II SA/Kr 325/23

II SA/Kr 325/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 9 stycznia 2023 r. znak: SKO. Oś/4170/53/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w R. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 września 2022 r., na podstawie art.363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.1973 ze zm.), art. 104 K.p.a. i art.105 § 1 K.p.a. (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) Wójt Gminy S. umorzył postępowanie dotyczące negatywnego oddziaływania na środowisko przez osobę fizyczną eksploatującą kocioł grzewczy w budynku znajdującym się pod adresem: [...]
W uzasadnieniu decyzji podał, że wnioskiem z dnia 16 lutego 2022 r. Fundacja [...] na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 363 ust. 1 pkt 1 i art. 362 ust. 2 pkt 1a i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska zwróciła się do Wójta Gminy S. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nakazania ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko przez osobę fizyczną - podmiot lub podmioty eksploatujące kocioł grzewczy w budynku znajdującym się pod adresem: ul. [...], [...], gm. S. oraz o dopuszczenie Fundacji do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. We wniosku Fundacja wskazała, że z komina przedmiotowego budynku od dłuższego okresu czasu wydobywają się kłęby toksycznego dymu, którego zasięg oddziaływania wykracza znacznie poza teren nieruchomości wskazanej we wniosku, a analiza przedłożonych zdjęć wskazuje, że źródłem tej emisji może być eksploatacja urządzenia o niewłaściwych parametrach oraz zaniedbania w zakresie jakości stosowanego paliwa, systemu wentylacyjnego, czy też utrzymania komina. We wniosku podano także, że przedmiotowy budynek został w latach 2020, 2021 i 2022 kilkakrotnie zgłoszony w ramach akcji "Karny Kopciuch".
Organ podał następnie, że w dniu 28 lutego 2022 r. na wniosek Fundacji wszczął postępowanie w powyższej sprawie, a następnie decyzją z dnia 24 maja 2022 r. je umorzył. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło tę decyzję i orzekło o umorzeniu postępowania organu I instancji w całości, stwierdzając że postępowanie nie powinno być wszczęte na wniosek organizacji społecznej, ale ewentualnie wszczęte i prowadzone przez organ I instancji z urzędu. Następnie Wójt Gminy S. wskazał, że postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko przez osoby eksploatujące kocioł grzewczy i dopuścił Fundację do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie dowodowe nie doprowadziło jednoznacznie do wskazania "bezpośredniej przyczyny zaistniałej sytuacji".
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a to protokołu kontroli okresowej przewodów kominiarskich z dnia 17.01.2022 r., karty gwarancyjnej i certyfikatu kotła będącego źródłem ogrzewania budynku, protokołów kontroli z dnia 5.02.2018 r., z dnia 16.09.2020 r., z dnia 17.01.2021 r., z dnia 18.03.2022 r. oraz próbki popiołu z kotła, ustalił że nieruchomość ogrzewana jest kotłem na paliwo stałe Defro Optima Komfort 12 kW, który według informacji umieszczonych w certyfikacie zgodności Nr 242/CW/002/08 spełnia wymagania normy PN-EN 12809:2002 i posiada certyfikat zgodności z normą europejską PN-EN 303-5. Stosowany przez mieszkańców podczas każdej z przeprowadzonych kontroli opał był przechowywany w odpowiednich warunkach i spełniał wymagane normy. Wyniki badań laboratoryjnych nie potwierdziły jednoznacznie faktu spalania odpadów w palenisku.
W odwołaniu Fundacja [...] Zarzuciła naruszenie:
- art.7, art.28, art.75 § 1, art.77 § 1, art.78 § 1 i art.80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bezpodstawne pominięcie wniosków dowodowych złożonych przez Fundację [...] czego następstwem było bezpodstawne wydanie decyzji o umorzeniu postepowania;
- art.363 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stosuje się wyłącznie w sytuacji naruszenia innych, skonkretyzowanych obowiązków określonych w przepisach prawa, podczas gdy przesłanka jego zastosowania jest jakiekolwiek negatywne oddziaływanie na środowisko.
Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu odwołania zarzuciła, że organ nie wyjaśnił dlaczego z przedmiotowego komina wydobywają się kłęby toksycznych spalin. Nie przeprowadził jednakże dowodów wnioskowanych przez Fundację: z opinii rzeczoznawcy na oko0liczność rodzaju kotła stosowanego do ogrzewania budynku, jego stanu technicznego i możliwości dalszego stosowanie, z pomiaru emisji zanieczyszczeń w czasie eksploatacji kotła celem wykazania rodzaju i rozmiarów emisji zanieczyszczeń oraz ustalenia numerów działek ewidencyjnych znajdujących się w zasięgu eksploatacji kotła, dowodu z przesłuchania ustalonych stron w celu określenia rozmiarów negatywnego oddziaływania na środowisko oraz jego skutków.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 9 stycznia 2023 r. znak: SKO. Oś/4170/53/2022, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art.363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji SKO w Tarnowie wskazało przebieg postępowania oraz przedstawiło dowody zgromadzone przez organ I instancji. Ustaliło, że w budynku w O. nr [...] nie dochodzi do spalania odpadów, piec został zakupiony w 2013 r., posiada niezbędne certyfikaty, w tym zgodności z normą europejską PN-EN 303-3. Zakupywany przez stronę opal posiada certyfikaty jakości, a magazynowane drewno opałowe posiada wilgotność poniżej 20% co spełnia wymagania określone w § 3 pkt 2 uchwały nr XXXII/452/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23.01.2017 r. (antysmogowej). Kolegium stwierdziło, że "powyższe ustalenia prowadzą do jednoznacznych wniosków, że właściciel nieruchomości dba o jakość paliwa, nie dokonuje spalania odpadów, przeprowadza okresowe kontrole przewodów kominowych, a użytkowany przez niego kocioł na paliwo stałe posiada wszelkie certyfikaty, w związku z powyższym należy stwierdzić, że na nieruchomości że w budynku w O. nr [...] nie zachodzi negatywne oddziaływanie na środowisko przez osobę fizyczną".
Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów Kolegium oceniło, że materiał dowodowy został przez organ I instancji zgromadzony w sposób wyczerpujący i pozwala na ustalenie stanu faktycznego w sposób nie budzący wątpliwości, co zostało wykazane w uzasadnieniu decyzji. W sytuacji zgromadzenia w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego, nie ma podstaw do gromadzenia dodatkowych dowodów, wnioskowanych przez Fundację. Nadto SKO oceniło, że brak było przeszkód, aby to Fundacja dostarczyła dowodów na powoływane okoliczności.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na tę decyzję wniosła Fundacja [...] z siedzibą w R., zarzucając naruszenia:
- art. 10 § 1 i art.61 § 4 w zw. z art.28 k.p.a. poprzez nieustalenie kręgu stron postępowania, a w konsekwencji niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu;
- art.7, art.28, art.75 § 1, art.77 § 1, art.78 § 1 i art.80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bezpodstawne pominięcie wniosków dowodowych złożonych przez Fundację [...]
- art.10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. przez niepoinformowanie skarżącej o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin z dniu 18.03.2022 r., a tym samym pozbawieniu jej możliwości aktywnego uczestniczenia w postępowaniu,
- art.138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która wydana została z naruszeniem prawa, co uzasadniało jej uchylenie;
- art.363 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stosuje się wyłącznie w sytuacji naruszenia innych, skonkretyzowanych obowiązków określonych w przepisach prawa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Sąd mając na uwadze treść art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. rozpoznał sprawę w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Materialnoprawną podstawą prawną decyzji był przepis art.363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.1973 ze zm.).
Zgodnie z tym przepisem wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, ewentualnie przywrócenia środowiska do stanu właściwego.
Nałożenie obowiązków wynikających z art. 363 ust. 1 p.o.ś. wymaga ustalenia, że dana osoba fizyczna dopuściła się negatywnego oddziaływania na środowisko. Działalność polegająca na wywieraniu negatywnego wpływu na środowisko obejmuje takie działanie, które narusza obowiązujące standardy korzystania ze środowiska.
W każdym przypadku wszczęcia postępowania w sprawie określonej w art. 363 p.o.ś. organ administracji musi zakończyć je wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. W związku z tym, jeżeli po wszczęciu postępowania stwierdzi, że nie ma do jego prowadzenia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych, to w takim przypadku wójt, burmistrz albo prezydent miasta powinien umorzyć prowadzone postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do dokonania oceny, czy organy administracyjne prawidłowo ustaliły brak negatywnego wpływu działalności osób fizycznych na środowisko.
Lektura przedłożonych akt administracyjnych prowadzi do następujących wniosków:
- na k.1 akt znajdują się zdjęcia i płyta CD przedstawiające kłęby dymu wydobywającego się z komina budynku. Organy w ogóle nie ustosunkowały się do tego materiału;
- na k.4b akt zalega protokół z dnia 17.03.2022 r., w którym odnotowano, że na wezwanie organu stawiła się T. M. i przedłożyła kserokopie: "protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 17.01.2022 r., certyfikaty z książki, pierwszą stronę książki, kartę gwarancyjną". Nie wiadomo o jaką "książkę" chodzi.
