnienia w decyzji. Kolegium zwróciło również uwagę, że KIP oraz sama decyzja zawiera wiele nieścisłości, które nie zostały wyjaśnione. Zwróciło przy tym uwagę, że wątpliwości te nadal istniały po dostarczeniu przez Spółkę prywatnej opinii. Niezależnie od tego podkreślono, że jeżeli informacje KIP były niewystarczające dla wydania rozstrzygnięcia, to organ winien zobligować jego autora do ich uzupełnienia lub nałożyć obowiązek sporządzenia raportu.
Kontrolowana decyzja, w ocenie Kolegium, rażąco narusza także art. 63 ust. 2e u.u.i.ś., ponieważ organ wydając rozstrzygniecie o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia zupełnie zignorował, że będzie się ono znajdowało w bezpośrednim sąsiedztwie formy ochrony przyrody, tj. Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "[...]", a co powinno uzasadniać konieczność przeprowadzenia tej oceny.
SKO wyjaśniło, że jego zdaniem w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia następujących przepisów: art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś., art. 62a ust. 1 pkt 1 i 2 u.u.i.ś., art. 10 k.p.a., art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś.
Odnosząc się do wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii merytorycznej autorstwa dr hab. P. K. i mgr K. N. oraz inż. U. W. pn. "Opinia dotycząca braków i błędów dokumentacji stojącej u podstaw wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu zabudowy usługowo-mieszkaniowej przy ul. [...] w B.", Kolegium wyjaśniło, że w toku postępowania nadzwyczajnego ocenie podlega tylko decyzja będąca przedmiotem takiego postępowania. Stąd też Kolegium nie ustala stanu faktycznego i nie gromadzi dowodów, a jedynie ocenia decyzję pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2023 r. pełnomocnik Spółki wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił w nim decyzji z dnia 10 stycznia 2023 r. naruszenie:
1) praw materialnego - art. 64 ust. 2 w związku z art. 84 ust. 1 i art. 62a ust. 2 u.u.i.ś. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zmiana karty informacyjnej przedsięwzięcia była istotna i miała znaczenie dla oceny wpływu inwestycji na środowisko, przez co po jej dokonaniu należało ponownie wystąpić do odpowiednich organów o zaopiniowanie; a także poprzez przyjęcie, że zmiany KIP co do formy (jak również osoba, która jej dokonała) były przeprowadzone nieprawidłowo i przez osobę nieuprawnioną;
2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wydaną decyzję, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do wydania przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia 9 maja 2022 r. z rażącym naruszeniem prawa; poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że dokonane przez Skarżącą w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia zmiany miały znaczenie dla oceny wpływu inwestycji na środowisko, przez co, po ich dokonaniu należało ponownie wystąpić do odpowiednich organów w celu zaopiniowania; poprzez błędne ustalenie, że zmiany KIP dokonała osoba nieuprawniona, a następnie uznanie, że okoliczności te stanowiły rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo że ich dokładna analiza potwierdza, że nie miały żadnego wpływu na ostateczną treść decyzji;
3) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wydaną decyzję, tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; poprzez niepodjęcie działań zmierzających do zaspokojenia słusznego interesu Skarżącego poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa, a to poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki wskazujące na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa; poprzez błędne przyjęcie, że zaszła konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 maja 2022 r. z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; poprzez niepodjęcie czynności wyjaśniających kwestie umocowania do zmiany przez R. M. treści KIP;
4) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wydaną decyzję, tj. art. 75 § 1, art. 77 § 1 w związku z art. 80 i art. 50 § 1 k.p.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w wyniku czego doszło do wydania nieprawidłowego postanowienia, a to na podstawie błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 maja 2022 r.; poprzez błędne przyjęcie, że dokonanie zmiany w inwestycji polegającej na budowie garaży nadziemnych zamiast podziemnych wymagało ponownego zwrócenia się o zaopiniowanie projektu; poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na nieprzedłużenie właściwemu organowi zmienionej KIP mimo tego, że gdyby rzeczywiście zachodziła taka konieczność, to organ wezwałby Skarżącą do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień odnośnie szczegółów wprowadzonej zmiany.
