II SA/Gl 937/22

II SA/Gl 937/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-03-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Nowak
Renata Siudyka /sprawozdawca/
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1721/23 - Wyrok NSA z 2024-08-22
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak,, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant referent - stażysta Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr WINB.WOA.7721.81.2022.KC w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr WINB.WOA.7721.81.2022.KC, po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (P. , inwestor), od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla B. (PINB) z dnia 31 grudnia 2021 r. nr [...], nakazującej P. rozbiórkę "części obiektu, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej P. nr [...] istniejącej na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. , (rozbudowanego samowolnie) poprzez zdemontowanie podestów dobudowanych na istniejącym maszcie antenowym, zdemontowaniem wszystkich anten sektorowych wraz z urządzeniami zasilającymi i sterującymi oraz doprowadzenie w/w stacji do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę wydanym w dniu 27 listopada 2008 r. przez Prezydenta Miasta B. " - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu wskazał, że Prezydent Miasta B. decyzją nr [...] z dnia 27 listopada 2008 r., udzielił P. , pozwolenia na budowę bezprzewodowej stacji przekaźnikowej P. nr [...] usytuowanej na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. . Według zatwierdzonego projektu w skład ww. stacji wchodził maszt o wysokości 8,30 m wraz z ośmioma antenami radioliniowymi i urządzeniami zasilającymi te anteny.
Decyzją z dnia 23 czerwca 2009 r. PINB udzielił P. pozwolenia na użytkowanie ww. stacji przekaźnikowej zrealizowanej na podstawie i zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę.
W dniu 3 września 2020 r do PINB wpłynęło pismo mieszkańców ul. [...] i [...] w B. z żądaniem demontażu rozbudowanego 10 lat temu masztu antenowego oraz niedopuszczeniu do modernizacji polegającej na rozbudowie i zwiększeniu ilości systemów w celu podniesienia zakresu i mocy anten.
PINB przeprowadził w dniu 15 września 2020 r czynności kontrolne, a następnie pismem z dnia 18 września 2020 r, zawiadomił strony, iż wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową stacji przekaźnikowej P. nr [...] zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. , wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Jednocześnie zawiadomiono strony, iż w dniu 8 października 2020 r. zostaną przeprowadzone oględziny ww. stacji.
Z przeprowadzonych w dniu 8 października 2020 r. na terenie nieruchomości przy ul. [...] w B. oględzin wynika, iż "w dniu dzisiejszym sprawdzono rodzaj urządzeń istniejących na maszcie stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. We wrześniu 2020 r. inwestor P. Sp. z o.o. przystąpił do zmiany anten sektorowych istniejących na maszcie. Wymienione zostały dotychczasowe anteny sektorowe typu Kathrein 742215 o wys, 1,30 m oraz PW o wys. 1,40 na anteny sektorowe typu HWATR 4518 RG — szt. 6 o wym. 1999/349/166, wymienione zostały urządzenia sterujące w ilości 6 szt. na: 3 sztuki RRU oraz dodane 6 szt, pozostałe stare 3 szt. W sumie jest obecnie 12 sztuk urządzeń sterujących: RRU oraz urządzenia podtrzymujące zasilanie-BC." Wykonane zostały zdjęcia urządzeń usytuowanych na dachu oraz samej stacji. Ze względu na pracującą stacje nie wykonano zdjęć anten sektorowych z bliska (tabliczki znamionowe).
W toku czynności kontrolnych przedstawiciel P. dostarczył "Dokumentację techniczno-formalną" stacji bazowej [...] — modernizacja [...] opracowaną w maju 2020 r. Według oświadczenia pełnomocnika P. dokumentacja nie została złożona i zatwierdzona przez organ administracji budowlanej. Jednocześnie oświadczył on, że wykonana modernizacja wg art. 29 ust. 4 pkt 3 u Pb nie wymagała pozwolenia ani zgłoszenia. Do protokołu dołączono dokumentację zdjęciową.
