II SA/Gl 943/22

II SA/Gl 943/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 474/23 - Wyrok NSA z 2024-01-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 17
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na obwieszczenie Wojewody Śląskiego z dnia 7 października 2009 r. w przedmiocie obwieszczenia o sprostowaniu błędu w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich oddala skargę.
Uzasadnienie
Po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 18 stycznia 2022 r. P. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył do tutejszego Sądu obwieszczenie Wojewody Śląskiego z dnia 7 października 2009 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego dnia [...] Nr[...] , poz.[...]). Obwieszczeniem tym organ sprostował uchwałę Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa K. z dnia [...] Nr[...], poz.[...], utrzymaną w mocy Obwieszczeniem Wojewody [...] z dnia 27 grudnia 1990 r., w sprawie ustalenia wykazu aktów prawa miejscowego wydanych przez Wojewódzką Radę Narodową i Wojewodę [...] przed dniem 27 maja 1990 r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]Nr[...], poz.[...], poprzez dołączenie wykazu dróg.
Domagając się stwierdzenia nieważności przedmiotowego sprostowania błędu w części dotyczącej ul. [...] w I., ewentualnie w całości (bądź uchylenia w całości obwieszczenia wraz z załączonym wykazem dróg) oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucił Wojewodzie Śląskiemu naruszenie:
1) art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718) poprzez błędne zastosowanie polegające na tym, że sprostowanie błędu ogłoszono nie w tym samym dzienniku urzędowym, w którym ogłoszono prostowany akt,
2) art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych poprzez błędne zastosowanie polegające na tym, że sprostowanie błędu dokonał organ który nie wydał aktu podlegającego prostowaniu,
3) art. 7 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogachpublicznych, poprzez ogłoszenie w dniu 7 października 2009 r. obwieszczeniem wykazu dróg przez organ do tego nie uprawniony,
4) art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez umieszczenie w wykazie dróg, drogi której właścicielem jest osoba fizyczna - skarżący.
Skarżący jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,0072 ha (działka została wydzielona z urzędu, podział nie został ujawniony w księdze wieczystej), położonej w I., obręb [...] I. będącej de iure drogą gminną. Działka ta stanowi podwórko skarżącego pomiędzy budynkiem mieszkalnym, a jego magazynem. Działka ta nie spełniała oraz nie spełnia wymogów w zakresie parametrów drogi publicznej. Na podstawie rzeczonego wykazu dróg w załączniku nr 2 opublikowanego obwieszczeniem Wojewoda Śląski z dnia 7 października 2009 r. o sprostowaniu błędu (pod poz.[...] na stronie[...]) cała ulica [...] w I. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych. Ulica [...] posiada status drogi gminnej. Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dotychczasowe drogi gminne i lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Natomiast kwestia własności dróg publicznych reguluje art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z jego treścią drogi publiczne (za wyjątkiem dróg krajowych) stanowią własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Okoliczność ta sprawia, że przez środek nieruchomości skarżącego przebiega droga gminna, której właścicielem nie jest jednostka samorządu terytorialnego co powoduje, że codziennie przejeżdża około 25 samochodów.
Zaznaczono, że przed Wojewodą Śląskim toczyło się postępowanie na podstawie art. 73 ust. 1 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację, zakończone ostateczną decyzję o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę I. przedmiotowej nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi wskazano, że uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zaliczono do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich drogi określone w wykazach stanowiących odpowiednio zał. Nr 1 i nr 2. Jednocześnie w rzeczonej uchwale wskazano, że wykazy dróg pozostają do wglądu w Wydziałach Komunikacji oraz Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w K. Brak ogłoszonego wykazu dróg w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] był sprzeczny z zasadami ówczesnej techniki prawodawczej w tym z ustawą z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" gdyż ogłoszeniu podlegały całe akty prawne, a nie tylko ich części. Wskazana powyżej pomimo wady prawnej - brak ogłoszonego wykazu dróg weszła do obrotu prawnego na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. Uchwała ta została utrzymana w mocy Obwieszczeniem Wojewody [...] z dnia 27 grudnia 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu aktów prawa miejscowego wydanych przez Wojewódzką Radę Narodową i Wojewodę [...] przez dniem 27 maja 1990 r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa K. z dnia [...] nr[...], poz.[...].