Przystępujący do sprawy drugi pełnomocnik Spółki, w piśmie z dnia 10 marca 2023 r. zarzucił decyzji Kolegium z dnia 10 stycznia 2023 r. naruszenie:
1) art. 59 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 63 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. przez nieprawidłowe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że dla planowanej inwestycji konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy obowiązek ten musiałby zostać nałożony na Skarżącą postanowieniem, które nie zostało wydane, zaś brak takiego obowiązku został stwierdzony w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 maja 2022 r., w której stwierdzono jednoznacznie brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zakresie przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu zabudowy usługowo - mieszkalnej przy ul. [...] w B.; ponadto, organ błędnie uznał, że decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wydana przez organ w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego jest nieprawidłowa;
2) art. 64 ust. 2 w związku z art. 84 ust. 1 u.u.i.ś. przez bezzasadne przyjęcie, że wydanie decyzji o braku konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nastąpiło wskutek nieprzedłożenia organowi wydającemu decyzję Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia oraz nieprawidłowe uznanie, że dokonana w KIP zmiana miała istotne znaczenie dla planowanej inwestycji - co powinno skutkować, zdaniem organu, koniecznością ponownego uzyskania stanowisk właściwych w sprawie organów;
3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w sprawie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 maja 2022 r.
W piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r. Stowarzyszenie wyraziło swe stanowisko w sprawie. Podniosło w nim, że pełnomocnicy Skarżącej koncentrują się na wykazaniu, że wprowadzone zmiany do KIP nie były istotne oraz wykazaniu, że osoba, która dokonała modyfikacji tego dokumentu była do tego uprawniona. W żaden sposób nie odnoszą się natomiast do naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 1a i 2e u.u.i.ś., tj. skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu, a ponadto usytuowania inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "[...]". Ponadto, w ocenie Stowarzyszenia, R. M. nie był uprawniony do wprowadzania zmian do KIP, co jest zarezerwowane dla autora tego dokumentu. Nie zgodziło się ze stwierdzeniem pełnomocnika Spółki, że ten działał z upoważnienie autora KIP, gdyż nie przedłożył stosownego pełnomocnictwa przed wydaniem ostatecznej decyzji.
Kolegium decyzją z dnia 26 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia 10 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu potrzymało swoje stanowisko i argumentację wyrażoną w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 maja 2022 r.
W skardze z dnia 22 maja 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Spółki zarzucił decyzji Kolegium naruszenie:
I. prawa materialnego, które miało wypływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 59 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. przez nieprawidłowe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że dla planowanej inwestycji konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy obowiązek ten musiałby zostać nałożony na Skarżącą postanowieniem, które nie zostało wydane, zaś brak takiego obowiązku został stwierdzony w decyzji Prezydenta Miasta nr [...], w której stwierdzono jednoznacznie brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zakresie przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu zabudowy usługowo - mieszkalnej przy ul. [...] w B.; ponadto, organ błędnie uznał, że decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wydana przez organ w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego jest nieprawidłowa;
2) art. 64 ust. 2 w związku z art. 84 ust. 1 u.u.i.ś. przez bezzasadne przyjęcie, że wydanie decyzji o braku konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nastąpiło wskutek nieprzedłożenia organowi wydającemu decyzję Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, podczas gdy dokument taki został przedłożony oraz nieprawidłowe uznanie, że dokonana w KIP zmiana miała istotne znaczenie dla planowanej inwestycji, co powinno skutkować zdaniem organu koniecznością ponownego uzyskania stanowisk właściwych w sprawie organów, podczas gdy zmiany jakie zostały dokonane w KIP zostały dokonane przez osobę nieuprawnioną, a więc nie wywołały skutków prawnych;
3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w sprawie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 maja 2022 r. nr [...], podczas gdy decyzja organu I instancji była decyzją prawidłową;
II. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 158 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, w której organ merytorycznie rozstrzyga o istocie sprawy, podczas gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, organ powinien jedynie wskazać, czy zaskarżona decyzja jest nieważna, bez orzekania o istocie sprawy.
Dodatkowo w skardze zawarto zarzut wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności w odniesieniu do nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji z dnia 9 maja 2022 r. nr [...] podczas, gdy decyzja Prezydenta Miasta B. o wskazanym numerze została wydana w dniu 6 maja 2022 r.