Inwestor nie przedłożył pozwolenia na budowę – rozbudowę stacji przekaźnikowej dlatego też postanowieniem z dnia 9 listopada 2020 r., nr [...] nałożył na P. , w myśl art. 48 ust. 2 i 3 P.b., obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 stycznia 2021 r.: zaświadczenia Prezydenta Miasta B. o zgodności rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. , z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp) albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego rnpzp; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i ust. 3 P.b., tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego (w tym część konstrukcyjną i część telekomunikacyjną) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b., a także oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; oceny technicznej rozbudowanej stacji nr [...] , w tym antenowej konstrukcji wsporczej rozbudowanej o dodatkowe elementy (pomosty, wsporniki, anteny sektorowe), opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane: analizy środowiskowej oddziaływania pól elektromagnetycznych rozbudowanej stacji bazowej z uwzględnieniem bezpieczeństwa zdrowia i życia mieszkańców okolicznych budynków mieszkalnych, zawierającej parametry techniczne anten sektorowych (typ urządzenia, max moce anten — EIRP, możliwe max kąty pochylenia tych anten — tilty, wg karty katalogowej), a także przekroje pionowe terenu wzdłuż osi głównej wiązki promieniowa z uwzględnieniem występowania miejsc dostępnych dla ludności przy max pochyleniu anten.
Przy piśmie z dnia 26 stycznia 2021 r. P. przedłożyła "ocenę techniczną antenowej konstrukcji wsporczej wraz z elementami stacji bazowej [...]" sporządzonej w dniu 8 stycznia 2021 r. oraz "Analizę rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" ze stycznia 2021 r."
W dniu 2 lutego 2021 r. do PINB wpłynęło pismo P. ,, w którym spółka poinformowała, iż wystąpiła do Prezydenta Miasta B. o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji celu publicznego z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp). Do pisma załączono ocenę techniczną antenowej konstrukcji wsporczej wraz z elementami stacji bazowej z dnia 8 stycznia 2021 r. oraz analizę środowiskową oddziaływania pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej [...] ze stycznia 2021 r. Jednocześnie P. zwróciła się z prośbą o prolongatę, wyznaczonego postanowieniem z dnia 9 listopada 2020 r., terminu do dnia 31 marca 2021 r. Ponownie podkreśliła, iż w jej ocenie wykonane prace były jedynie modernizacją stacji i nie wymagały uzyskania jakichkolwiek zgód prawnobudowlanych.
Z uwagi na powyższe PINB postanowieniem z dnia 9 lutego 2021 r. wyznaczył nowy termin do dnia 31 marca 2021 r., a na wnioski P. PINB dokonał prolongaty wskazanego terminu do dnia 31 maja 2021 r., a następnie zawiesił swoje postępowanie do czasu wydania decyzji lokalizacyjnej.
Decyzją z dnia 28 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta B. ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego pn. "rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej P. Sp. z o.o. o numerze [...]" w ramach postępowania legalizacyjnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w B. ".
Po podjęciu postępowania, PINB pismem z dnia 4 sierpnia 2021 r. wezwał P. do uzupełnienia dokumentów określonych w postanowieniu z dnia 9 listopada 2021r. Następnie postanowieniem z dnia 15 września 2021 r. PINB nałożył na P. obowiązek uzupełnienia dokumentów wskazanych w punktach 1-3 postanowienia i wyznaczył nowy termin na wykonanie wskazanych obowiązków. Na wniosek P. PINB dokonał prolongaty terminu do 10 listopada 2021 r.
PINB nie przychylił się do dwóch kolejnych wniosków P. i odmówił dalszej prolongaty terminu przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej.
W dniu 31 grudnia 2021 r. PINB wydał, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. , decyzję nr [...] nakazującą P. rozbiórkę "części obiektu, tj stacji bazowej telefonii komórkowej P. nr [...] istniejącej na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. , (rozbudowanego samowolnie) poprzez zdemontowanie podestów dobudowanych na istniejącym maszcie antenowym, zdemontowaniem wszystkich anten sektorowych wraz z urządzeniami zasilającymi i sterującymi oraz doprowadzenie w/w stacji do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę wydanym w dniu 27 listopada .2008 r. przez Prezydenta Miasta B. ". W uzasadnieniu wskazał, że pomimo upływu wyznaczonego terminu inwestor nie przedłożył wymaganych prawem dokumentów.