Podniesiono, że w wykazie dróg ulica [...] w I. jest oznaczona jako droga lokalna później droga gminna - skarżący jako właściciel tej nieruchomości ma zatem interes prawny w zaskarżeniu obwieszczenia Wojewody Śląskiego wraz z wykazem dróg.
Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przepisem art. 54 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21 poz. 123 wojewodowie zobowiązani zostali do ustalenia i ogłoszenia, do dnia 31 grudnia 1990 r. wykazu aktów prawa miejscowego, wydanych przez wojewódzkie rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, które zachowują moc obowiązującą.
Ustawodawca założył, że akty nie zamieszczone w tym wykazie utracą moc z dniem jego ogłoszenia. Wojewoda[...], będący równocześnie organem wydającym Dziennik Urzędowy Województwa K. w dniu 29 grudnia 1990 r. ogłosił w ww. dzienniku urzędowym obwieszczenie w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego wydanych przez Wojewódzką Radę Narodową i Wojewodę [...]. przed dniem [...] (Nr [...] poz.[...]). W wykazie tym, wśród uchwał WRN w K. znalazła się m.in. uchwała nr [...] z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Ogłoszenie tego wykazu miało na celu utrzymanie w mocy aktów prawnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r., czyli dniem wejścia w życie ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (obecnie o samorządzie gminnym), a także ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198).
Konsekwencją umieszczenia w tym obwieszczeniu uchwały nr [...] WRN w K., było to, że status prawny nadany wymienionym w jej treści drogom znajdującym się w poszczególnych gminach ówczesnego województwa [...] został utrzymany - tzn. pozostały one drogami gminnymi lub lokalnymi miejskimi.
Sam fakt obowiązywania (utrzymanej w mocy) uchwały WRN z dnia [...] nie budził wątpliwości ani organów gmin, które traktowały zaliczone nią drogi jako drogi publiczne i zarządzały nimi, utrzymywały je, remontowały, modernizowały, oświetlały, odśnieżały.
Wskazano, że przepisy ww. uchwały wywarły (i nadal wywołują) skutki prawne w wielu dziedzinach - dokonane zaliczenie do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich stanowiło m.in. podstawę zwolnienia od podatku od nieruchomości, a także umożliwia ubieganie się przez gminę o wydanie tzw. decyzji komunalizacyjnej (w oparciu o art. 18 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), stanowi podstawę do ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego, ale również umożliwia właścicielom pojazdów mechanicznych uszkodzonych z winy zarządcy drogi ubieganie się o stosowne odszkodowania. Uchwała ta (w wersji ustalonej obwieszczeniem o sprostowaniu błędu), mimo upływu 35 lat od jej podjęcia nie stała się więc aktem martwym, wręcz przeciwnie - nadal jest stosowana.
Uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] została podjęta na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60), który na dzień podjęcia tej uchwały stanowił, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Z kolei art. 9 tej ustawy przewidywał obowiązek ogłoszenia uchwał rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Uchwała ta została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. [...] (Nr [...] pod pozycją[...]) z pominięciem załączników (nr 1 i nr 2) stanowiących wykazy dróg. Pod wizualizacją podpisu przewodniczącego WRN umieszczono informację o następującej treści: Wykazy dróg pozostają do wglądu w Wydziałach Komunikacji oraz Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w K.
Kwestie związane z wydawaniem wojewódzkich dzienników urzędowych, wg. stanu prawnego na dzień ogłoszenia ww. uchwały WRN określała ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185, ze zm.) oraz Uchwała Nr 61 Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych (M.P. Nr 12, poz. 85). Z art. 73 ust. 1-2 ustawy wynikało, że wojewódzkie dzienniki urzędowe wydają wojewodowie (ust. 1).
Wojewoda Śląski przyznał, że WRN nie potraktowała wydanego przez siebie aktu jako prawa miejscowego, skoro w ust. 3 tej uchwały postanowiła, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Podstawą ogłoszenia tej uchwały w dzienniku - zgodnie z art. 73 ust. 2 zd. 2 ustawy o systemie rad narodowych - stał się przepis art. 9 ustawy o drogach publicznych, który jednoznacznie przesądzał, że uchwały rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii podlegają ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych.
Nie ulega wątpliwości, że uchwała WRN została w [...] opublikowana w wersji nie przystającej do tekstu uchwalonego przez WRN aktu. W konsekwencji. Wojewoda Śląski, działając z urzędu, w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr [...] z dnia 14 października 2009 r. pod pozycją [...] opublikował obwieszczenie z dnia 7 października 2009 r. o sprostowaniu błędu. Sprostowanie to polegało na uzupełnieniu tekstu uchwały WRN z 1987r. o brakujące załączniki. Załączniki te - z winy organu wydającego Dziennik Urzędowy Województwa [...] - nie zostały ogłoszone wraz tekstem głównym uchwały, mimo że nie budziło wątpliwości, że stanowiły integralną treść tejże. Ustaleń tych dokonano w 2009 r dzięki odnalezieniu w archiwum zakładowym protokołu z posiedzenia WRN z 31 marca 1987r. do którego dołączone były wszystkie podjęta w jego trakcie uchwały.
W sprawie nie było bowiem podstaw do stanowienia nowych przepisów, należało jedynie wyeliminować różnice pomiędzy tekstem uchwały przekazanym do publikacji a tekstem ogłoszonym w dzienniku urzędowym. Rady narodowe na ten dzień już nie działały - nie było więc organu właściwego do dokonania ewentualnej zmiany uchwały z [...] Ponadto przepisy ustawowe nie przewidywały następstwa prawnego jednego organu w zakresie zadań wojewódzkich rad narodowych wynikających z ustawy o drogach publicznych; niemożliwe było więc zastosowanie zasady wynikającej z § 32 ust. 3 Zasad Techniki Prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej", zgodnie z którą; "jeżeli zmiana treści przepisu upoważniającego polega na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą; w takim przypadku organem upoważnionym do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu". Nie istniał bowiem organ właściwy do "kompleksowej" zmiany uchwały WRN.
Organ zwrócił również na wyjątkowy charakter uchwały w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych. Uchwały te, mimo, że ostatecznie zostały uznane przez doktrynę oraz orzecznictwo sądów administracyjnych jako akty prawa miejscowego (ze względu na skutki jakie wywołują w zakresie możliwości korzystania z drogi) mają jednak charakter aktów jednorazowych. Jednorazowy jest bowiem wywoływany przez nie skutek - z dniem wejścia w życie takiej uchwały zmienia się status danej drogi.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów sformułowanych przez pełnomocnika strony skarżącej Wojewoda stwierdził, że skarżący zarzuca zaskarżonemu aktowi naruszenie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) poprzez błędne zastosowanie polegające na tym, że sprostowanie błędu ogłoszono nie w tym samym dzienniku urzędowym, w którym ogłoszono prostowany akt. Zdaniem skarżącego sprostowanie błędu mogło zostać opublikowane wyłącznie w Dzienniku Urzędowym Województwa[...] , który przestał funkcjonować z dniem 31 grudnia 1998 r. Ponadto zdaniem Skarżącego naruszony został również art. 17 ust. 4 tej ustawy ponieważ sprostowania błędu dokonał organ, który nie wydał aktu podlegającego sprostowaniu. Stanowisko to jest błędne, ponieważ nie uwzględnia ono konstytucyjnej zasady ciągłości władzy. W analizowanym okresie (1987-2009) podstawą do działania wojewodów jako reprezentantów rządu w terenie stanowiły kolejno: ustawa o systemie rad narodowych i samorządzie terytorialnym, ustawa o z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (wojewoda[...] ) oraz ustawa dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie i ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (wojewoda śląski). Zmiana tych przepisów nie sprawiała, że miał miejsce brak ciągłości wykonywania władzy. Ponadto, tok rozumowania skarżącego musiałby prowadzić do wniosku, iż w związku z likwidacją z dniem 1 stycznia 1999 r. województw[...],[...]i [...] i utworzeniem w ich miejsce (choć w niedokładnie pokrywających się granicach) województwa śląskiego niemożliwe stało się nie tylko publikowanie sprostowań dostrzeżonych błędów w tekstach ogłoszonych do dnia 31 grudnia 1998r. aktów prawnych, ale również publikowanie zmian dokonywanych w aktach prawa miejscowego.