Z pierwszej kserokopii wszytej za protokołem wynika, że dokument został sporządzony przez firmę D., że kotły w niej wykonane posiadają certyfikat zgodności z normą europejską PN-EN 303-5 oraz znak wyrobów certyfikowanych. Niestety nie wiadomo, jakiego typu kotła dotyczy ten dokument i z jakiego roku produkcji. Z kserokopii Certyfikatu Badania Projektu WE Nr 17046/JN/001/04/02 wynika, że kocioł wodny niskotemperaturowy Optima Komfort 12 spełnia wymagania dyrektywy 97/23/WE. Na stronie 4b akt znajduje się także kserokopia Certyfikatu Zgodności Nr 242/CW/002/08 potwierdzającego, że kocioł grzewczy na paliwa stale tym Optima Komfort 12 produkcji D. spełnia wymagania PN-EN 12809:2002;
- na następnej stronie akt, ponownie opisanej numerem 4b znajduje się kserokopia protokołu Nr 37 z dnia 17.01.2022 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych w budynku nr [...] w O. , z którego wynika, że odpowiadają one przepisom;
- na kolejnej stronie akt administracyjnych oznaczonej nr 4b znajduje się kserokopia karty gwarancyjnej pieca Optima Komfort wersja standard/ Optima Komfort wersja Lux. Dokument nie został prawidłowo wypełniony. Brak numeru produkcyjnego kotła, wskazania mocy, danych użytkownika, miejsca montażu. Wiadomo tylko, że kocioł sprzedano i zainstalowano 15.10.2013 r. Co istotne, w dokumencie wskazano, że kotły Optima Komfort wersja standard oraz Optima Komfort wersja Lux nie podlegają odbiorowi przez Urząd Dozoru Technicznego oraz że mogą być stosowane w układzie centralnego ogrzewania zgodnie z normą PN-91/B-02413;
- na k. 4c ( oraz posiadającej numer 7a) akt znajduje się protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 18.03.2022 r., która miała miejsce już po wszczęciu w dniu 28.02.2022 r., na wniosek Fundacji, postępowania w sprawie. Protokół kontroli jest ogólnikowy, odnotowano w nim jedynie nazwę przedmiotowego kotła, nie określono nawet jego typu ani roku produkcji, nie wykonano żadnych zdjęć. W protokole stwierdzono, że osoba kontrolowana udostępniła świadectwo jakości paliw stałych i dowód zakupu węgla, wpisano wyniki pomiarów wilgotności drewna. Odnotowano, że podczas kontroli w kotle się paliło i nie zachodzi podejrzenie spalania odpadów. Podczas kontroli pobrano próbki do badania, które zabezpieczono plombami nr 1561. W dokumencie brak informacji o wykonaniu dokumentacji fotograficznej. Rubryka "Załączniki do protokołu" nie została wypełniona;
- za tym protokołem znajdują się 3 kserokopie fotografii bez żadnego opisu i adnotacji gdzie i przez kogo zostały wykonane;
- na kolejnych stronach z numerami 4d, 4d i 4f zgromadzono kserokopie protokołów kontroli nieruchomości O. 221 z dni 16.09.2020 r., 7.01.2021 r. i 18.03.2021 r. z dokumentacją fotograficzną;
- na karcie nr 4f i następnych znajduje się kserokopia ekspertyzy badania próbki odpadu paleniskowego zabezpieczonej plombą nr 1561 z kwietnia 2022 r., w której podano, że w palenisku spalano odpady, ale w ilości niewystarczającej do zakwalifikowania próbki definitywnie do grupy G1 (zidentyfikowano proces spalania odpadów w palenisku indywidualnym - w palenisku spalano odpady). Nie zakwalifikowano również badanej próbki do grupy G3 (wykluczono proces spalania odpadów w palenisku indywidualnym - w palenisku nie spalano odpadów). Jak wyjaśniono w ekspertyzie opracowany algorytm klasyfikacyjny charakteryzuje się dokładnością nie mniejszą niż 97% dla warunków spalania powyżej 10% m/m odpadów w stosunku do paliwa;
- za przedstawioną ekspertyzą w aktach administracyjnych znajduje się 15 stron nie opisanych kserokopii fotografii - nie wiadomo przez kogo i kiedy wykonanych oraz nie wiadomo co przedstawiających.
Przyznać zatem należy rację skarżącej Fundacji, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art.7, art.75 § 1, art.77 § 1, art.78 § 1 i art.80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności dla ustalenia, czy zachodzi negatywne oddziaływanie przedmiotowego kotła na środowisko pomocne może być dopuszczenie dowodu z zeznań w charakterze świadków albo stron mieszkańców pobliskich domów.