Pismem z dnia 11 stycznia 2022 r. P. złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji PINB z dnia 31 grudnia 2021 r. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2022 r., PINB odmówił uzupełniania decyzji własnej z dnia 31 grudnia 2021 r.
W dniu 28 stycznia 2022 r. do PINB wpłynęło pismo O. sp. z o.o. z siedzibą w W. , z którego wynika, iż spółka w dniu 1 kwietnia 2021 r. stała się właścicielem konstrukcji wsporczej - w tym podestów, na których zamontowane są urządzenia radiowe - spornej stacji bazowej.
W odwołaniu od decyzji PINB z dnia 31 grudnia 2021 r., P. wskazała na naruszenie szeregu przepisów postępowania wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
ŚWINB, po rozpatrzeniu odwołania P. , decyzją z dnia 11 kwietnia 2021 r. utrzymał decyzję PINB. Wskazał w uzasadnieniu, że z uwagi na nowelizację Prawa budowlanego, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., że w ustalonym stanie faktycznym sprawy znajduje zastosowanie art. 25 w zw. z art. 28 pkt 1 lit. a ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U, 2020 r., poz. 471). Zgodnie z art. 25 przywołanej ustawy do spraw rozpoznawanych na podstawie Prawa budowlanego, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej wskazane w art. 1 (Prawo budowlane) stosuje się co do zasady w brzmieniu dotychczasowym.
Wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia PINB jest art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. Postępowanie w trybie art. 48 P.b. prowadzone jest w sytuacji, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację w postaci pozwolenia na budowę. Dotyczy ono więc najdalej idącego przejawu samowoli budowlanej. Podkreślił, że orzeczenie nakazu rozbiórki przewidzianego w art. 48 ust. 1 P.b. nie jest bezwzględnym obowiązkiem w tym sensie, że przed jego wydaniem należy zweryfikować, czy możliwa jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jednak legalizacja warunkowana jest przede wszystkim łącznym spełnieniem przesłanek, wymienionych w art. 48 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 P.b.
Na wstępie ŚWINB zauważył, iż w niniejszej sprawie doszło do wymiany wcześniej istniejących na maszcie anten sektorowych na nowe większe typu HW ATR 4518RG w ilości 6 szt. (każda o wysokości 2,0 m). Ponadto wymienione zostały urządzenia sterujące RRU oraz dołożono nowe (obecnie 12 szt.), a także dołożono urządzenia podtrzymujące zasilanie BC. W wyniku tych robót w ocenie PINB doszło do zmiany charakterystycznych parametrów użytkowych i funkcjonalnych stacji oraz w zakresie ilości elementów wchodzących w jej skład. Ponieważ P. w wyznaczonym przez organ terminie nie przedłożyła wymaganej dokumentacji, a na wcześniejszych etapach postępowania nie kwestionowała zasadności nałożenia postanowienia, którym PINB zobowiązał ją do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. W tej sytuacji na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. zasadnym było orzeczenie wobec P. nakazu rozbiórki przedmiotowej rozbudowy. ŚWINB podkreślił, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem a uprawnieniem inwestora.
Reasumując, ŚWINB uznał, iż w przedmiotowej sprawie PINB prawidłowo orzekł o konieczności dokonania rozbiórki, a pozostałe twierdzenia P. pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P. zaskarżyła w całości decyzję ŚWINB z dnia 11 kwietnia 2022 r., a także poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 31 grudnia 2021 r. zarzucając im naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia sprawy;. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na rażącym naruszeniu zasady wyjaśniania stronom przesłanek wydania rozstrzygnięcia;. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i brak oceny dowodu z dokumentu pn. "dokumentacja techniczno-formalna stacji bazowej [...] modernizacja [...]"; art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że w wyniku przeprowadzonej instalacji "zmieniła się charakterystyka stacji z przekaźnikowej na bazową", w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał do wyciągnięcia tak jednoznacznego wniosku; art. 107 § 1 pkt 5) k.p.a. poprzez zawarcie w sentencji decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy decyzją SWINB rozstrzygnięcia niejednoznacznego, nieprecyzyjnego, które może prowadzić do niewykonalności; art. 107 § 1 pkt 5) k.p.a. w zw. z art. 48 P.b. poprzez zawarcie w sentencji decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy w całości decyzją SWINB rozstrzygnięcia niezgodnego z rozstrzygnięciem, jakie może być wydane zgodnie z ww. materialnoprawną podstawą prawną jej wydania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 3 pkt. 1) w zw. z art. 3 pkt 3) i pkt 6) w zw. z art. 28 ust. 1 P.b. poprzez ich zastosowanie; art.. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. poprzez ich zastosowanie; art. 48 ust. 2 i 3 P.b. w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. poprzez nałożenie na P. w postanowieniu z dnia 9 listopada 2020 r. i z dnia 15 września 2021 r. obowiązku przedłożenia wskazanych tam dokumentów; art. 33 ust. 2 pkt 1), 2) i 4) oraz ust. 3 Pb. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15) i art. 30 ust. 1 pkt 3) lit. b) P.b. w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. poprzez ich błędną wykładnię; art. 51 ust. 1 pkt 1) P.b. w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie .
Jednocześnie zarzuciła postanowieniu wydanemu przez PINB w dniu 15 września 2021 r. naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 1), 2) i 4) oraz ust. 3 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 34 ust. 1, 2 i 3 pkt 2) w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1) w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2) P.b. poprzez zaniechanie wezwania przez PINB do złożenia zatwierdzonego projektu budowlanego. Wobec podniesionych zarzutów wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji ŚWINB z dnia 11 kwietnia 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB; uchylenie postanowienia PINB z dnia 15 września 2021 r. w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2) P.b. oraz późniejszych postanowień tego organu dot. wydłużenia terminu na przedłożenie tych dokumentów, bądź odmowy prolongaty terminu; zasądzenie na rzecz skarżącej od ŚWINB zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wstrzymanie wykonania w całości decyzji ŚWINB z dnia 11 kwietnia 2022 r., a także zawieszenie niniejszego postępowania uwagi na złożenie przez do GINB w dniu 13 czerwca 2022 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ŚWINB w całości. W uzasadnieniu skargi przytoczyła argumenty na poparcie swojego stanowiska akcentując, że organy obu instancji nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego i dokonały błędnego ustalenia stanu faktycznego. Zdaniem skarżącej ŚWINB nie dokonał samodzielnie oceny materiału dowodowego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne. W ocenie skarżącej art. 48 ust. 1 P.b. w brzmieniu, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania do robót budowlanych, które ograniczyły się do instalacji elementów urządzenia zlokalizowanego na istniejącej budowli. Nadto organ I instancji w sposób nieuprawniony nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów zawierających między innymi dane o poziomie pól elektromagnetycznych. Zarzuciła dalej, że decyzja jest niewykonalna , gdyż nie ma możliwości przywrócenia stanu poprzedniego. Stwierdziła, że w postanowieniu z dnia 9 września 2021 r. PINB użył nieprecyzyjnych sformułowań. Uzasadniła dodatkowo wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji i zawieszenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację prawną.
W piśmie z dnia 23 marca 2023 r. O. z siedzibą w R. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wskazało, że P. z dniem 31 marca 2021 r. przekazało infrastrukturę pasywną innej spółce. Podkreśliło, że decyzja została wykonana. Przytoczyło szereg orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących kwalifikacji robót budowlanych akcentując, że w kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm. Wniosło o zbadanie, czy właściciel obiekty został powiadomiony o niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że nie jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie.
Sąd w pełni akceptuje i podziela ustalenia dokonane w sprawie przez organy nadzoru budowlanego i odstępuje od ich przytaczania.
Przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja została podjęta w postępowaniu wszczętym z urzędu w dniu 18 września 2020 r. w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową stacji przekaźnikowej P. nr [...] zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. .
Mając na względzie datę wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego, organy prawidłowo przyjęły w oparciu o treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), że zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej, tj. sprzed 19 września 2020 r. (za wyjątkiem art. 36a ust. 5 i art. 40 P.b.)., których obowiązek stosowania w brzmieniu nadanym ww. ustawą nowelizującą wynika z jej art. 28 ust. 1a). W tym też brzmieniu mające zastosowanie w sprawie przepisy P. zostaną przytoczone w dalszej części niniejszego uzasadnienia, jak też do takiego ich brzmienia odnosić się będzie ocena prawna wyrażona poniżej.
