II SA/Gl 939/05

II SA/Gl 939/05 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bonifacy Bronkowski /przewodniczący/
Iwona Bogucka
Włodzimierz Kubik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OZ 102/06 - Postanowienie NSA z 2006-02-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie WSA Iwona Bogucka WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2006r. sprawy ze skargi "A" w C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. ( dalej PINB ) nakazał "A’ w C. rozbiórkę wszystkich elementów samowolnie wybudowanej stacji paliw wraz ze zbiornikiem paliwowym podziemnym na posesji przy ul. [...] w C.. W podstawie prawnej decyzji organ ten wymienił art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że sprawa lokalizacji przedmiotowej stacji paliw została rozpatrzona ponownie, bowiem poprzednie zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obu instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2468/02. W trakcie ponownego postępowania ustalono, że stacja została wybudowana w latach 1970 – 1971. Zgodnie z oświadczeniem Dyrektora "A" w czasie, gdy właścicielem stacji była "B" w C., poprzednik prawny aktualnego właściciela, stacja ta była wyposażona w dwa zbiorniki z dwoma dystrybutorami. W 1982 roku jeden ze zbiorników został wymieniony, zaś drugi zbiornik wraz z dystrybutorem został zlikwidowany w 1999 r. Aktualny właściciel stacji nie posiada pozwolenia na jej budowę, ani na opisaną rozbudowę, nie dysponuje także pozwoleniem na jej użytkowanie. Zdaniem właścicieli działek znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej stacji w latach 1970 – 1971 istniał tylko jeden zbiornik na [...], a wraz z wymianą tego zbiornika w 1982 r. nastąpiła rozbudowa stacji o drugi zbiornik na olej napędowy. Obecnie stacja jest wyposażona tylko w jeden zbiornik na olej napędowy. W oparciu o powyższe ustalenia organ uznał, że stacja ta została samowolnie wybudowana pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. Stosując się do zaleceń zawartych w przywołanym wyżej wyroku WSA w Gliwicach PINB stwierdził, że lokalizacja stacji nie spełnia warunków usytuowania, określonych w § 102 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 98, poz. 1067 ze zm.). Zgodnie z przywołanymi przepisami odległość odmierzacza paliw, studzienki spustowej, rury pomiarowej i przewodu oddechowego stałej stacji paliw powinna wynosić co najmniej 10 m od obiektów budowlanych o konstrukcji niepalnej, 20 m od innych obiektów budowlanych i lasu. Z pomiarów przeprowadzonych przez organ wynika, że odległość zbiornika wraz ze studzienką wlewową wynosi 1,25 m od granicy posesji, a od budynku mieszkalnego stanowiącego własność małżonków P.10 m. Na tej posesji zlokalizowany jest także drewniany budynek gospodarczy, którego usytuowanie nie spełnia wymogów określonych w tych przepisach. W tej sytuacji zdaniem organu I instancji zastosowanie winien znaleźć art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Przedmiotowa inwestycja, została bowiem, co prawda zlokalizowana zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w okresie jej realizacji lecz nie zostały zachowane warunki techniczno – budowlane dotyczące tego obiektu, co skutkować musiało orzeczeniem nakazu rozbiórki.
W odwołaniu od tej decyzji "A" w C. reprezentowany przez jego dyrektora zarzucił, iż narusza ona przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przez przyjęcie, że przedmiotowa stacja paliw jest samowolą budowlaną, została wybudowana niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jej budowy oraz powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi. Uzasadniając te zarzuty wskazał, że organ I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności związanych ze znacznym upływem czasu od budowy i rozbudowy stacji paliw. W związku z tym to, że nie można dotrzeć aktualnie do decyzji udzielających pozwolenia na budowę czy użytkowanie tego obiektu nie oznacza wcale iż ich nie było, bowiem zarówno przepisy ustawy Prawo budowlane z 1961 r. kiedy tę stację budowano, jak i przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. kiedy była ona rozbudowywana, nie nakładały na właściciela obowiązku przechowywania dokumentacji po zakończeniu budowy. Plany realizacyjne i pozwolenia na budowę były zaś przechowywane w urzędach przez okres 10 lat, na podstawie przepisów o archiwizacji akt. Zatem skoro wymagany obowiązującym prawem okres przechowywania dokumentacji upłynął przed wszczęciem postępowania w sprawie, to niczym nie jest uprawnione twierdzenie, że przedmiotowa stacja jest samowolą budowlaną. Nie bez znaczenia w tej kwestii jest także fakt, że stacja ta została przekazana "A" w C. jako majątek b. "B" w C. dopiero z dniem [...] 2000 r. i przy przekazaniu odwołujący się nie otrzymał żadnej dokumentacji dotyczącej spornych obiektów. Zdaniem odwołującego się "A" w sprawie brak jest też podstaw do przyjęcia, że stacja została wybudowana niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jej budowy, bowiem aż do wejścia w życie rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 30 sierpnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 122, poz. 576 ) przepisy prawa w żaden sposób nie normowały lokalizacji zbiorników na paliwa, stąd nie sposób było naruszyć istniejące przepisy.
