II SA/Gl 953/06

II SA/Gl 953/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Ewa Krawczyk
Iwona Bogucka
Łucja Franiczek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 637/08 - Wyrok NSA z 2009-04-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej A.F. sprawy w sprawie ze skarg I.L. i B.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargi.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalno-usługowych na nieruchomości przy ul. [...] w W. – w części dotyczącej budynku [...]. Skarga I. L. na powyższą decyzję została oddalona na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 167/04.
Jak wyjaśniono w motywach tego wyroku, udzielenie pozwolenia na budowę nastąpiło z naruszeniem § 20 ust. 3 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego, w świetle którego, odległość wolno stojącego budynku, zwróconego do sąsiedniego budynku ścianą przeciwpożarową, nie może być mniejsza niż [...] m. Tymczasem z projektu zagospodarowania działki wynika, że w niniejszej sprawie odległość między sąsiadującymi budynkami wynosi [...] m.
W następstwie powyższego wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał I. L. :
1) wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki nr [...], (należącej do B. W.) oraz od działki nr [...] (A. i W. W.),
2) zamurowanie lub wypełnienie otworu okiennego na piętrze od strony działki [...] materiałem o odporności ogniowej E 30 – w terminie do dnia [...] r.
W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego podał, że przedmiotowy budynek zrealizowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została w trybie nadzwyczajnym wyeliminowana z obrotu prawnego. Stąd też zdaniem organu, nie można traktować wykonanych robót jako samowolę. Jednakże w istocie budynek na działce [...] nie został wybudowany w granicy, jak zakładał projekt, lecz w odległości ok. [...] cm od granicy z działką B. W., zaś odległość pomiędzy budynkami wynosi [...]–[...]m. Przy istniejącym pokryciu z gontów papowych na deskowaniu i umieszczeniu otworu okiennego przy granicy z działką sąsiednią, nie są zatem spełnione wymogi, dotyczące ścian przeciwpożarowych, wynikające z
§ 235 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wymogów tych nie spełnia także ściana od strony działki A. i W. W., bowiem murek oddzielenia przy pokryciu z materiałów rozprzestrzeniających ogień, nie ma wymaganej wysokości [...] cm.
W tej sytuacji, opierając się na złożonej przez stronę ekspertyzie, organ I instancji uznał, iż niezbędne jest wykonanie wymienionych tam robót w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Nadto, organ wyjaśnił, że toczy się także odrębne postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku i zabudowy przejścia, w którym wykonano sklep, zaś sprawa pogłębienia ścian piwnicznych została objęta niniejszą decyzją, jako że w świetle przedłożonej ekspertyzy roboty te wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną.
W odwołaniu od decyzji W. W. nie zgodził się z rozstrzygnięciem jedynie kwestii muru ogniowego, zarzucając, że pominięto fakt, iż budynek usytuowany jest w strefie zabytkowej miasta, gdzie nie jest dopuszczalne pokrycie dachu palnym gontem i wymagane jest wykonanie naświetli. Natomiast B. W. w odwołaniu zarzucił brak kompleksowej oceny całego budynku [...], a w szczególności pominięcie kwestii odległości między budynkami, która nie spełnia warunków dostępu i szerokości dróg dojazdowych i p.poż., a także pozostawienie dalszych trzech otworów w ścianie od strony jego budynku. W związku z tym wniósł o zobowiązanie inwestora do przedłożenia kompletnej ekspertyzy, dotyczącej także kanalizacji i stanu ścian budynku.
Wreszcie, odwołanie od decyzji wniosła I. L., zarzucając iż budynek został wybudowany [...] lata temu na podstawie pozwolenia na budowę, co powinno skutkować rozpatrzeniem sprawy w trybie ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane.
Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu jej wykonania i w tym zakresie określono nowy termin do dnia [...] r., a w pozostałym zakresie utrzymano w mocy rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż lokalizacja przedmiotowego budynku w odległości [...] cm od granicy z otworami okiennymi narusza warunki techniczne, obowiązujące obecnie, jak i w okresie budowy. Jednak obowiązujące aktualnie rozp. MI z dnia 12 kwietnia 2002 r., zawiera korzystniejsze i możliwe do spełnienia przez właściciela wymogi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego.