Wobec tych zarzutów pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W motywach skargi pełnomocnik argumentując pierwszy zarzut podkreślił, że tylko Dyrektor RDOŚ wskazał na potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Pozostałe organy współdziałające były odmiennego zdania. W tej sytuacji, w ocenie pełnomocnika, Prezydent Miasta mógł pominąć stanowisko Dyrektora RDOŚ. Zauważył również, że odstąpienia od oceny oddziaływania na środowisko nie można utożsamiać z brakiem zbadania wpływu inwestycji na środowisko. Ocena taka jest przeprowadzona w oparciu o KIP. Według pełnomocnika, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał Prezydentowi Miasta na odstąpienie od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a stanowisko to zostało prawidłowo uzasadnione.
W kwestii drugiego z zarzutów pełnomocnik stwierdził, że nieuprawnionym było przyjęcie, że zmiany w KIP miały charakter znaczący, a tym samym wymagały ponownego przedstawienia tego dokumentu organom współdziałającym. Podkreślił jednak, że zmiany z racji na to, że zostały dokonane przez osobę do tego nieuprawnioną nie wywołały żadnych skutków prawnych. Ponadto, Prezydent Miasta nie uwzględnił ich w wydanej decyzji, co według pełnomocnika przyznało Kolegium w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji nie zaistniały rozbieżności pomiędzy danymi chrakteryzującymi przedsięwzięcie zawartymi w KIP, a kontrolowaną decyzją.
Uzasadniając trzeci zarzut pełnomocnik uznał, że wskazywane przez Kolegium okoliczności nie są naruszeniami prawa o charakterze rażącym. Zatem stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta naruszano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślono również, że nie można stwierdzić nieważności decyzji uznaniowej, a tego rodzaju jest decyzja, którą organ rozstrzyga o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Co do naruszenia przepisów prawa procesowego pełnomocnik zwrócił uwagę, że Kolegium rozstrzygało poza zakresem orzekania. Otóż, jak zauważył pełnomocnik w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. organ bada jedynie, czy kontrolowana decyzją dotknięta jest jedną z wad wymienionych we wspomnianym przepisie. Tymczasem SKO na s. 14 i 15 zaskarżonej decyzji dokonało oceny stanu faktycznego, a także zaopiniowało skalę i charakter przedsięwzięcia i orzekło merytorycznie. Takie działania, jak podkreślił pełnomocnik, pozbawione jest podstaw prawnych.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W przedmiotowym postępowaniu mamy do czynienia z instytucją wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej objętej zasadą trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Tego rodzaju decyzjom przypisuje się przymiot domniemania prawidłowości. Ich wzruszenie może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lub ustaw szczególnych. Jednym z tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania jest instytucja stwierdzenia nieważności decyzji pozwalająca na wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć ostatecznych na zasadach określonych w art. 156 i nast. k.p.a. Przed podjęciem rozstrzygnięcia wpierw należy ustalić, czy kwestionowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, a w przypadku konkluzji pozytywnej, czy nie zachodzi przesłanka negatywna do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 2 k.p.a.).
Stowarzyszenie w piśmie z dnia 30 sierpnia 2022 r., jako podstawę żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 maja 2022 r. wskazało art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom na podstawie, których została ona wydana. Naruszenia prawa należy uznać za rażące w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. "Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 3 wydanie, Warszawa 2000, s. 663-664). W orzecznictwie sądowym i w literaturze podkreśla się również wymóg "oczywistej sprzeczności" decyzji z prawem. "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (zob. wyrok NSA z dnia 04 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1987 r. sygn. akt II SA 2145/86). Ponadto zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 15/94 (OSNAPiUS 1994 r., nr 3 poz. 36) "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa."
Kolegium przyjęło w rozpatrywanym przypadku, iż doszło do rażącego naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 1a, art. 64 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ust. 2 u.u.i.ś. Uwagi organu można sprowadzić do dwóch kwestii. Po pierwsze – zdaniem Kolegium, Prezydent Miasta pomimo zmiany istotnych parametrów planowanego przedsięwzięcia w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia, co nastąpiło na trzy dni przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaniechał ponownego jej przedstawienia właściwym organom do wyrażenia opinii w sprawie. Taki stan rzeczy – zdaniem Kolegium - jest równoznaczny z wydaniem decyzji środowiskowej bez uprzedniego uzyskania wymaganych opinii, co dodatkowo stanowi o naruszeniu art. 84 ust. 1 u.u.i.ś. Po drugie – według SKO - Prezydent Miasta odstępując od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie odniósł się do twierdzeń Dyrektora RDOŚ, który w przeciwieństwie do organu dostrzegł taką konieczność. Ponadto podejmując kontrolowaną decyzję nie wziął pod uwagę skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu, a także tego, że projektowany parking ma znajdować się w odległości ok. 6 m od terenu objętego ochroną, tj. Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "[...]".
Badając zgodność z prawem stanowiska dotyczącego najogólniej mówiąc Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia wskazać przyjdzie, że jest to istotny dokument w procesie rozstrzygania o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślić jednak należy, że: "Sporządzenie i przedłożenie karty informacyjnej przedsięwzięcia nie może być traktowane jako substytut oceny oddziaływania na środowisko. Jedynym celem karty informacyjnej przedsięwzięcia jest przesądzenie o konieczności prowadzenia oceny, ewentualnie określenie zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko" (T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz. M. Wierzbowski (red.), Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz. Warszawa 2020). W judykaturze zwraca się uwagę na to, że dokumentowi temu przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia i stanowi on punkt wyjścia do ustaleń faktycznych organów w zakresie cech i parametrów planowanego przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 713/16, Lex nr 2435556).
Przepisy nie formułują wymagań formalnych stawianych autorowi Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia. Niemniej jednak w praktyce winna to być osoba posiadająca specjalistyczną wiedzę, gdyż jej treść waży m.in. o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W interesie inwestora jest więc, aby dokument ten został przygotowany przez specjalistę, który dostarczy organowi pełnych informacji w zakresie wynikającym z art. 62a u.u.i.ś. Przyjąć należy, że Karta Informacyjna Przedsięwzięcia ma charakter pracy autorskiej. Konsekwencją tego jest to, że dokument ten traci przypisywany mu walor dowodowy, gdy jego treść jest modyfikowana przez inną osobę niż jej autor.
W kontrolowanej sprawie kontrowersje budzi to, czy zmian w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia dokonała osoba uprawniona do ingerencji w jej ustalenia, a tym samym czy czynności te były skuteczne. Spór dotyczy również tego, czy zmiany te były istotne w kontekście parametrów przedsięwzięcia, a więc czy wymagały ponownego przedstawienia zmodyfikowanego KIP organom opiniującym.
Jak wynika natomiast z Notatki urzędowej z dnia 6 maja 2022 r. sporządzonej przez pracownika organu I instancji i podpisanej przez pełnomocnika Spółki w osobie R. M., to osoba reprezentująca inwestora zażądała wprowadzenia modyfikacji Karty. W tym miejscu należy zasygnalizować, że sama forma dokonania zmiany, tj. notatka urzędowa, nieznaną jest k.p.a., jak i u.u.i.ś. Wracając do meritum zasygnalizować należy, iż kwestia uprawnień R. M. do takich działań różnie jest prezentowana przez profesjonalnych pełnomocników Spółki. Otóż adwokat A. B. twierdzi, że był on umocowany do tego rodzaju działania przez autora KIP, czego ma dowodzić udzielone przez niego pełnomocnictwo. Dostrzec jednak należy, że przedstawione ono zostało dopiero w toku postępowania nadzwyczajnego. Z kolei radca prawny B. D. podnosi, że R. M. nie był władny do dokonania zmian w KIP, wskutek czego nie mogły one wywrzeć skutków prawnych. Jednocześnie podkreślił, że Prezydent Miasta nie uwzględnił owych nieformalnych modyfikacji, co wynika z wydanej przez niego decyzji z dnia 9 maja 2022 r.
Zajmując się powyższym problemem zwrócić należy uwagę, że jak wcześniej wyjaśniono, jedynie autor KIP jest uprawniony do potencjalnej zmiany jej treści. Oznacza to, że takie zmiany nie wiążą organu. Żądanie pełnomocnika Spółki opisane w notatce urzędowej nie mogło więc wpłynąć na parametry planowanego przedsięwzięcia. W tej sytuacji Prezydent Miasta - będąc związany opisem zamierzenia inwestycyjnego określonym w KIP przez jej autora - zobligowany był wydać decyzję odnoszącą się do pierwotnych założeń. Jednak wbrew twierdzeniom pełnomocnika nie można zgodzić się z tym, że organ nie wziął pod uwagę owych "nieformalnych zmian KIP". Istotnie w uzasadnieniu decyzji z dnia 9 maja 2022 r. w części określającej przebieg postępowania administracyjnego nie odnotowano wprowadzenia zmian do treści KIP. Analiza dalszej części uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta przeczy jednak temu twierdzeniu. W tym zakresie podnieść należy, że organ opisując przedsięwzięcie mówi o "utworzeniu parkingów naziemnych i garaży" (s. 6). Zajmując się natomiast emisjami niezorganizowanymi do powietrza wskazuje, że ich źródłem będzie m.in. ruch pojazdów poruszających się po terenie garaży (s. 7). Ponadto wyjaśniono, że "Garaże będą wentylowane" (s. 7). Wynika stąd, że organ posługuje się wyłącznie pojęciem "garaży", jak wnioskował o to pełnomocnik Spółki w dniu 6 maja 2022 r. Natomiast w KIP jest mowa o "garażach podziemnych". To pozwala na uznanie, że decyzja Prezydent Miasta wydana w dniu 9 maja 2022 r. faktycznie dotyczy przedsięwzięcia innego niż to, które zostało przedstawione w pierwotnej i wiążącej organ Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia.
Powyższe prowadzi do tego, że decyzja jest sprzeczna z wnioskiem, którego wymaganym załącznikiem jest karta informacyjna przedsięwzięcia (art. 74 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś.). Organ nie ma natomiast prawa modyfikować żądania Spółki, ponieważ takie działanie nosi znamiona wszczęcia postępowania z urzędu w sytuacji, gdy przepis prawa wymaga do wszczęcia postępowania administracyjnego wniosku strony (w niniejszej sprawie art. 74 ust. 1 u.u.i.ś.), a więc pozostaje w sprzeczności z art. 61 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi to o wystąpieniu przesłanki nieważnościowej opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2484/16, Lex nr 2559206).
Skoro pełnomocnik Spółki nie był uprawniony do wprowadzenia zmian do Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia to badanie ich wagi pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Niemniej jednak zwrócić należy uwagę, że sposób sformułowania wprowadzonych zmian do KIP nie jest jednoznaczny, a ponadto nie został opatrzony jakimkolwiek komentarzem, który by je wyjaśniał i precyzował. Wobec tego trudno ocenić wagę tych modyfikacji. Mianowicie nie wiadomo, czy zmiany te zmierzały do odstąpienia od budowy garaży podziemnych na rzecz garaży naziemnych lokowanych w tych samych miejscach. Nie wiadomo więc, czy prowadziło to do zwiększenia powierzchni zabudowy, czy też nie. Przyjąć należy, że organ przed wydaniem decyzji środowiskowej winien w każdym przypadku modyfikacji, czy to samego wniosku, czy też Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, ponowić współdziałanie z organami, o których mowa w art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2373 z późn. zm.). Ustawodawca nie daje bowiem swobody organowi w kwestii obowiązku uzyskania stanowisk organów opiniujących przed wydaniem decyzji środowiskowej. De facto każda zmiana wniosku (czy KIP) prowadzi do tego, że mamy do czynienia z innym przedsięwzięciem. Dlatego też każdy z tych organów w ramach swej właściwości dopiero może ocenić, czy dokonane zmiany są istotne i zachodzi konieczność wydania kolejnej opinii, czy też podtrzyma dotychczasowe stanowisko. Zatem gdyby przyjąć, że do zmiany KIP w kontrolowanej sprawie były dokonane przez osobę uprawnioną, to Prezydent Miasta zobligowany był do wystąpienia do wspomnianych organów o zajęcie stanowiska. Zaniechanie tej procedury prowadzi do rażącego naruszenia art. 84 ust. 1 u.u.i.ś.