Nie jest uprawnione twierdzenie skarżącego, iż sprostowania błędu może dokonać organ, który wydał akt podlegający sprostowaniu. Z przepisu art. 17 ust. 4 w związku z ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (w brzmieniu na dzień dokonania sprostowania, o którym mowa) jednoznacznie wynikało, że w przypadku dzienników urzędowych innych niż Dziennik Ustaw, Monitor Polski i Monitor Polski B jedynym organem uprawnionym do prostowania ujawnionych w nich błędów jest organ wydający dziennik urzędowy.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 i art. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez ogłoszenie w dniu 7 października 2009 r. obwieszczeniem wykazu dróg przez Organ do tego nieuprawniony. Zdaniem skarżącego Wojewoda ogłosił nowy akt prawny, do stanowienia którego nie był uprawniony. W pierwszej kolejności należy odwołać się do brzmienia przywołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, wg. stanu prawnego na dzień wydania obwieszczenia.
Wojewoda zgodził się ze skarżącym, że z powodu upływy czasu nie jest możliwe dokładne określenie, jaki wykaz dróg pozostawał do wglądu w Wydziałach Komunikacji oraz Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w K.. Jednakże brak jest podstaw, by sądzić, że wykaz ten nie był identyczny, ze znajdującym się w posiadaniu Wojewody, a stanowiącym część mającego postać książkową (sztywna oprawa) Protokołu stenograficznego sesji Wojewódzkiej Rady Narodowej w dniu 31 marca 1987 r. sporządzonego przez Prezydium WRN w K.. Przywołany w skardze przepis art. 9 ustawy utracił moc obowiązującą z dniem 15 kwietnia 2008 r., nie mógł więc zostać naruszony przez Wojewodę w październiku 2009 r.
Wojewoda podzielił pogląd, że możliwe jest zaskarżenie obwieszczenia o sprostowaniu błędu do sądu administracyjnego, stąd nie wnioskuje o odrzucenie skargi, a o jej merytoryczne rozpoznanie i oddalenie. W jego przekonaniu, zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie istota kontroli sądowej takiego sprostowania winna polegać na sprawdzeniu, czy w drodze obwieszczenia nie nadano aktowi normatywnemu innego znaczenia, niż to, które zostało przyjęte przez organ uprawniony do wydania aktu normatywnego. Ze względu na to, że sprostowanie ma w przeważającej mierze charakter czynności materialno-technicznej, a nie jest aktem stanowienia prawa, podstaw do ewentualnego zaskarżenia należy dopatrywać się w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, a nie - jak to wywodzi skarżący - w art. 63 ust 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
Wojewoda nie naruszył również, przywołanych w skardze przepisów art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez umieszczenie w wykazie drogi, której właścicielem jest osoba fizyczna - skarżący.
WSA w Gliwicach stwierdził co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4 powołanego przepisu). W myśl natomiast art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotem rozstrzyganej sprawy jest obwieszczenie Wojewody Śląskiego z dnia 7 października 2009 r.. Obwieszczeniem tym organ sprostował błąd w uchwale Nr[...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]Nr[...], poz.[...], utrzymanej w mocy Obwieszczeniem Wojewody [...] z dnia 27 grudnia 1990 r., w sprawie ustalenia wykazu aktów prawa miejscowego wydanych przez Wojewódzką Radę Narodową i Wojewodę [...] przed dniem 27 maja 1990 r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]z dnia [...]Nr[...], poz.[...], poprzez dołączenie wykazu dróg.
Najprościej ujmując problem w sprawie przedstawia się następująco. Wojewódzka Rada Narodowa w K. uchwałą z dnia 31 marca 1987r.r. Nr [...] zaliczyła określone drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Podczas publikacji powyższej uchwały odstąpiono od publikacji załączników zawierających wykazy dróg gminnych i lokalnych miejskich jednakże wskazano, że wykazy dróg pozostają do wglądu w Wydziałach Komunikacji oraz Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w K. Zaskarżonym obecnie obwieszczeniem Wojewoda Śląski sprostował tekst opublikowanej uchwały poprzez publikację nazw dróg zawartych w powyższych załącznikach.
De lege lata problematyka publikowania aktów prawnych jest regulowana przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące wchodzą w życie po ich ogłoszeniu w dzienniku urzędowym. W przypadku prawa miejscowego publikacja następuje w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który wydaje wojewoda. Podstawą do ogłoszenia jest oryginał aktu normatywnego przedstawiony z wnioskiem o ogłoszenie w dzienniku urzędowy, który organ wydający dziennik kieruje do ogłoszenia (art. 15 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Błędy w ogłoszonym tekście aktu prawa miejscowego prostuje wojewoda w formie obwieszczenia, które ogłasza się w dzienniku urzędowym, w którym ogłoszono prostowany akt (art. 17 ust. 1, 2 i 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Co prawda ustawa nie zawiera definicji błędu, to w art. 17 ust. 1 wskazano, że sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu normatywnego. Zatem obwieszczenie o sprostowaniu błędu pozostaje w ścisłym związku z prostowanym aktem normatywnym, gdyż zmienia tekst ogłoszonego aktu normatywnego. Dopuszczalny prawnie zakres zmian ogłoszonego aktu normatywnego jest jednak ograniczony. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że w tym trybie, poprzez prostowanie tekstu ogłoszonego aktu normatywnego, mogą być prostowane jedynie błędy, które powstały na etapie ogłaszania aktu normatywnego, a nie w toku jego wydawania (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Warszawa 2010).
Błędem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych jest taki błąd, który wystąpił w ogłoszonym tekście aktu prawnego i polega na rozbieżności pomiędzy tekstem opublikowanym a tekstem oryginału. Z jednej strony sprostowanie błędu jest czynnością techniczną, ale z drugiej jest zmianą treści ogłoszonego aktu normatywnego i może prowadzić do zmiany normy prawnej zawartej w prostowanym akcie a więc może mieć skutki prawotwórcze. Z tego względu należy opowiedzieć się za dopuszczalnością kontroli obwieszczenia o sprostowaniu błędu jako aktu o charakterze normatywnym (por. wyrok TK z dnia 7 lipca 2003 r., sygn. akt SK 38/01 publ. OTK z 2003 r. seria A, Nr 6, poz. 61).
Istota kontroli obwieszczenia o sprostowaniu błędu polega zatem na sprawdzeniu, czy w drodze obwieszczenia nie nadano aktowi normatywnemu innego znaczenie, niż to, które zostało przyjęte przez organ uprawniony do wydania aktu normatywnego. Inaczej mówiąc chodzi o ocenę, czy zmiany wprowadzone w drodze obwieszczenia mieszczą się w dopuszczalnych granicach wyznaczonych dla prostowania błędu w drodze obwieszczenia, czy też wykraczają poza te granice, co może oznaczać, że obwieszczenie wprowadza normatywną zmianę treści ogłoszonego aktu prawa miejscowego, a więc modyfikuje normy prawne przyjęte przez organ uprawniony do wydania aktu. Z tego względu obwieszczenie wojewody o sprostowaniu błędu w ogłoszonym akcie prawa miejscowego, powinno być traktowane tak jak akt normatywny wojewody (por. wyrok NSA z dnia z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. II OSK 129/12 – za CBOSA).
Pierwszą kwestią którą winien rozpatrzyć rozpatrując skargę jest ocena, czy skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia aktu będącego przedmiotem orzekania. Co istotne, wywodzi on swój interes prawny z prawa własności działki nr [...] w I., zajętej faktycznie przez drogę gminną.
Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Ustalenie zakresu pojęcia "interesu prawnego" w oparciu o powyższy przepis może okazać się nieco problematyczne w odniesieniu do obwieszczenia wojewody o sprostowaniu błędu. Sąd przyjmuje jednak, że o istnieniu takiego interesu można we wspomnianym przypadku mówić jedynie wtedy, kiedy publikacja powyższego obwieszczenia w jakikolwiek sposób może wpłynąć na sytuację prawną skarżącego. Brak takiego wpływu świadczy jednocześnie o braku interesu prawnego.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy można stwierdzić, że uchwała Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987 r. pozostaje w obrocie prawnym. Jej wydanie wpłynęło bez wątpienia na sytuację prawną skarżącego. Jego nieruchomość znalazła się bowiem w obrębie pasa drogowego drogi gminnej. Jednakże taki stan utrzymuje się nieprzerwanie od wejścia w życie sprostowanego aktu. Obwieszczenie o sprostowaniu błędu nic w tej sprawie nie zmieniło. Do czasu jego publikacji zaliczenie przedmiotowej drogi w I. do dróg publicznych wynikało z nieopublikowanego załącznika do uchwały. Te załączniki zostały następnie (na mocy zaskarżonego obwieszczenia) "przeniesione" z woluminu znajdującego się w Urzędzie Wojewódzkim do dziennika urzędowego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznaje, że publikacja zaskarżonego obwieszczenia nie wpłynęła w jakikolwiek sposób na sytuację prawną skarżącego. Nie można zatem mówić o posiadaniu przez niego interesu prawnego oraz legitymacji do złożenia skargi.
Jednocześnie Sąd nie uchyla się od odniesienia się do merytorycznych zarzutów skargi. Przede wszystkim w ocenie składu orzekającego dopuszczalne jest sprostowanie błędu w publikacji aktu prawnego, na podstawie przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, nawet jeśli błąd ów nastąpił przed wejściem w życie tej ustawy. Tego wymaga zasada ciągłości państwa polskiego oraz potrzeba zapewnienia obrotu prawnego. Jednocześnie nie można w przypadku prostowania błędów zaistniałych przy publikacji aktów normatywnych ogłoszonych przed 40 prawie laty nie uwzględniać zmian wynikających choćby ze zmiany struktury podziału administracyjnego państwa. Wojewodę śląskiego należy tu traktować jako "kontynuatora" kompetencji Wojewody [...] a wydawany przez niego dziennik urzędowy, jako publikator właściwy (w zakresie wskazanym w art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.).
W konsekwencji nieuzasadniony jest zarzut (oznaczony jako 3) dotyczący naruszenia art. 7 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez ogłoszenie w dniu 7 października 2009 r. obwieszczeniem wykazu dróg przez organ do tego nie uprawniony. Wykaz ten został ogłoszony przez Wojewódzką Radę Narodową w K. Wojewoda Śląski sprostował jedynie błąd w tym ogłoszeniu.
Z tych samych względów nie można w sprawie mówić o naruszeniu art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wojewoda Śląski nie opublikował "innego" niż dotychczas obowiązujący wykazu dróg publicznych.
Sąd zaznacza jednocześnie, że w żaden sposób nie wykazano, aby opublikowany przez Wojewodę wykaz dróg różnił się od tego zawartego dotychczas w woluminach znajdujących się w siedzibie organu.
Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.