II SA/Gl 951/09

II SA/Gl 951/09 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2010-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Maria Taniewska-Banacka
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Wojciech Organiściak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 17 poz 127
art. 26
Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego.
Dz.U. 2007 nr 2 poz 22
par. 1
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o  produktach pochodzenia zwierzęcego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w K. na rzecz skarżącego kwotę 3167,00 (trzy tysiące sto sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. (dalej zwany PLW) decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt. 1a i art. 27 ust. 1 -3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127) oraz § 1 pkt. 2, 4, 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2007 r. Nr 2, poz. 22, dalej zwanym rozporządzeniem MRiRW), wymierzył B. B. karę pieniężną w wysokości [...] zł. W podstawie prawnej decyzji PLW w G. powołał także art. 9 ust. 1 i 2 lit. "b" i "h" rozporządzenia WE nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. U. UE L.04.226,83 ze zm.), rozporządzenie WE nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE L.04.139,1 ze zm.), rozporządzenie WE nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. UE L.04.139,55 ze zm.), rozporządzenie WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostami zwierząt (Dz. U. UE L.04.165,1 ze zm.), rozporządzenie WE nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE L.02.31,1 ze zm.) oraz art. 108 i 129 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podano, iż wysokość kary została określona przy uwzględnieniu zapisów § 1 pkt. 2, 4 i 7 rozporządzenia MRiRW, podkreślając, że w wyniku kontroli w dniu [...] r. w hurtowni mięsa drobiowego w G. przy ul. [...], stwierdzono prowadzenie produkcji w zakładzie, w którym jest to działalność: marginalna, lokalna i ograniczona, bez uzyskania wpisu do rejestru zakładów (§ 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia MRiRW), za wprowadzanie na rynek produktów pochodzenia zwierzęcego pochodzących z zakładu, o którym mowa w pkt. 2 ww. rozporządzenia, bez dokonania rejestracji (§ 1 pkt. 4 ww. rozporządzenia) i za niespełnianie wymagań określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 w załączniku II w rozdziale I, II, V, IX (§ 1 pkt. 7 ww. rozporządzenia MRiRW). Powołując się na protokół kontroli oraz notatkę służbową PIW [...], stwierdzono rażące naruszenie przepisów sanitarnych i podkreślono, iż podmiot, któremu wymierzono karę prowadził rozbiórkę mięsa drobiowego, bez wymaganej rejestracji zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia 853/2004 w rejestrze podmiotów nadzorowanych przez PLW, w okresie znacznie przekraczającym ostatnie 6 miesięcy. Wskazano, iż karę wymierzono także za wprowadzanie na rynek produktów pochodzenia zwierzęcego wyprodukowanych w antysanitarnych warunkach w zakładzie, który podlega rejestracji bez jej dokonania, bez spełnienia wymagań określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 w załączniku II w rozdziale I, II, V, IX, bez spełnienia wymagań określonych w art. 4 ust. 3 lub art. 5 rozporządzenia 852/2004 i bez oznakowania produktów pochodzenia zwierzęcego wbrew obowiązkowi, o którym mowa w rozporządzeniu 853/2004 w załączniku II w sekcji I.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. B., który podkreślił, iż organ kontrolny nie wskazał na czym w istocie polegały uchybienia określone w ww. decyzji PLW w tej konkretnej sytuacji. Strona odwołująca zaprzeczała, aby można było uznać, iż brak było utrzymania higieny pomieszczeń, personelu, sprzętu i narzędzi. Odwołujący kwestionował także fakt używania niedpuszczalnych pojemników do składowania i transportu mięsa oraz brak zabezpieczenia obiektu przed dostępem szkodników. Odwołujący podkreślał, iż nie można także stwierdzić fałszowania pochodzenia surowca w dokumentach sprzedaży firmy oraz braku systemu i procedury identyfikacji środków spożywczych dla przedsiębiorstw. Zdaniem odwołującego jedynym uchybieniem, które zostało stwierdzone to brak stosownej zgody na rozbiórkę mięsa oraz warunków weterynaryjnych do prowadzenia rozbiórki mięsa drobiowego zgodnie z przepisami. Odwołujący podkreślał, iż z decyzji PLW w G. nie wynika, jakie kary zostały orzeczone za poszczególne uchybienia. Podkreślono, że z decyzji nie wynika na czym polegało niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 załącznik nr II rozdział I, II, V, IX i XI.