II SA/Gl 961/23

II SA/Gl 961/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący zdanie odrebne/
Wojciech Gapiński
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1b, art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2023 poz 103
art. 26 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 79a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna(spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2023 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/854/2023/7639 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia 27 lutego 2023r. nr [...]. 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 17 kwietnia 2023 r. znak: SKO.PSŚ/41.5/854/2023/7639 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. (dalej "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") z 27 lutego 2023 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Organ pierwszej instancji odmówił T. S. (dalej "skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 3 pkt 21, art. 17 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca od 2014 r. jest uprawniona do świadczeń emerytalnych na Ukrainie, świadczenia te wpływają na konto skarżącej, co zostało udokumentowane wydrukiem przelewu oraz oświadczeniem skarżącej. Dodatkowo decyzją z 3 października 2022 r. skarżącej przyznano prawo do zasiłku stałego. Skarżąca posiada zatem prawo do świadczeń, które na mocy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wykluczają możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto z uwagi na fakt, że niepełnosprawność męża skarżącej powstała po ukończeniu przez niego 25 roku życia warunek określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. również nie został spełniony.
W odwołaniu od decyzji skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię i pominięcie, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt: K 38/13 przepis ten został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skarżąca zarzuciła także obrazę art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez poprzestanie na literalnej wykładni tego przepisu i uznanie, iż uprawnienie skarżącej do emerytury uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że nie została przez organ pierwszej instancji poinformowana o możliwości zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego z zapewnieniem, iż prawo to stanowi ostatnią przeszkodę na drodze przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium decyzją z 17 kwietnia 2023 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że skarżącej nie może zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, gdyż ma ona przyznane prawo do emerytury na Ukrainie i pobiera to świadczenie.
Skarżąca, za pośrednictwem pełnomocnika, zaskarżyła w całości decyzję Kolegium do sądu administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w związku z art. 3 pkt 5 u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie w odniesieniu do świadczenia emerytalnego przyznanego na podstawie prawa obcego, które nie zawiera się w definicji rent i emerytur określonych w u.ś.r. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że przepis art. 3 pkt 5 u.ś.r. nie odnosi się w żaden sposób do rent i emerytur przyznanych na podstawie prawa zagranicznego, zatem nie sposób uznać, aby świadczenie emerytalno-rentowe skarżącej przyznane na podstawie prawa ukraińskiego stanowić mogło przeszkodę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Analogiczne stanowisko przedstawiają jednolicie sądy administracyjne w odniesieniu do renty rodzinnej innej niż renta rodzinna z tytułu śmierci małżonka przyznana w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wnosząc o oddalenie skargi Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że strony zgodnie wniosły o zastosowanie tego trybu postępowania.
Kontrolując zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one prawo w sposób powodujący konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione.
Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy przesłanki wyłączającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W tym miejscu wyjaśnić należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu pierwszej instancji co do podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko Prezydenta, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r., jest wadliwe ze względu na to, że zgodność z Konstytucją RP tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia (por. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16 oraz z 7 września 2016 r., I OSK 755/16 - opublikowane w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje zatem niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki.
Odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organy obu instancji powołały się na okoliczność, że skarżąca jest uprawniona do świadczenia emerytalnego na Ukrainie i pobiera to świadczenie. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że skarżącej w Polsce przyznano prawo do zasiłku stałego, co także wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia. Natomiast zdaniem skarżącej uprawnienie do świadczenia emerytalnego na Ukrainie nie wchodzi w zakres przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt a lit. a) u.ś.r., gdyż jako świadczenie emerytalno-rentowe przyznane na podstawie prawa zagranicznego nie wchodzi w zakres definicji emerytur i rent z art. 3 pkt 5 u.ś.r.
Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 z późn. zm.; dalej "u.o.p.o.U.") obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w u.ś.r., jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w u.ś.r., z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy".
Z powyższej regulacji wynika, że ocena uprawnień skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego powinna zostać dokonana w kontekście przesłanek uregulowanych w u.ś.r., z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". W tym miejscu zwrócić uwagę należy, że odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane, zaś ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II GSK 5673/16, opubl. w CBOSA).
Przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały uregulowane w szczególności w art. 17 u.ś.r. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Zacytowana regulacja dotyczy zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i m. in. emerytury lub zasiłku stałego. Okoliczność, że świadczenie emerytalne przyznane na podstawie prawa obcego nie zostało ujęte w katalogu emerytur i rent z art. 3 pkt 5 u.ś.r. nie oznacza, że stosowanie regulacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w stosunku do obywateli Ukrainy zostało wyłączone. W związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 u.o.p.o.U. przepisy u.ś.r. należy stosować odpowiednio. Odpowiednie stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. polega na modyfikacji, która prowadzi do przyjęcia, że posiadanie przez sprawującego opiekę obywatela Ukrainy prawa do ukraińskiego świadczenia emerytalnego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzut skargi dotyczący błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w związku z art. 3 pkt 5 u.ś.r. należy zatem uznać za bezzasadny.