Regulacja ta nie dotyczy jednak otworów okiennych, które znajdują się w ścianie, przylegającej do działki gminnej, przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na komunikację pieszą i kołową ( pgr [...]). Wreszcie, do kompetencji organów nadzoru budowlanego nie należą sprawy poszerzenia wjazdu do posesji [...]. W. Stąd też uwzględniono jedynie odwołanie I. L., gdy idzie o termin wykonania decyzji.
W skardze do sądu administracyjnego I. L. wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając błędne zastosowanie trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego z
1994 r., skoro jej zdaniem, przepisy te regulują tylko postępowanie w trakcie budowy, podczas gdy jej budynek został wybudowany i jest już użytkowany od ponad [...] lat.
Natomiast B. W. w skardze do sądu administracyjnego zakwestionował przedłużenie terminu wykonania nakazu, a także wniósł o orzeczenie rozbiórki części budynku [...] w celu zapewnienia należytego dostępu i dojazdu do jego parceli. Jego zdaniem, wydane decyzje pozostają bowiem w sprzeczności z decyzją GINB oraz wyrokiem sądu administracyjnego, stwierdzającymi nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargi te połączono do wspólnego rozpoznania i orzekania. Natomiast odrębną skargę W. W. odrzucono na mocy prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2007 r.
Odpowiadając na skargi, organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
W kolejnym piśmie procesowym B. W. domagał się egzekucji wszystkich wydanych w tej sprawie wyroków sądowych, a w szczególności przywrócenia komunikacji do jego budynku o wymaganej szerokości [...] m, zlikwidowania okapu zakończonego rynną i spadzistego dachu od strony jego posesji i zamurowania pozostałych okien od strony jego działki.
Nadto, skarżący wniósł o wskazanie organu, od którego przysługuje mu odszkodowanie z powodu braku dostępu do jego budynku oraz o wymierzenie kary organowi odwoławczemu z powodu gubienia akt i przewlekłości postępowania, a wreszcie zakwestionował wykonaną w toku postępowania ekspertyzę, dopuszczającą istnienie okien, których powierzchnia przekracza dopuszczalne [...] % przeszklenia muru ogniowego. Skarżący złożył też wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.
W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej I. L. dodatkowo wskazał na niemożliwość wykonania nakazu w świetle złożonej opinii technicznej uzupełniającej z dnia [...] r. i wadliwość zastosowanego trybu, powołując się w tym względzie na pogląd NSA, wyrażony w sprawie IV SA 228/98. Natomiast skarżący B. W. podniósł, że do przedmiotowego budynku nie ma wejścia i został on zrealizowany samowolnie, jako że już w toku budowy wydano nakaz wstrzymania robót. Skarżący oświadczył też, że jego zdaniem odległość między budynkami wynosi zaledwie [...] m.
Uczestnik postępowania W. W. wniósł o wykonanie muru ogniowego od strony jego posesji i zrealizowanie dachu w kształcie, przewidzianym w projekcie budowlanym.
Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. wniosła o oddalenie obu skarg.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skargi są nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania.
Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględnienie skargi następuje dopiero w razie stwierdzenia tego rodzaju naruszenia prawne.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż prawidłowo organy nadzoru budowlanego zastosowały w niniejszej sprawie tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2 – przy zastosowaniu art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane
( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Jest bowiem poza sporem, iż na realizację przedmiotowego budynku udzielono pozwolenia na budowę, zaś budowa została zakończona przed dniem [...] r. Nie ma żadnego znaczenia prawnego okoliczność, iż jeszcze przed tą datą, w toku budowy, prowadzono postępowanie administracyjne, które ostatecznie zakończono decyzją Prezydenta W. w dniu [...]r. o uchyleniu decyzji w przedmiocie wstrzymania budowy, jako że decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności dopiero na mocy decyzji z dnia [...]r. Zatem w wyniku tego rozstrzygnięcia, wydanego po zakończeniu robót budowlanych, zaistniał stan prawny, wymagający ingerencji organów nadzoru budowlanego. Skoro prowadząc roboty budowlane inwestor legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę, zaś niniejsze postępowanie administracyjne wszczęto po wejściu w życie ustawy z 1994 r., brak było podstawy prawnej do kwalifikowania budowy do przypadku samowoli z art. 48 tej ustawy, a w konsekwencji nie miała zastosowania ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).