Przede wszystkim zaś organy nie ustaliły w sposób prawidłowy, jaki kocioł był kontrolowany. Przedłożone przez użytkownika kotła dokumenty są ze sobą sprzeczne. Z kserokopii karty gwarancyjnej pieca wynika, że dotyczy ona kotła Optima Komfort wersja standard albo Optima Komfort wersja Lux, które to wersje nie podlegają odbiorowi przez Urząd Dozoru Technicznego. Tak więc wydaje się, że uznane przez organy certyfikaty UDZ nie dotyczą kontrolowanego modelu kotła. Przedmiotem wskazanej w książce gwarancyjnej normy są jedynie wymagania dotyczące zabezpieczenia urządzeń ogrzewań wodnych systemu otwartego przed przekroczeniem dopuszczalnego ciśnienia ruchu.
Nadto, z cytowanej wyżej ekspertyzy wynika, że w kontrolowanym piecu były spalane odpady. Okoliczność, że były w nim spalane odpady, ale w ilości niewystarczającej do zakwalifikowania próbki definitywnie do grupy G1 nie oznacza, że nie było negatywnego oddziaływania tego kotła na środowisko.
Podkreślić należy, że organ I instancji podał w uzasadnieniu decyzji, że postępowanie dowodowe nie doprowadziło jednoznacznie do wskazania "bezpośredniej przyczyny zaistniałej sytuacji". Sformułowanie to wprost oznacza, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ nie było wystarczające. Co miał na uwadze organ I instancji pisząc o "zaistniałej sytuacji" - nie wiadomo.
Organ I instancji nie przeprowadził wnioskowanych przez Fundację dowodów i w żaden sposób tego nie uzasadnił.
Z kolei organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy został przez organ I instancji zgromadzony w sposób wyczerpujący i pozwala na ustalenie stanu faktycznego w sposób nie budzący wątpliwości, co zostało wykazane w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśnił też, że w sytuacji zgromadzenia w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego, nie ma podstaw do gromadzenia dodatkowych dowodów, wnioskowanych przez Fundację. Powyższe uwagi wskazują na wadliwość tej oceny.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego, powtórzenie kontroli kotła, wykonanie prawidłowej dokumentacji fotograficznej (wraz z opisem i wskazaniem daty, miejsca i osoby wykonującej), przesłuchanie osób z sąsiednich nieruchomości w zakresie uciążliwości związanych z paleniem w przedmiotowym kotle, ewentualnie zasięgnięcie informacji u producenta kotła, a w razie potrzeby zasięgnięcie opinii rzeczoznawcy co do rodzaju, typu, roku produkcji kotła i jego charakterystyki. Organ uporządkuje także akta sprawy, numerując każdą stronę akt oddzielnie, odrębnym numerem. Niedopuszczalnym jest, aby kilka stron akt opatrywać tym samym numerem strony.
Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art.10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. przez niepoinformowanie skarżącej o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin z dniu 18.03.2022 r., a tym samym pozbawieniu jej możliwości aktywnego uczestniczenia w postępowaniu. Wskazać bowiem należy, że stosownie do art. 379 ust.1 ustawy o ochronie środowiska wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów. Z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanego podmiotu lub kontrolowanej osobie fizycznej. Protokół podpisują kontrolujący oraz kierownik kontrolowanego podmiotu lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu zastrzeżenia i uwagi wraz z uzasadnieniem (art.380). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że "Protokół pokontrolny, o którym mowa w art. 380 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, sporządzony w wymaganej formie przez osobę upoważnioną przez organ administracyjny, stanowi dowód w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a." (wyrok NSA z 26.09.2019 r., II OSK 2659/17, LEX nr 2733922).Do kontroli przeprowadzanej na podstawie art. 379 ustawy nie stosuje się art.79 K.p.a. Nawiasem mówiąc, we wniosku o wszczęcie postępowania Fundacja domagała się przeprowadzenia kontroli w trybie art. 379 ustawy.
Nie można podzielić także zarzutu naruszenia art.28 k.p.a. Ewentualne pominięcie przez organ określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony może być skutecznie podnoszone tylko przez ten podmiot. W orzecznictwie, które ukształtowało się na tle obowiązującej regulacji prawnej podnosi się, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi (por. wyrok z 21.10.2009 r., II OSK 1628/08, OSP 2011/2, poz. 23). J. Borkowski w aprobującej glosie do tego wyroku (OSP 2011/2, s. 146 i n.) wskazał, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie może być wykładany jako samodzielna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, bo jest to jedynie norma odsyłająca, a "naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" muszą być ustalane na podstawie regulacji zawartych w ustawach odrębnych. Autor glosy podkreślił, że art. 147 zdanie drugie k.p.a. stanowiący, że "wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony (...) stanowi integralny element konstrukcyjny tych podstaw wznowienia postępowania".
Naruszenie przez organy ww. przepisów proceduralnych czyni przedwczesnym odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez organ przepis prawa materialnego.
Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1pkt 1) lit. c) oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 680 zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu w wysokości 200 zł oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą Fundację, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.a i § 2 pkt. 3, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).