Jednocześnie interpretując art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy mieć na uwadze jego wykładnią celowościową, funkcjonalną i systemową. Z art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie może pozostawać w zbiegu z dochodami za pracę lub świadczeniami socjalnymi zapewniającymi źródło utrzymania, bowiem świadczenie pielęgnacyjne ma zapewnić właśnie źródło utrzymania tym, którzy z powodu sprawowania opieki są go w ogóle pozbawieni. Prowadzi to do wniosku, iż okoliczność ustalonego prawa do emerytury sama przez się nie jest przesłanką uniemożliwiającą skuteczne ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne. Prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przemawia więc za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W konsekwencji warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji otrzymywania emerytury jest dokonanie wyboru przez uprawnionego świadczenia pielęgnacyjnego i zawieszenie przez niego prawa do emerytury (por. wyroki NSA: z dnia 15 marca 2023 r., I OSK 1280/22; z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20 - opubl. w CBOSA). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury.
Z akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżąca jest uprawniona do świadczenia emerytalnego na Ukrainie, a świadczenie to wpływa na konto skarżącej. Wobec tego doszło do zbiegu uprawnień, o jakim mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej stanowisko uznać należy, że skarżąca winna móc dokonać wyboru jednego z przysługujących jej świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Eliminacja negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpi z chwilą zawieszenia uprawnienia emerytalnego skarżącej skutkującego wstrzymaniem wypłaty świadczenia. Nie można także wykluczyć, że w prawie ukraińskim przewidziano inne tryby wzruszania decyzji skutkujące przerwaniem lub zakończeniem wypłaty uprawnionemu emerytury. W rozpoznawanej sprawie skarżąca ma także ustalone prawo do zasiłku stałego na podstawie decyzji z 4 listopada 2022 r. W sytuacji zbiegu uprawnienia świadczenia pielęgnacyjnego z zasiłkiem stałym osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera zasiłek stały winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór ten może zrealizować przez złożenie do organu wniosku o rezygnację z zasiłku stałego.
Jednocześnie należy podkreślić, że organy prowadzące postępowanie administracyjne zobowiązane są poinformować stronę o możliwości dokonania powyższych wyborów, co wynika z art. 9 i art. 79a k.p.a. Informacja taka powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą wszystkie przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania świadczenia emerytalnego, zasiłku stałego bądź obu tych świadczeń.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy należy wskazać, że organy obu instancji zaniechały poinformowania skarżącej o możliwości wyboru świadczeń. Skarżąca nie została pouczona o możliwości zawieszenia prawa do emerytury ani o możliwości rezygnacji z zasiłku stałego. Skarżąca nie została także wezwana do złożenia brakujących dokumentów, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia - umożliwiłoby ustalenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt, iż skarżąca reprezentowana była w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika nie zwalniał organów z obowiązków wynikających z art. 9 i art. 79a k.p.a. W sytuacji gdy skarżąca nie miała pewności co do spełniania wszystkich pozytywnych przesłanek uzyskania świadczenia trudno oczekiwać, że podejmie decyzję o zawieszeniu emerytury i tym samym pozbawi się środków do życia. Ponadto zawieszenie prawa do emerytury skarżąca uznawała za sytuację ostateczną, gdyby nie podzielono jej poglądu co do sposobu interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie braku zbiegu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego i ukraińskiego świadczenia emerytalnego.
Podkreślić trzeba, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia dla niej korzystniejszego, ale powinien podjąć takie działania proceduralne, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA: z 15 września 2020 r., I OSK 2199/19; z dnia 30 sierpnia 2022 r., I OSK 1973/21 oraz z dnia 17 listopada 2022 r., I OSK 233/22 – opubl. w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie nie podjęto wskazanych działań proceduralnych, bowiem organy błędnie przyjęły, że już sam fakt posiadania przez skarżącą ustalonego prawa do emerytury i zasiłku stałego uniemożliwia przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Uznać zatem należy, że odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego była przedwczesna. Wobec tego decyzje organów obu instancji naruszają art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a także art. 7 i art. 79a k.p.a., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Dodatkowo organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że w przypadku skarżącej spełniona pozostaje przesłanka negatywna przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że z oświadczeń skarżącej z 29 grudnia 2022 r. wynika, że na osobę wymagającą opieki skarżąca na Ukrainie pobiera świadczenie na pokrycie wydatków związanych z opieką. Organy obydwu instancji nie ustaliły jakie konkretnie świadczenie poza emeryturą skarżąca otrzymuje z Ukrainy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji oceni czy skarżąca spełnia wymogi warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w kontekście przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. Jeśli organ ustali, że jedyną przeszkodą do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego i zasiłku stałego to pouczy skarżącą na podstawie art. 9 i art. 79a k.p.a. o możliwości dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego. W zależności od poczynionych ustaleń i ocen organ pierwszej instancji wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.). Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł).