Przechodzą do kolejnej kwestii wskazać przyjdzie, że określony w art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. wymóg zawarcia w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, informacji o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. wskazuje, że ustawodawca zobowiązał organ do szczegółowego wykazania, jakimi przesłankami kierował się odstępując od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W związku z tym brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji powodów odstąpienia od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w kontekście kryteriów określonych w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., czy też wyjaśnienie ich w sposób ogólnikowy nie tylko narusza art. 107 ust. 3 k.p.a. w związku z art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś, ale nie pozwala na weryfikację prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Trzeba zaś podkreślić, że decyzja organu stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma charakter uznaniowy. W związku z tym uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie, gdyż pozwala na ocenę, czy rozstrzygnięcie organu nie miało cech dowolności. Organ prowadzący postępowanie, w wyniku którego ma być wydana decyzja uznaniowa, ma zatem nie tylko obowiązek wypełnić określony w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny w oparciu o art. 80 k.p.a., ale także zawrzeć istotne dla sprawy ustalenia i wnioski w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Należy bowiem zauważyć, że uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej, przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1051/21, Lex nr 3325863). Uzasadnienie decyzji uznaniowej winno być zatem tak zredagowane, aby możliwa była kontrola sądowa, która zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.
Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że organ wydając decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko winien przenalizować każdy aspekt, o którym mowa w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś.
Uzasadnienie kontrolowanej decyzji zawiera przedstawienie inwestycji, której szczegóły znajdują się w załączniku do niej. Brak jest natomiast odniesienia jej skali i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji do oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stosownie do wymogu z art. 63 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. Nie budzi wątpliwości, że obszar inwestycji to niemalże 19 ha, na którym ulokowane będzie 12 budynków mieszkalnych oraz 10 budynków hotelowych. Ponadto powierzchnia garaży w części mieszkaniowej wynosić ma ok. 18.720 m2, natomiast powierzchnia parkingów samochodowych zewnętrznych i towarzysząca im infrastruktura (wewnętrzna komunikacja) przy części mieszkaniowej to ok. 19.120 m2, powierzchnia garaży w części usługowej wynosić ma z kolei ok. 16.092 m2, natomiast powierzchnia parkingów samochodowych zewnętrznych i towarzysząca im infrastruktura (wewnętrzna komunikacja) przy części usługowej to ok. 10.170 m2. Daje to łączną powierzchnię ok. 64.102 m2. Dane te w istocie sugerują, że organ zobligowany był do uwzględnienia w swoim stanowisku wpływu tak dużej inwestycji na środowisko, a w szczególności na Zespół Krajobrazowo-Przyrodniczy "[...]". W uzasadnieniu kontrolowanej części znajduje się część zatytułowana "Wpływ przedsięwzięcia na zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]", co mogłoby uzasadniać dochowanie wymogu z art. 63 ust. 1 pkt 2 u.i.u.ś. Jednak jest to w rzeczywistości opis stanu fatycznego. Wskazano poza tym, że lokalizacji przyszłej inwestycji powyżej formy ochrony przyrody nie wpłynie negatywnie na drenaż lasu grądowego (nie uzasadniono stanowiska), a także że likwidacja nielegalnego toru crossowego na obszarze działek inwestycji będzie miało pozytywny wydźwięk dla terenów chronionych przyrodniczo.
Powyższe prowadzi do wniosku, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 9 maja 2022 r. narusza w sposób rażący art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 w związku z art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. Oczywiście nie przesądza to o obowiązku przeprowadzenia oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Świadczy natomiast o wystąpieniu kwalifikowanej wady decyzji, która opisana została w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odpowiadając na zarzut o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji uznaniowej zwrócić należy uwagę, że w judykaturze przyjmuje się, że w odniesieniu do tego rodzaju decyzji rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne naruszenie granic tego uznania. Jak stwierdził SN w wyroku z dnia 5 lipca 1996 r. o sygn. akt III ARN 19/96 (OSNAPiUS 1997/4, poz. 44), w przypadku gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania. Oznacza to, że nie jest wyłączone stosowanie do decyzji uznaniowych art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszym przypadku podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 9 maja 2022 r. nie była negacja samego uznania, tj. wyboru jednego z możliwych rozstrzygnięć, lecz nieprawidłowości o charakterze kwalifikowanym w metodyce dochodzenia do wyboru owego rozstrzygnięcia, co zostało wcześniej wyjaśnione. Z tego też względu zarzut ten uznać należy za niezasadny.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).