Odwołujący się wskazał także, że nawet w przypadku przyjęcia samowolnego wybudowania przedmiotowej stacji, w sprawie brak było podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przepis ten znajdzie bowiem zastosowanie nie wtedy, gdy zajdzie taka możliwość lecz wówczas, gdy występuje taka konieczność. Niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych winno zaś być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości, czego w zaskarżonej decyzji nie wykazano. Podał, że przedmiotowa stacja jest bardzo małą jednostką obsługującą [...], która wydaje dziennie około [...] l oleju napędowego. Odpowiada ona także w pełni wymogom bezpieczeństwa zarówno w zakresie ochrony środowiska jak i ochrony przeciwpożarowej oraz nie stanowi żadnego zagrożenia dla zdrowia ludzi lub mienia. Wreszcie zauważył, że wymieniony w uzasadnieniu decyzji drewniany budynek gospodarczy istniejący na sąsiedniej działce został wybudowany samowolnie, a zatem nie powinien być brany pod uwagę przy określaniu warunków usytuowania stacji paliw.
Decyzją opartą na przepisie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1
pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji, uzupełniając je o informację, że w związku z decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] jeden ze zbiorników stacji został zlikwidowany w 1999 r. Organ odwoławczy podzielił też stanowisko PINB, że przedmiotowa stacja została wybudowana samowolnie w 1970 r., a następnie rozbudowana również samowolnie w 1982 r. o zbiornik na olej napędowy. Zauważył, że zgodnie z § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno budowlanego ( Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.) właściciel lub zarządca obiektu miał obowiązek przechowywania planu realizacyjnego i projektu przez okres istnienia obiektu. Ponadto wskazał, ze zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie zastosowanie znalazły przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz rozporządzenie z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych (...). Wobec zaś stwierdzenia, że zbiornik wraz ze studzienką wlewową został usytuowany w odległości 5,60 m od drewnianego budynku gospodarczego na sąsiedniej działce oraz 1,25 m od granicy z tą działką, uznał, iż nie ma możliwości doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdził wreszcie, że opisane zbliżenie zbiornika do granicy sąsiedniej działki powoduje także niemożność zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, o jakiej jest mowa w § 102 ust. 2 przywołanego rozporządzenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" w C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały opisane wyżej zarzuty podniesione w odwołaniu od orzeczenia PINB.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, zgodnie z normą zawartą w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ), a także nie będąc związany stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami uznał, że jest ona dotknięta wadami prawnymi powodującymi konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2468/02, którym uchylone zostały poprzednio zapadłe w sprawie orzeczenia organów nadzoru budowlanego obu instancji. Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne, a taki ma charakter przywołany wyrok, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. W wyroku tym Sąd wskazał, że w przypadku ustalenia samowolnego wybudowania przedmiotowej stacji paliw przed dniem 1 stycznia
1975 r. w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z
1974 r. i to bez względu na to, czy została ona wybudowana pod rządami tej ustawy, czy też przed 1 stycznia 1975 r. Sąd ten wskazał także, że w sprawie należy rozważyć zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Zgodnie, bowiem z przepisem § 232 tego rozporządzenia warunki techniczne w nim określone znajdują zastosowanie do obiektów zagrażających życiu ludzi lub środowisku ( § 232 ust. 1 ), natomiast nie znajdują zastosowania do obiektów, dla których do dnia wejścia w życie rozporządzenia zostało wydane pozwolenie na budowę, a decyzja w tym zakresie była ostateczna i które nie zagrażają życiu ludzi lub środowisku. W pierwszym jednak rzędzie w wyroku tym nakazano organom nadzoru budowlanego ustalenie, czy przedmiotowa stacja paliw została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę czy też samowolnie, a także czy została legalnie przebudowana. WSA w Gliwicach wreszcie zalecił przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego zbiornika, celem ustalenia, czy powoduje ona zagrożenie dla ludzi lub środowiska.
Zamieszczone w uzasadnieniu przywołanego wyroku – zgodnie z art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a. – wskazania co do dalszego postępowania nie zostały jednak wykonane. W szczególności organy obu instancji nie zebrały żadnych nowych dowodów pozwalających na ustalenie, czy przedmiotowa stacja została wybudowana i rozbudowana legalnie, czy też obie te inwestycje zostały zrealizowane samowolnie.
W tej kwestii organy obu instancji poprzestały bowiem jedynie na dowodach zebranych w toku postępowania zakończonego uchylonymi przez WSA decyzjami i w oparciu o taki materiał dowodowy wyprowadziły wniosek o samowolnym wybudowaniu i przebudowie przedmiotowej stacji paliw przez poprzedników prawnych "A" w C.. Ustalenia te oparto wyłącznie na stwierdzeniu, że aktualny użytkownik przedmiotowej stacji nie posiada dokumentów wymienionych w art. 60 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Wskazać trzeba, że w świetle art. 63 Prawa budowlanego na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego spoczywa obowiązek przechowywania, przez okres istnienia tego obiektu, wskazanych w tym przepisie dokumentów, zaś naruszenie tego obowiązku stanowi zgodnie z art. 93 pkt 9 Prawa budowlanego wykroczenie. Powyższe ustalenie nie mogło stanowić jednak jedynej przesłanki z której orzekające w sprawie organy wyprowadziły wniosek o samowolnym wybudowaniu i przebudowie przedmiotowej stacji. W opinii Sądu taki sposób wnioskowania narusza wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów. Wspomniany przepis nie daje bowiem organowi uprawnień do oceny zebranych dowodów według dowolnych kryteriów, gdyż ocenę taką jest on obowiązany oprzeć na przekonywających podstawach, czemu powinien dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Nadto z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe prowadzone przez organy administracyjne jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu PINB, a następnie [...]WINB kierując się tą zasadą powinny dotrzeć do osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych, które władały przedmiotową nieruchomością w czasie budowy stacji paliw ( b "C" w C.) oraz w czasie jej rozbudowy (b. "B" w C.) i w oparciu o ich zeznania uzupełnić zebrany materiał dowodowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wynika także, aby organy te ustaliły kiedy dokonano inwentaryzacji geodezyjnej przedmiotowej stacji oraz czy i kiedy na mapach geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego naniesiono zmiany wynikające z przebudowy stacji.
Orzekające w sprawie organy nie zastosowały się także do innego zawartego w cytowanym wyroku WSA w Gliwicach nakazu ustalenia w drodze ekspertyzy czy przedmiotowa stacja stanowi zagrożenie dla środowiska oraz dla zdrowia i życia ludzi. W tym kontekście zauważyć należy, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. na którym oparta została zaskarżona decyzja uzależnia wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo jego przejęciu na własność państwa bez odszkodowania od stwierdzenia, że obiekt ten lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powyższa okoliczność jak zasadnie podniesiono w skardze, a wcześniej w odwołaniu od decyzji PINB powinna być wykazana w sposób nie budzący wątpliwości. W decyzji takiej nie wystarczy podać, że nastąpiło na przykład zagrożenie dla ludzi; niezbędne jest podanie, w jakich okolicznościach organ administracji zagrożenie to upatruje ( por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1989 r. Sygn. akt IV SA 83/89, w: ONSA z 1989 r. z.1, poz. 38). W świetle innego poglądu prawnego akceptowanego przez skład orzekający, a zawartego tym razem w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 października 2004 r. SA/Rz 753/03 ( w: ONSAiWSA z 2005 r. nr 4, poz. 84 ) do zastosowania wspomnianego art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie jest wystarczające wykazanie, że obiekt taki został wybudowany z naruszeniem przepisów określających warunki techniczne jakim powinny odpowiadać takie obiekty, ale konieczne jest wykazanie, że powoduje on niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Obowiązek wykazania przez organ istnienia przynajmniej jednego z takich zagrożeń jest, jak się zdaje szczególnie aktualny w przypadku badania zgodności istniejącej stacji paliw z przepisami określającymi warunki techniczne jakim winna ona odpowiadać, które to przepisy weszły w życie już po jej wybudowaniu.
Wskazać też należy, że PINB mógł wywiązać się z nakazanego mu obowiązku poprzez zwrócenie się do Prezydenta Miasta C. o wydanie decyzji nakładającej na skarżący "A" obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, o jakim jest mowa w art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. o przeprowadzenie kontroli w trybie przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej( Dz. U. z 1998 r. nr 90, poz. 575 ze zm.) w zakresie zagrożeń przedmiotowej stacji dla życia lub zdrowia ludzi.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja została wydana z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zaś art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego w tym zwłaszcza art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.
Ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego zastosują się do wskazań, co do dalszego trybu procedowania zawartych w niniejszym uzasadnieniu, a także w uzasadnieniu wspomnianego już wyroku WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2004 r. II SA/Ka 2468/02.
Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji zostało oparte na przepisie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącego o jakim mowa w art. 210 § 1 tej ustawy.