Art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (t.j. Dz,U. z 2021 r. ,poz.2351 z późn. zm- dalej "P.b.") w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. przewidywał, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 P.b., jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych.
Nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b., stanowi jeden z etapów legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia budowlanego. Nakaz rozbiórki może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Wykonanie czynności nakazanych postanowieniem legalizacyjnym jest nie tylko uprawnieniem, lecz także obowiązkiem inwestora godzącego się na procedurę legalizacyjną, z którą Ustawodawca wiąże określone skutki.
Stosownie do art. 48 ust. 4 P.b., w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, tzn. nakazuje się rozbiórkę obiektu lub jego części.
Brzmienie art. 48 ust. 4 P.b. jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 P.b. Żaden przepis tej ustawy nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1072/20).
Wstępnym warunkiem prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dopiero po wstępnym ustaleniu przez nadzoru budowlanego, że zgodność taka występuje, zobowiązuje on inwestora do przedłożenia dalszych dokumentów umożliwiających ostateczną legalizację samowoli budowlanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 r. w sprawie II OSK 2104/18). Ewidentna sprzeczność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czyniłaby zbędnym zobowiązywanie do przedkładania dalszych dokumentów.
Podzielając to stanowisko, oparte zresztą na literalnej wykładni przepisu, Sąd zauważa, że przepis art. 3 ust. 7 P.b. stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć m.in. budowę obiektu budowlanego. Stosownie zaś do art. 3 pkt 6 P.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także m.in. jego rozbudowę.
Ponieważ przepisy Prawa budowlanego nie zawierają legalnej definicji rozbudowy, to wyjaśnienie tego terminu zostało ukształtowane na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych, które przyjmują, że rozbudowa to zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu, innych niż określone w art. 3 ust. 7a. P.b. Tym samym uznać należy, że rozbudowa związana jest ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu (takich jak np. kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji), która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. Rozbudowany obiekt pozostaje tym samym obiektem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma wątpliwości, że jeżeli instalacja dodatkowych anten prowadzi do zmiany parametrów użytkowych obiektu, jakim jest stacja bazowa, to stanowi ona rozbudowę tej stacji, a nie instalowanie, o którym stanowi ww. przepis (por. wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3991/19; z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1212/20; z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1101/18). Zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane w orzecznictwie jako rozbudowa stacji bazowej, a roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 P.b., wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 789/17; wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3341/14; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1494/15; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14).
Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Na budowę (rozbudowę) stacji bazowej telefonii komórkowej, wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ze względu na brak przesłanek do zastosowania któregokolwiek z wyłączeń obowiązków pozwolenia na budowę określonych w art. 29-31 P.b.. Wyliczenie budowli dokonane w art.3 ust.3 P.b. nie stanowi katalogu zamkniętego, a ma jedynie charakter przykładowy. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę. Także wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym oraz zainstalowaniu anten wraz z instalacją zasilająca w energię elektryczną i urządzeniem sterującym nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. Inwestycje takie jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne kwalifikuje się jako budowę obiektu, która wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2242/17; wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1161/17; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1793/13; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14).
Zakwalifikowanie określonych robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (por. wyroki NSA: z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2451/16, z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3341/14, z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1424/15, z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1494/15, z dnia 19 stycznia 2018 r.).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego, wbrew twierdzeniom skarżącej, właściwie oceniły zaistniały stan faktyczny i podjęły działania zmierzające do wykonania określonych czynności, które w rezultacie prowadziły do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. W ramach postępowania niewadliwie ustalono, że możliwa była legalizacja obiektu, jednakże konieczne do tego było przedstawienie przez inwestora odpowiednich dokumentów.
Mimo to skarżąca - w wyznaczonym terminie - nie wywiązała się z nałożonych przez organ obowiązków, w szczególności nie uzupełniła braków w dokumentacji legalizacyjnej i nie dopełniła wymogów formalnych w jej sporządzeniu. (W tych okolicznościach organ był zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 48 ust. 4 P.b.
Odnosząc się do zarzutu błędnego przyjęcia przez organy, że w sprawie nie będzie miał zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) P.b., Sąd wskazuje, że jest on bezpodstawny. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym zmiana parametrów obiektu, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie jako montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 859/21). Ewentualna zmiana parametrów obiektu powinna być zatem zakwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r. o sygn. akt II OSK 2145/10).
W kwestii zarzutu niewłaściwego nałożenia obowiązku przedstawienia analizy środowiskowej oddziaływania pól elektromagnetycznych rozbudowanej stacji bazowej, trzeba zaznaczyć, że stacja bazowa telefonii komórkowej należy do grupy urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne. Zatem obowiązkiem organu (analogicznie, jak przy wydaniu pozwolenia na budowę tego typu przedsięwzięcia) była ocena, w jaki sposób prace budowlane polegające na budowie/rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej oddziałują na środowisko, a następnie ustalenie, czy dla danego przedsięwzięcia wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (według art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). W niniejszej sprawie kwestia ta została rozstrzygnięta w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, gdzie takiej oceny dokonano i wprost stwierdzono, że nie jest konieczne uzyskanie decyzji środowiskowej. Dlatego też PINB na późniejszym etapie sprawy nie wzywał P. do jej przedłożenia ani nie uzależniał od tego legalizacji inwestycji.
Zarzut nieprecyzyjnego wezwania (postanowieniem z dnia 15 września 2021r.) do przedłożenia oceny technicznej rozbudowanej stacji bazowej, zawierającej wnioski i zalecenia oraz określającej roboty, które należy wykonać aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z przepisami, jest bezpodstawny. Zauważyć należy, że oceny takiej nie sporządza sam inwestor, lecz osoba z odpowiednimi kwalifikacjami, które nie powinna mieć problemów z wywiązaniem się z takiego nakazu.
Zdaniem Sądu, nie zasługuje też na uwzględnienie argumentacja skarżącej co do obarczenia decyzji organu wojewódzkiego wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem skarżącej niewykonalność decyzji objętej niniejszą skargą ma przejawiać się w niejednoznacznym i nieprecyzyjnym sformułowaniu jej sentencji. Decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Chodzi tutaj o przypadek, gdy nie ma faktycznej lub prawnej możliwości jej wykonania. Z akt sprawy i badanej decyzji nie wynika, aby była ona niewykonalna w chwili jej wydania. Nałożony obowiązek rozbiórki dotyczy stacji bazowej telefonii komórkowej "poprzez zdemontowanie podestów dobudowanych na istniejącym maszcie antenowym, zdemontowanie wszystkich anten sektorowych wraz z urządzeniami zasilającymi i sterującymi", a więc tych elementów, których budowa nie była przewidziana decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 27 listopada 2008r. Zatem, sformułowania zawarte w decyzji objętej skargą obiektywnie pozwalają na odczytanie i tym samym wykonanie orzeczonego nakazu.
Podnoszona natomiast okoliczność niedoręczenia decyzji organu I instancji O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. , nie ma także wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji ŚWINB z dnia 11 kwietnia 2022 r. Ewentualne pominięcie strony w postępowaniu może stanowić przesłankę wyłącznie do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pozostaje natomiast bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie. System weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Jednocześnie zaś tyko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 327/18).
Dokonując w tym zakresie analizy wykonanych w niniejszej sprawie robót budowlanych, jako prawidłowe należało uznać zakwalifikowanie ich przez organ nadzoru budowlanego, jako rozbudowy istniejącej stacji bazowej. W konsekwencji powyższych ustaleń przyjmując, że doszło do rozbudowy stacji bazowej, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego niewątpliwie inwestor nie posiadał. Skoro roboty budowlane wykonane przez inwestora wymagały - jak już wyżej wskazano - uzyskania pozwolenia na budowę, to w tej sytuacji prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 ust. 1 P.b. było prawidłowe. Wskazać przy tym należy, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora.
W konsekwencji jako chybiony należało uznać również zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazujący na nie przeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego i dokonania błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie zakwalifikowania wykonanych robót jako rozbudowy. Jak wyżej wykazano przyjęte przez organy nadzoru budowlanego ustalenia były prawidłowe i nie miały cech dowolności. Nie zostały zatem naruszone wskazane w skardze przepisy prawa materialnego, ani też inne przepisy procesowe, których naruszenie miałoby skutkować uwzględnieniem skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.