Zdanie odrębne
UZASADNIENIE
zdania odrębnego do uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 września 2023 r. sygn.. II SA/Gl 961/23
W mojej ocenie brak podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Otóż mając świadomość odmienności mojego stanowiska w stosunku do bogatego i mocno ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych uważam, że świadczenie, o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390) przysługuje tylko rodzicom (opiekunom) niepełnosprawnych dzieci. I za takim stanowiskiem jestem w stanie wskazać kilka argumentów.
Pierwszy argument wynika z wykładni historycznej i autentycznej. Pierwotne brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy (Dz. U. z 2003 r. nr 228, poz. 2255) było następujące "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.), albo o znacznym stopniu niepełnosprawności". Zatem omawiane świadczenie nie mogło być przyznane w innych przypadkach, niż w przypadku rodziców (opiekunów) opiekujących się niepełnosprawnymi dziećmi. Takie zresztą stanowisko zajmuje S. Nitecki w glosie do wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19 (Samorząd Terytorialny z 2020 r. nr 7-8, s. 174-184). Wskazuje on wyraźnie, że "świadczenie pielęgnacyjne swoje początki czerpie w zasiłku stałym z tytułu opieki nad dzieckiem niepełnosprawnych, normowanym w ustawie z 29.11.1990 r. o pomocy społecznej, w którym to akcie wpierw w art. 27 ust. 3, a następnie w art. 27 ust. 1 zamieszczono stosowne regulacje. Z chwilą przyjęcia ustawy o świadczeniach rodzinnych z 29.11.2003 r. 14 przeniesiono tę instytucję z ustawy o pomocy społecznej do ustawy o świadczeniach rodzinnych i nadano jej nową nazwę "świadczenie pielęgnacyjne". Rozwiązanie takie wynikało w szczególności z tego, że pozycja ustawy o świadczeniach rodzinnych jest inna niż ustawy o pomocy społecznej, ponieważ ustawa o świadczeniach rodzinnych zaliczana jest do zabezpieczenia społecznego dającego większe gwarancje prawne przy ubieganiu się o jego przyznanie, niż ma to miejsce w ramach pomocy społecznej, w której elementem dominującym jest uznanie administracyjne".
Można tu również sięgnąć do uzasadnienia ustawy. Druk sejmowy nr 1555 wskazuje wyraźnie i w sposób nie pozostawiających żadnych wątpliwości, że "zasiłek ten zastąpi funkcjonujący w pomocy społecznej zasiłek stały. Przeznaczony jest dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by opiekować się dzieckiem do lat 16 z orzeczoną niepełnosprawnością lub powyżej 16 roku życia z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności". Nie ulega żadnej wątpliwości, że zarówno treść art. 17 ust. 1 ustawy, jak i zamiar ustawodawcy były tu jednoznaczne. Świadczenie pielęgnacyjne zostało pomyślane jako zasiłek dla rodziców niepełnosprawnych dzieci. Tylko i wyłącznie.
Odwołując się do wykładni systemowej art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy nie można tego czynić w oderwaniu od pozostałych jednostek redakcyjnych składających się na ten ustęp. Konieczne jest tu powtórzenie omawianego przepisu. Art. 17 ust. 1 stanowi, że "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis powyższy jest adresowany do grupy osób, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Konieczne jest w tym momencie ustalenia o jakie osoby objęte tym przepisem chodzi. Odpowiedź daje tu wykładnia językowa. Jest to osoba niepełnosprawna "legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sformułowanie powyższe wskazuje jednoznacznie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane w związku z opieką nad jakąkolwiek osobą. Chodzi tu o konkretną osobę, jaką jest dziecko obarczone niepełnosprawnością.
O prawidłowości wniosków płynących z zastosowanej wykładni systemowej świadczy również treść pozostałych ustępów art. 17. I tak:
- ust. 1b, stanowiący, że "świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Przepis powyższy w sposób jasny wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w związku z opieką nad dzieckiem a nie osobą dorosłą, której niepełnosprawność powstała w okresie późniejszym. Mam pełną świadomość, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznał, że art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ale wspomniane orzeczenie w żaden sposób nie kwestionuje zasady przyznawania świadczeń. Stanowi co najwyżej próbę rozszerzenia wykładni art. 17 ust. 1 ustawy, w związku z dokonywaną błędną wykładnią jego pkt 4. Niezależnie od tego Trybunał trafnie wskazał, że "w obecnym stanie prawnym wsparcie władz publicznych dla osób sprawujących opiekę nad najbliższymi osobami niepełnosprawnymi udzielane jest w formie dwóch świadczeń przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych – specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Osobne świadczenie – zasiłek dla opiekuna – ma swoją podstawę prawną w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli rezygnują (lub – od 1 stycznia 2015 r. – nie podejmują) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wspomniany zasiłek uzależniony jest od spełnienia kryterium dochodowego liczonego w odniesieniu do łącznego dochodu rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki.
Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm.) oraz innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
Art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy w skazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy "osoba wymagająca opieki:
a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury".
Bez wątpienia osoby niepełnosprawne (będące dziećmi w rozumieniu art. 17 ustawy) mogą zawierać związki małżeńskie. Wtedy małżonek (za wyjątkiem posiadającego orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności) przejmuje obowiązek utrzymywania osoby niepełnosprawnej (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a). Trudno sobie wyobrazić również, by osoba dorosła, na którą np. zstępny domaga się świadczenia, została umieszczona "w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka [...] w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym" (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit b).
Odwołanie, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 3 może odnosić się do osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury, ze względu na opiekę nad dzieckiem. Trudno bowiem przypuszczać, że miało by to dotyczyć osób wykonujących szczególne zawody, czy też prowadzących działalność artystyczną.
I wreszcie sięgający do reguł logiki argument ostatni. Jak wskazałem wyżej, świadczenie przewidziane art. 17 ustawy jest skierowane do rodziców zajmujących się niepełnosprawnym dzieckiem. Czy jest możliwa wykładnia, w sposób zupełnie nieuzasadniony, rozszerzająca wykładnię wspomnianego przepisu? Nie, gdyż ustawa zawiera przepis przewidujący szczególny rodzaj świadczenia przewidziany dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi, zobowiązanych wobec tych ostatnich alimentacyjnie. Mowa tu o art. 16a ustawy. Zgodnie z jego ust. 1 "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:
1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
Pomijając oczywisty błąd w tym przepisie ("na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji"), pojawia się pytanie. Czemu ma służyć świadczenie, o którym mowa w art. 16a, skoro dokładnie ten sam krąg "odbiorców" świadczenia został wyznaczony w drodze wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy ? Brak tu logicznego wytłumaczenia poza jednym. Świadczenie przewidziane w art. 16a ustawy jest przewidziane dla zobowiązanych alimentacyjnie opiekujących się osobą niepełnosprawną, jeśli z tego powodu nie mogą podjąć zatrudnienia lub zostali z tego powodu do rezygnacji z pracy. Artykuł 17 ustawy stanowi zaś rozwiązanie szczególne, skierowane do rodziców niepełnosprawnych dzieci. Świadczy o tym nie tylko ust. 1 tego artykułu, ale cała jego treść. Jest ona ewidentnie nakierowana na możliwe sytuacje szczególne związane z sytuacją dziecka, takimi jak wiek powstania niepełnosprawności, czy też niemożność sprawowania opieki przez rodziców biologicznych. I zapadłe w odniesieniu do tych przepisów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wskazują wyraźnie, że Trybunał rozszerzał zakres stosowania art. 17 ustawy na sytuacje faktyczne nie przewidziane powyższym przepisem nie dostrzegając specyfiki świadczenia pielęgnacyjnego jednocześnie "ignorując" istnienie art. 16a ustawy.
Na marginesie dostrzegam fakt, że świadczenie przewidziane w art. 16a jest zdecydowanie mniej korzystne dla opiekunów osób niepełnosprawnych. Przewiduje ono kryterium dochodowe. Ale właśnie ta okoliczność wskazuje, że moja wykładnia jest prawidłowa. Pomoc społeczna winna być kierowana przede wszystkim do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Brak podstaw by przykładowo osoba opiekująca się "z automatu" otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne. Opieka nad osobami bliskimi to obowiązek wynikający z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Dodatkowo należy mieć na uwadze znaczącą dysproporcję pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. W przypadku tego pierwszego to obecnie kwota 2458 zł miesięcznie. Wysokość specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego wynosi zaś 620 zł. Ale okoliczność ta nie może w żadnym przypadku wpływać na wykładnię przepisów, sprowadzającą się do uzasadnienia przyznania świadczenia wyższego, nawet wbrew obowiązującemu prawu.
Biorąc pod uwagę powyższe nie zgadzam się z uzasadnieniem wyroku. Stanowi ono próbę oceny sytuacji faktycznej i prawnej strony skarżącej w sytuacji, gdy taka ocena w ogóle nie powinna mieć miejsca. Skarżąca nie może w świetle art. 17 ust. 1 uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że zrezygnowała z zatrudnienia (nie może podjąć zatrudnienia), co jest spowodowane koniecznością zajmowania się swoim mężem.