II SA/Gl 942/25

II SA/Gl 942/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Krzysztof Nowak
Tomasz Dziuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 par. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. Z. (Z.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 maja 2025 r. nr SKO.PSI/41.5/289/2025/6688 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 maja 2025 r. nr SKO.PSI/41.5/289/2025/6688 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając m.in. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.), stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 19 stycznia 2024 r. przyznającej obecnie skarżącemu A. Z. specjalny zasiłek opiekuńczy.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego Prezydent Miasta decyzją z dnia 19 stycznia 2024 r. przyznał mu świadczenie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M. Z. w kwocie 620 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2023 r. do 31 maja 2024 r.
Pismem z dnia 5 sierpnia 2024 r. Kolegium zawiadomiło skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 stycznia 2024 r. przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr [...] Kolegium stwierdziło zaś nieważność tego rozstrzygnięcia.
Jako powód stwierdzenia nieważności wskazano wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Według Kolegium organ I instancji błędnie bowiem obliczył dochód rodziny. Uchybienie to polegało na tym, że dochód matki skarżącego z tytułu emerytury, którą nabyła [...] maja 2022 r. został podzielony przez liczbę 12 miesięcy zamiast przez 8 miesięcy. Jak wyjaśniło Kolegium, taki sposób obliczeń wynika z art. 5 ust. 4a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm. – brzmieniu obowiązującym w sprawie – dalej u.ś.r.). W tej sytuacji Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 19 stycznia 2024 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 16a w związku z art. 5 ust. 4a u.ś.r.
Na skutek skargi decyzja Kolegium z dnia 29 sierpnia 2024 r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta z dnia 19 stycznia 2024 r. przyznającej obecnie skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy została uchylona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1432/24.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że poza zanegowaniem prawidłowości obliczenia dochodu rodziny, Kolegium nie przedstawiło jakiegokolwiek wyjaśnienia dla potwierdzenia tego stanowiska. Nie wskazano, jakie dochody i w jakiej wysokości zostały wzięte pod uwagę przy wyliczeniu dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącego, a tym samym ile ten dochód wynosił i o ile przekroczył kryterium dochodowe. Sąd wskazał ponadto, na brak matematycznego przedstawienia właściwej metodologii wyliczenia dochodu rodziny Skarżącego, w oparciu o dane znajdujące się w aktach sprawy.
W ocenie Sądu stwierdzona nieprawidłowość wykluczyła możliwość przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w tej materii. Dlatego Kolegium ponownie rozpatrując sprawę winno uzasadnić swoją decyzję zgodnie ze wzorcem określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim Kolegium powinno przedstawić metodologię obliczenia dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącego. Dopiero w oparciu o ustalony wynik Kolegium będzie mogło podjąć decyzję, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Sąd wskazał ponadto, że w aktach administracyjnych znajduje się PIT/B, stanowiący załącznik PIT-36 za 2022 r., w którym wykazano stratę. Dlatego też organ w toku dalszego procedowania powinien odnieść się również do tej okoliczności i jej wpływu na wysokość dochodu rodziny skarżącego.
Obecnie zaskarżoną decyzją z dnia 22 maja 2025 r. Kolegium, podobnie jak wcześniej, stwierdziło nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 19 stycznia 2024 r.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in., że zgodnie z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty kryterium 764 zł
Według Kolegium przy wydawaniu decyzji z dnia 19 stycznia 2024 r. organ pierwszej instancji błędnie obliczył dochód rodziny uprawniający do przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium przedstawiło zarazem wyliczenia, na podstawie których doszło to takiego wniosku. Wyjaśniło, że przy wyliczeniu dochodu rodziny nie wzięło pod uwagę dochodu strony za 2022 r., gdyż został on utracony w dniu 1 listopada 2023 r. Uwzględniło natomiast dochód matki skarżącego za rok 2022 r. Wskazało, że dochód matki z innych źródeł "niewymienionych w wierszach od 1 do 10" wyniósł po pomniejszeniu o składki zdrowotne 7.562,50 zł, co miesięcznie daje kwotę 630,21 zł. (7.562,50 zł : 12 miesięcy). Ponadto matka skarżącego od [...] maja 2022 r. nabyła prawo do emerytury. Dochód z tego tytułu wyniósł 11.780,08zł i należy go pomniejszyć o składki na ubezpieczenie zdrowotne - 1.180,69 zł pomniejszone o składkę z tytułu jednorazowego świadczenia pieniężnego dla emerytów/rencistów "14" w wysokości 120,46 zł. Zatem dochód z emerytury po pomniejszeniach wyniósł 10.719,85zł.