Zasadą jest, że organy administracji stosują przepisy, obowiązujące w dacie orzekania, chyba że norma intertemporalna nakazuje stosowanie przepisów poprzednio obowiązujących. Tymczasem przepisy przejściowe ustawy z 1994 r., a mianowicie art. 103 ust. 2 tej ustawy, wyraźnie przewidują przypadki zastosowania do obiektów przepisów dotychczasowych, zaś w niniejszej sprawie tego rodzaju okoliczności nie występowały.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawę ingerencji organów nadzoru budowlanego stanowi zaś przypadek robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone
( wykonane ) w sposób, o którym mowa w tym przepisie, odpowiednie zastosowanie znajduje tryb z art. 51 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z mocy art. 51 ust. 7. Zdaniem składu orzekającego, regulacja ta niewątpliwie ma zastosowanie także do budowy już zakończonej, bo takiego właśnie sformułowania ustawodawca użył wprost w treści art. 51 ust. 4 ustawy, który to przepis nawiązuje również do przypadków z art. 50 ust. 1. Skład orzekający nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 16 marca 2000 r, sygn. akt IVSA 228/98.
Prowadząc zaś postępowanie w tym trybie, organy nadzoru budowlanego zobligowane były do oceny, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie, że wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych, doprowadzi do zgodności z wymogami prawa, oznacza zaś, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, ma zastosowanie w pierwszym rzędzie i wyprzedza wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części
( pkt 1 tego przepisu ). Jednak wydanie takiego nakazu jest obligatoryjne, jeżeli inwestor nie wykona w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków ( art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy). W tym też miejscu stwierdzić przyjdzie, iż w niniejszej sprawie wobec stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, brak było podstaw do wydania nakazu doprowadzenia robót do takiego stanu, jaki przewidywała wadliwa decyzja, czego domagał się uczestnik postępowania W. W., postulując wykonanie naświetli w dachu zgodnie z opracowanym projektem, lecz w rachubę wchodzić mogło jedynie doprowadzenie do stanu zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi i to obowiązującymi w dacie prowadzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego, a to z uwagi na brak jakiejkolwiek normy intertemporalnej, pozwalającej na stosowanie przepisów poprzednich. W konsekwencji, w niniejszej sprawie niezbędne było doprowadzenie obiektu budowlanego do zgodności z wymogami, wynikającymi z aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Wbrew twierdzeniom skarżącego, B. W., pogląd ten, zaprezentowany też przez organy obydwu instancji, nie stoi w sprzeczności z treścią prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2005 r, sygn. akt VII SA/Wa 167/04.
Wyrok ten dotyczył bowiem oceny zgodności z prawem pozwolenia na budowę, a nie skutków wykonanych robót budowlanych. Zatem w sprawie tej rozważano stan projektowany, zaś w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania była ocena robót wykonanych i to z odstępstwem od udzielonego pozwolenia. W toku postępowania administracyjnego strony nie kwestionowały zaś prawidłowości ustaleń organów administracji, iż przedmiotowy budynek zrealizowano w odległości [...]–[...]m od budynku na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącego B. W. Dopiero w toku rozprawy sądowej skarżący zanegował te ustalenia, jednak nie przedłożył żadnych dowodów, które mogłyby podważyć prawidłowość stanowiska organów administracji. Stąd też sąd administracyjny nie znalazł podstaw do negowania ustaleń organów nadzoru budowlanego w zakresie odległości pomiędzy budynkami na sąsiednich działkach.
Stwierdzić też przyjdzie, iż z akt tut. Sądu sygn. II SA/Gl 331/06, a w nich złożonej przez B. W. mapy zasadniczej wynika, że przedmiotowy budynek jedynie częściowo przylega do zabudowanej działki skarżącego nr [...], gdyż częściowo budynek ten sąsiaduje z działką drogową nr [...] o pow. [...] m2 stanowiącą własność Gminy W. na mocy decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...], zaś Skarb Państwa nabył własność tejże działki na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...]r. sygn. akt [...]. Dowód z tych akt przeprowadzono w postępowaniu sądowym na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Negowanie przez skarżącego stanu prawnego działki nr [...] nie mogło zaś odnieść żadnego skutku przed sądem administracyjnym w toku niniejszej sprawy. Tymczasem w świetle § 12 i § 272 cyt. rozp. MI w sprawie warunków technicznych, wymogi w zakresie sytuowania budynków od granicy działki sąsiedniej, dotyczą jedynie sytuacji, gdy działka sąsiednia jest działką budowlaną. Nie budzi zaś wątpliwości, iż działka drogowa nr [...] o pow. [...] m2, nie ma takiego waloru, gdyż chociażby z uwagi na powierzchnię, nie można powstać na niej budynek. Stąd też przedmiotowy budynek winien spełniać wymogi w zakresie ściany oddzielenia przeciwpożarowego jedynie co do tej części ściany, która przylega do działki B. W. nr [...]. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści § 271 ust. 6 cyt. rozp., który to przepis stanowi o części ściany. W tej zaś sytuacji organy nadzoru budowlanego prawidłowo orzekły o wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego i likwidacji otworu okiennego jedynie od strony działki B. W. oraz działki ucz. post. A. i W. W. Budynek skarżącej I. L. został bowiem zrealizowany w granicy działki budowlanej uczestników post. i w odległości [...] cm od granicy z działką B. W. Brak jakichkolwiek podstaw prawnych, aby odstąpić w takiej sytuacji od wymogu wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, dotyczącego budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki ( § 272 ust. 3 cyt. rozp.).
Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma zaś żadnego znaczenia prawnego znaczny koszt wykonania takich robót budowlanych. Ich wykonanie jest techniczne możliwe, a co więcej, rzeczoznawca budowlany Z. D. w opracowanej ekspertyzie, przedłożonej na żądanie organu I instancji przez skarżącą, wskazał właśnie na konieczność wykonania takich robót w celu spełnienia wymogów w zakresie ochrony przeciwpożarowej ( str. 8 opinii – wnioski końcowe ). Kolejne pismo biegłego z dnia [...] r, dotyczy zaś kwestii zachowania odległości [...] m pomiędzy budynkami.
Jak już podano, wymóg ten nie dotyczy tej części ściany przedmiotowego budynku, która usytuowana jest od strony niezabudowanej działki drogowej nr [...], do której skarżący B. W. nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym. Odnosząc się zaś do jego żądania rozbiórki całej ściany sąsiedniego budynku w celu zapewnienia odpowiedniego dostępu i dojazdu do zaplecza własnego budynku, wyjaśnić przyjdzie, iż tego rodzaju roszczenie ma w istocie charakter żądania ustanowienia służebności drogowej, na cudzej nieruchomości. Tymczasem ze znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego ( k. 22 ) odpisu księgi wieczystej KW. Nr [...] wynika, że nieruchomość I. L. nie jest obciążona taką służebnością. Stąd też żądanie ustanowienia drogi koniecznej jako roszczenie cywilnoprawne, należy wyłącznie do kompetencji sądów powszechnych.
Gdy zaś idzie o dostęp do drogi publicznej przedmiotowego budynku, to wskazać przyjdzie, iż przylega on do takiej drogi, zaś w kwestii zabudowy przejścia na zaplecze tejże działki, toczy się odrębne postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. W niniejszym postępowaniu nie rozstrzygnięto też sprawy samowolnej przebudowy ( pogłębienia ) piwnic, bowiem w decyzji organu I instancji brak jest orzeczenia o umorzeniu w tym zakresie postępowania.
Odnosząc się zaś do pozostałych żądań skarżącego B. W., wyjaśnić przyjdzie, iż w niniejszym postępowaniu sądowym badaniu podlegała jedynie decyzja organu odwoławczego z dnia [...] r.
Kwestia wykonania innych wyroków, czy decyzji administracyjnych, nie mogła być przedmiotem rozważań w tej sprawie. Dochodzenie odszkodowania następuje zaś przed sądem powszechnym. Wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, spełniającej wymogi z § 235 cyt. rozp., polega zaś na wysunięciu jej poza lico ściany zewnętrznej co najmniej [...] m oraz wyprowadzeniu jej na taką wysokość ponad pokrycie dachu, co w istocie powinno prowadzić do likwidacji okapu. Ograniczenie co do powierzchni przeszklenia w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego ( § 232 ust. 6 cyt. rozp.), dotyczy zaś ściany, usytuowanej w granicy z działką budowlaną – a nie – drogową.
Powtórnie też wskazać przyjdzie, iż skutkiem niewykonania nakazanych zaskarżoną decyzją robót w wyznaczonym terminie, który już upłynął do daty rozpoznania obu skarg, winien być nakaz rozbiórki części obiektu zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił obie skargi jako nieuzasadnione na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.