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w K. (dalej ŚWLW) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa, art. 15 ust. 2 pkt. 1, art. 26 ust. 1 pkt. 1a i art. 27 ust. 1-3 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz § 1 pkt. 2, 4 i 7 rozporządzenia MRiRW w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego utrzymał w mocy decyzję PLW w G. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu podkreślono, iż kara pieniężna odpowiada wynikom przeprowadzonej kontroli oraz została wymierzona w wysokości mieszczącej się w granicach określonych w rozporządzeniu MRiRW. Wskazano, iż nie jest prawdziwy zarzut, że zastosowano stawki oscylujące w górnych granicach zagrożenia, podając iż w § 1 w pkt. 2 górna granica zagrożenia wynosi 5000 zł, w pkt. 4 wynosi 1000 zł. w pkt. 7 wynosi 33000 zł. Akcentowano, że w tym kontekście nie może ostać się zarzut, iż z decyzji nie wynika jakie kary zostały orzeczone za poszczególne uchybienia i podkreślono, iż powiązanie kar z konkretnymi zarzucanymi uchybieniami nie wpłynęłoby na sytuację strony i wskazano, iż PLW w G. w zaskarżonej decyzji wymierzył karę łączną wysokości [...] zł. za naruszenie przepisów określonych w rozporządzeniu MRiRW § 1 pkt. 2, 4, 7. Z uwagi na nie kwestionowanie przez odwołującego naruszenia w odniesieniu do pkt. 2 i 4, wyjaśniono na czym polegały w ocenie organu odwoławczego naruszenia dotyczące pkt. 7 podkreślając, iż naruszenia postanowień rozporządzenia nr 852/2004 zawarte w załączniku II w rozdziale I, II, V, IX polegały na: barku warunków weterynaryjnych do prowadzenia działalności polegającej na rozbiorze mięsa drobiowego, braku utrzymania higieny pomieszczeń, braku utrzymania higieny sprzętu i narzędzi, stosowania niedopuszczalnych do składowania i transportu mięsa pojemników, braku zabezpieczenia obiektu hurtowni przed dostępem szkodników, nieprawidłowej temperatury składowania mięsa świeżego i składowania produktów przeznaczonych dla zwierząt wspólnie z mięsem przeznaczonym do spożycia przez ludzi.
Skargę na decyzję ŚWLW w K. wniósł B. B. reprezentowany przez radcę prawnego J.J., który poza przytoczeniem argumentacji zawartej w odwołaniu akcentował restrykcyjny charakter kary podkreślając trudną sytuację skarżącego zatrudniającego zaledwie jedną osobę i wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę ŚWLW w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz podkreślał brak nowych elementów w skardze.
Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze oraz akcentował, iż przepisy stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie znajdowały zastosowania do zakładu prowadzonego przez skarżącego albowiem nie upłynął jeszcze okres przystosowawczy zakładu do wymogów określonych w rozporządzeniu wspólnotowym. Na potwierdzenie swojego stanowiska pełnomocnik skarżącego przedłożył decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek częściowo z innych powodów niż w niej wskazane. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, iż wysokość wymierzonej kary nie tylko musi mieścić się w granicach określonych przez prawo, ale także musi być uzasadniona w zrozumiały dla strony sposób. Skoro karę wymierza się za kilka naruszeń prawa, a powoływane przepisy opatrzone są karami o różnej wysokości, to należy powyższe uwzględnić, a nie wymierzać karę z której nie wynika nic poza jej wysokością. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było określenie tylko górnej granicy wymierzanej kary pieniężnej to zupełnie inaczej sformułowałby zapisy § 1 rozporządzenia MRiRW. Sąd wskazuje, iż co prawda przedmiotowa kara pieniężna została wymierzona w granicach uznania administracyjnego przewidzianych przez ustawę o produktach pochodzenia zwierzęcego, zgodnie bowiem z art. 26 ww. ustawy naruszający postanowienia ww. przepisu podlegają karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, to jednak powyższe nie oznacza automatycznie, iż brak jest innych ograniczeń w zakresie wymiaru kar w rozpatrywanej sprawie. Powyższe nie oznacza także, iż działający w ramach uznania administracyjnego organ ma pełną swobodę w tym zakresie. Sąd zwraca uwagę organowi, iż winien szczegółowo uzasadnić dlaczego wymierzył karę w takiej a nie innej wysokości. W zaskarżonej decyzji znalazło się nawet sformułowanie o tym, iż nałożona kara miała charakter kary łącznej. Sąd stwierdza, iż tego typu pojęcia nie znają przepisy mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie ww. ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego ani ww. rozporządzenia MRiRW. Co prawda nałożona kara mieści się w granicach przewidzianych w pkt. 7 tj. do 33000 zł., nie mniej jednak nie oznacza to, iż tylko powyższe może służyć za uzasadnienie stanowiska organu. Należy w związku z tym wskazać, iż ustawodawca nie przewidział w tym przypadku żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej". Zdaniem Sądu z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem jest wymierzenie kar za różne uchybienia stwierdzone podczas kontroli w powiązaniu z tym, że naruszeń tych rozporządzenie MRiRW przewiduje aż 33, organ winien wskazać jaka jest wysokość kary za konkretne zarzucane skarżącemu naruszenia opisane w poszczególnych punktach rozporządzenia. Ma to tym większe znaczenie, że 33 punkty rozporządzenia przewidują wymiar kar pieniężnych w bardzo różnych granicach zarówno jak idzie o zagrożenie minimalne jak i maksymalne. Zatem przyjęcie rozumowania organu odwoławczego prowadzi do tego, że decyzja nie jest w pełni dla strony zrozumiała, a na gruncie rozpatrywanej sprawy doprowadza do sytuacji, w której pojawia się jeszcze dodatkowy problem. Jak wynika bowiem z akt sprawy strona nie kwestionuje części naruszeń, a zatem brak swoistej "specyfikacji" wymierzonej kary uniemożliwia organowi odwoławczemu działanie w trybie przewidzianym w art. 138 § 1 pkt. 2 Kpa, bez naruszania zasady dwuinstancyjności i swobodnego uznania organu administracji orzekającego w I instancji, jaką w granicach ustawowych ustawodawca mu pozostawił.
Dodatkowo Sąd stwierdza, iż podstawą wydania rozporządzenia MRiRW określającego wysokość kar jest art. 26 ust. 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Zgodnie zaś z zapisem art. 4 ww. ustawy do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że prawodawstwo weterynaryjne, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. Nr 33, poz. 287, z późn. zm.), stanowi inaczej. Podstawą dowodową przywołaną przez organy administracji orzekające w sprawie tak w I jak i w II instancji są dwa protokoły kontroli sanitarnej z dnia [...] r. oraz notatka służbowa z dnia [...] r. sporządzona przez lekarza weterynarii T. W. Jak podają organy administracji w toku postępowania sporządzono także dokumentację fotograficzną, której jednak nie dołączono do akt sprawy przesłanych przy skardze B. B. Sąd stwierdza ponadto, iż w przedłożonych aktach sprawy brak także jakichkolwiek innych pism w sprawie, w tym dowodów potwierdzających wszczęcie postępowania i potwierdzających zapoznanie strony z całym zebranym w sprawie materiałem dowodowym, który jak było wiadomo w dużej części kwestionował skarżący, w tym m. in. ww. notatką służbową z dnia [...] r., na którą powołują się organy wydające zaskarżone decyzje. Powyższe braki, jak również brak dokumentacji fotograficznej uniemożliwiają Sądowi uznanie, iż przy wydawaniu obu decyzji organy kierowały się wszystkimi wymogami przewidzianymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe nakazuje Sądowi uznać, iż w sprawie niniejszej, doszło do istotnego naruszenia art. 10 Kpa. Organ administracji ma bowiem obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego.
Sąd mając na uwadze ewentualne przyszłe postępowanie w sprawie wskazuje, iż w jego ocenie organ wydający decyzję winien także zbadać i szczegółowo wyjaśnić podstawę stosowania przywoływanych przepisów krajowych i unijnych w odniesieniu do podmiotu, któremu wymierza karę. W szczególności należy mieć na względzie zapisy odnoszące się do okresów przejściowych i momentu rozpoczęcia działalności przez skarżącego. W przedłożonych aktach sprawy brak bowiem jakichkolwiek w tym zakresie informacji, co także uniemożliwia Sądowi zajęcie stanowiska w tym przedmiocie.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.
Wobec powyższego Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zatem do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.
Mając na uwadze treść art. 152 p.p.s.a. zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, orzeka, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Rozstrzygniecie w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania Sąd oparł na przepisach art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.