Odnosząc się do dochodu z emerytury Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 5 ust.4a u.ś.r. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Dochód z tytułu emerytury winien być zatem podzielony przez 8 miesięcy, co daje miesięcznie kwotę 1.339.98 zł (10.719,85zł : 8 miesięcy).
W oparciu o powyższe ustalenia Kolegium wskazało, że łączny dochód rodziny wynosi zatem 1.970,19 zł (630,21zł + 1.339,98 zł), co na osobę w rodzinie daje kwotę 985,10 zł. Kwota ta zaś przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 764 zł, przy czym przekroczenie to jest wyższe niż kwota odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu. Tym samym według Kolegium organ I instancji błędnie ustalił wysokość dochodu na osobę w rodzinie, co skutkowało wydaniem decyzji przyznającej stronie specjalny zasiłek opiekuńczy.
Jednocześnie Kolegium odnosząc się do podnoszonej przez stronę kwestii pobierania przez matkę skarżącego świadczenia rehabilitacyjnego w 2022 r. i jego utraty, wyjaśniało, iż zgodnie z u.ś.r. z utratą dochodu mamy do czynienia w przypadku utraty świadczenia rehabilitacyjnego przysługującego po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z akt sprawy wynika, że Pani M. Z. nadal prowadzi działalność gospodarczą "w ramach której miałaby pobierać świadczenia rehabilitacyjne". Kolegium wskazało zarazem, że według pisma ZUS Oddział w S. z dnia 29 października 2024 r. w okresie od 24 grudnia 2020 r. do [...] maja 2022r. matka skarżącego podlegała ubezpieczeniu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej oraz od [...] maja 2022r. z tytułu emerytury. Ponadto w piśmie tym ZUS wskazał, że w roku 2022r. nie była ona uprawniona do zasiłku rehabilitacyjnego.
W konkluzji uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 19 stycznia 2024 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 16a w związku z art. 5 ust. 4a u.ś.r. i należało ją wyeliminować z obrotu prawnego.
W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego "poprzez nieuwzględnienie lub błędne uwzględnienie - co sugerowałoby brak możliwości właściwego odczytywania - danych zapisanych w deklaracji informacyjnej podatnika PIT- 36 za rok 2022" oraz całkowite zlekceważenie stanowiska skarżącego, dotyczącego tego, co składa się na rozliczenie dochodu osiągniętego przez jego matkę w roku 2022.
Skarżący zarzucił ponadto, że organ nadal nie zażądał od ZUS PIT- 11A za okres roku 2022 dotyczącego wypłaconego przez ZUS świadczenia rehabilitacyjnego po okresie choroby od grudnia 2021 roku do maja 2022 roku, czyli do momentu osiągnięcia przez matkę skarżącego wieku emerytalnego i otrzymania z dniem [...] maja 2022 r. uprawnień do świadczenia emerytalnego.
Zarzucono także, że organ jest związany wyrokiem WSA Gliwice w sprawie i wbrew temu wyrokowi z dnia 11 lutego 2025 r. sygn. II SA/Gl 1432/24 organ nie odniósł się w ogóle do PIT- B PIT- 36 za rok 2022
Tym samym według skarżącego Kolegium naruszyło zasadę swobody oceny przedstawionego i zebranego materiału dowodowego w sprawie, co musiało mieć bezpośredni wpływ na treść zaskarżonej decyzji.
Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935– dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Kontrolowana decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym. W związku z tym zasadnym jest najpierw poczynienie kilku istotnych uwag dotyczących tego trybu postępowania.
Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji jedynie pod kątem, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych określonych w przywołanym przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, nie jest natomiast kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum.
W orzecznictwie akcentuje się, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco, a ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1380/97, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 1998 r. sygn. akt IV SA 912/97, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2021). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1998 r. sygn. akt II SA 1079/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1646/97). W rezultacie ustalenia czynione celem wyeliminowania ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. muszą być jednoznaczne i bezsporne. Ustawodawca w art. 156 § 1 k.p.a. wskazuje enumeratywny katalog przesłanek nieważności decyzji.
W wyniku prowadzonego przez organ postępowania nie dochodzi do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, gdyż ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1021/13).
Jednocześnie należy mieć na uwadze przyznaną treścią art. 16 § 1 k.p.a. cechę trwałości decyzji ostatecznych. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1415/09, wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2381/19).
Kolegium przyjęło, że kontrolowaną decyzją błędnie przyznano skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż nie zostało spełnione kryterium dochodowe. Wynikać to miało z faktu niezastosowania art. 5 ust. 4a u.ś.r. przy wyliczaniu wysokości dochodu na członka rodziny. Przepis ten stanowi, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych.
Zaakcentować należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium po raz drugi stwierdziło nieważność decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy. Wcześniejsza decyzja stwierdzająca nieważność na skutek skargi została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 11 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1432/24. Wydając obecnie zaskarżoną decyzję Kolegium było zatem, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., związane wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w powyższym wyroku. Według zaś tych wskazań Kolegium było zobowiązane do przedstawienia metodologii obliczenia dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącego, przy wykorzystaniu danych dotyczących wysokości dochodów osiąganych przez poszczególnych członków rodziny. W ocenie Sądu Kolegium nie zastosowało się jednak prawidłowo do powyższego wskazania. Przedstawiając bowiem metodologię obliczeń Kolegium nie wyjaśniło z jakiego źródła pochodzi dochód matki skarżącego w kwocie 10.962,46 zł (po pomniejszeniu o składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne – 7.562,50 zł). Co prawda, Kolegium wskazało, że według PIT-36 dochód matki skarżącego jest to "dochód z innych źródeł niewymienionych w wierszach od 1 do 10". Jednak jest to w istocie jedynie wyjaśnienie, że chodzi o dochód wskazany w pozycji 140 zeznania o wysokości osiągniętego dochodu. Pomimo takiego wskazania nie wiadomo z jakiego źródła, według Kolegium, pochodzi ten dochód. Nie wiadomo też, czy dochód z tego źródła został osiągnięty w kolejnym roku, a w konsekwencji brak jest informacji, które są potrzebne od oceny, czy dochód z poz. 140 zeznania jest dochodem utraconym.
W końcowej części uzasadnienia zawartego na str. 3 zaskarżonej decyzji Kolegium, wskazując, że w tym miejscu odnosi się do podnoszonej przez skarżącego kwestii pobierania przez matkę skarżącego świadczenia rehabilitacyjnego w 2022 r., wyjaśniło, że zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych utrata dochodu zachodzi w przypadku utraty świadczenia rehabilitacyjnego przysługującego po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tymczasem, jak wskazało Kolegium, z akt sprawy wynika, że matka skarżącego nadal prowadzi działalność gospodarczą "w ramach której miałaby pobierać świadczenia rehabilitacyjne". W ocenie Sądu przywołane tutaj wyjaśnienia Kolegium budzą istotne wątpliwości. Po pierwsze nie wiadomo w oparciu o jaki, konkretny dokument, znajdujący się w aktach sprawy Kolegium ustaliło okoliczność, że matka skarżącego "nadal" prowadzi działalność gospodarczą. W konsekwencji nie wiadomo, czy Kolegium chodziło tutaj wyłącznie o okoliczność, że w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) obecnie figuruje wpis o prowadzeniu przez nią działalności gospodarczej, czy też o to, że oprócz owego wpisu faktycznie prowadzi ona tą działalność i osiąga z niej dochody. Wątpliwości budzi również to, jak należy rozumieć słowo "nadal". Nie wiadomo, czy Kolegium chodzi o stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, czy też o okres wcześniejszy, a jeżeli tak, to o jaki konkretnie okres. Przede wszystkim zaś Kolegium jednoznacznie nie wskazało, czy dochód, którego wyliczenie przedstawiło we wcześniejszych akapitach uzasadnienia obejmuje swym zakresem wspomniane potem świadczenie rehabilitacyjne. W tym zakresie w uzasadnieniu zabrakło jednoznacznych wskazań i wyjaśnień.
Niezależnie od powyższych braków podnieść należy, że w poprzednio wydanym wyroku z dnia 11 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1432/24 tutejszy Sąd wskazał również, że w PIT/B, stanowiącym załącznik do PIT-36 za 2022 r. wykazano stratę. W tym kontekście Kolegium zostało zobowiązane, aby w toku dalszego procedowania odnieść się również do tej okoliczności i jej wpływu na wysokość dochodu rodziny skarżącego. Jednak z lektury uzasadnienia obecnie zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Kolegium zastosowało się do tego wskazania.
Stwierdzone braki w dalszym ciągu uniemożliwiają przeprowadzenia przez Sąd pełnej kontroli zaskarżonej decyzji w tej materii. Dopiero po wyjaśnieniu wskazanych powyżej wątpliwości dotyczących stanowiska Kolegium możliwa będzie jego ocena pod kątem zasadności przyjęcia, że pierwotnie wydana decyzja przyznająca skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Prowadząc ponowne postępowanie Kolegium wyjaśni wskazane powyżej kwestie i da temu stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji.