II SA/Gl 927/23

II SA/Gl 927/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Artur Żurawik /przewodniczący/
Beata Kalaga-Gajewska
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 986/24 - Wyrok NSA z 2025-06-12
II OZ 585/23 - Postanowienie NSA z 2023-10-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] S.A. w C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr WINB-WOA.7721.106.2023.MM w przedmiocie doprowadzenia do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 20 kwietnia 2023 r. znak: WINB.WOA.7721.106.2023.MM Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. (dalej "PINB" lub "Organ pierwszej instancji") z 21 lutego 2023 r. numer [...] w przedmiocie doprowadzenia do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
PINB decyzją z 21 lutego 2023 r. nałożył na M. S.A. z siedzibą w C. (dalej "Skarżący") obowiązek likwidacji napisu "M." (w kolorze bordowym) na elewacji frontowej budynku celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z termomodernizacją budynku administracyjnego M. przy [...] w C. (nr geod. działki [...] obr. [...]) do zgodności z dokumentacją projektową. Termin wykonania obowiązku wyznaczono na 3 miesiące od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczną.
Podstawę prawną decyzji Organu pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że PINB 14 grudnia 2018 r. przeprowadził kontrolę robót termomodernizacyjnych budynku administracyjnego M. W ramach kontroli stwierdzono, że roboty budowlane prowadzone są na podstawie zgłoszenia z 13 listopada 2017 r., do którego Prezydent Miasta C. nie wniósł sprzeciwu. Załącznikiem do zgłoszenia był projekt termomodernizacji. Projekt zawierał szczegółową kolorystykę wszystkich elewacji budynku. Jeśli chodzi o stan zaawansowania robót ustalono, że trwają one na parterze, a na kondygnacjach powyżej parteru zostały zakończone. Na wykończonej elewacji frontowej (wschodniej), powyżej kondygnacji parteru, wykonano napis o treści "M." w kolorze bordowym. Zrealizowany zakres robót jest niezgodny z projektem kolorystyki elewacji oraz z przepisami uchwały Rady Miasta C. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar położony w C., w dzielnicach [...] i [...], w rejonie ulicy [...] i [...] (dalej "miejscowy plan z [...] r.), w szczególności z przepisami rozdziału 3 § 7 pkt 5.3 oraz pkt 5.5. Przedmiotowy budynek oznaczony jest na miejscowym planie z 2016 r. symbolem 1KS.
W dalszej kolejności PINB wyjaśnił, że postanowieniem nr [...] z 5 lutego 2019 r. wstrzymał roboty budowlane związane z termomodernizacją budynku administracyjnego M. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem ŚWINB z 28 lutego 2019 r. Jednakże ŚWINB postanowieniem z 29 marca 2019 r. wstrzymał wykonanie własnego postanowienia z 28 lutego 2019 r., a tym samym przestały istnieć przeszkody do dokończenia robót termomodernizacyjnych w budynku M. Wyrokiem z 27 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Gl 267/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na postanowienie ŚWINB z 28 lutego 2019 r. Tym samym w obrocie prawnym pozostaje postanowienie PINB z 5 lutego 2019 r.
Przeprowadzona 20 lutego 2023 r. powtórna kontrola obiektu wykazała, że wszystkie roboty budowlane w obiekcie, związane z jego termomodernizacją zostały zakończone, a sam sporny napis na elewacji frontowej nie został usunięty. W związku z tym PINB wydał nakaz przywrócenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami poprzez usunięcie napisu "MPK" z elewacji frontowej budynku.
Skarżący w odwołaniu od decyzji PINB zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.
- art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Skarżącego o miejscu i terminie czynności powtórnej kontroli obiektu, czym Organ pierwszej instancji pozbawił Skarżącego możliwości udziału w czynności powtórnej kontroli obiektu, a co za tym idzie niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu dowodowym;
- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;
- art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 4 p.b. poprzez zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i wydanie zaskarżonej decyzji, podczas gdy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych do dnia wydania zaskarżonej decyzji minęły ponad 2 miesiące;
- ewentualnie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji nakładającej obowiązek likwidacji napisu "M." na elewacji frontowej budynku bez wskazania określonych czynności jakie Skarżący ma podjąć w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu odwołania Skarżący wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 grudnia 2022 r. o sygn. akt II OSK 3678/19 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Gl 267/19. Skarżący zwrócił uwagę, że pomiędzy wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych a wydaniem zaskarżonej decyzji minęły 4 lata. Zaskarżenie postanowienia o wstrzymaniu robót do organu wyższego stopnia, a następnie do sądu administracyjnego nie wstrzymuje terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 p.b. Jednak nawet gdyby termin został wstrzymany to i tak doszło do jego przekroczenia, albowiem minęły ponad 2 miesiące pomiędzy wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny (1 grudnia 2022 r.) a wydaniem decyzji (21 lutego 2023 r.).
Określenie czynności jakie podjąć ma Skarżący jako "likwidacja" nie wypełnia celu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., gdyż jest zbyt ogólnikowe i obszerne. Organ powinien był wskazać konkretne czynności faktyczne (np. zamalowanie, przemalowanie na inną kolorystykę), jakie Skarżący miałby podjąć w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Zaskarżoną obecnie decyzją ŚWINB utrzymał w mocy decyzję PINB uznając, że odwołanie Skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu decyzji ŚWINB zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego i przytoczył treść przepisów prawa, które znalazły w sprawie zastosowanie.
Zdaniem ŚWINB nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie czynności kontrolnych nie wymaga uprzedniego zawiadomienia osoby kontrolowanej o terminie i miejscu kontroli. Dlatego brak zawiadomienia Skarżącego o czynnościach kontrolnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania dotyczących zasad udziału strony w postępowaniu.
Odnosząc się do przekroczenia terminu z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. ŚWINB wyjaśnił, że bezskuteczny upływ terminu wynikającego z tego przepisu skutkuje ustaniem zakazu prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. Roboty budowlane w budynku M. w C. zostały zakończone, co potwierdza protokół z kontroli z 20 lutego 2023 r. W związku z tym PINB zasadnie mógł przeprowadzić postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. bowiem zezwala na to art. 51 ust. 7 p.b., który ma zastosowanie do robót budowlanych już zakończonych.
Jeśli chodzi o określenie konkretnych czynności jakie Skarżący ma podjąć aby doprowadzić roboty do stanu zgodnego z prawem to obowiązkiem organów nadzoru budowlanego nie jest szczegółowe objaśnianie zobowiązanemu sposobu w jaki ma on dokonać likwidacji spornego napisu.
Pismem z 18 maja 2023 r. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżył decyzję ŚWINB w całości. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według nom przepisanych.
Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Organ odwoławczy okoliczności naruszenia przez Organ pierwszej instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niezawiadomienie Skarżącego o miejscu i terminie czynności powtórnej kontroli obiektu, co pozbawiło Skarżącego możliwości udziału w czynności powtórnej kontroli obiektu, a co za tym idzie niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu dowodowym;
2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Organ odwoławczy okoliczności naruszenia przez Organ pierwszej instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez uniemożliwienie Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.
Skarżący sformułował także zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to:
3) art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego zastosowanie i bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Organu pierwszej instancji, podczas gdy PINB niewłaściwie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i wydał decyzję, w przypadku gdy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych do dnia wydania decyzji przez Organ pierwszej instancji minęły ponad 2 miesiące;
4) art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 p.b. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, podczas gdy podstawę prawną wydania decyzji Organu pierwszej instancji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 4 p.b., wobec czego art. 51 ust. 7 p.b. nie znajduje zastosowania;
5) ewentualnie, w zakresie zarzutów z pkt 3 i 4 naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez nieuwzględnienie przez Organ odwoławczy niewłaściwego zastosowania tego przepisu przez PINB i wydania przez Organ pierwszej instancji decyzji nakładającej obowiązek likwidacji napisu "M." na elewacji frontowej budynku bez wskazania określonych czynności jakie Skarżący ma podjąć w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;
6) a także jako konsekwencja powyższych zarzutów – naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy decyzja ta powinna podlegać uchyleniu.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że uchybienia w zakresie czynnego udziału strony w postępowaniu, tj. brak zawiadomienia o terminie powtórnej kontroli obiektu i brak zapewnienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów miały wpływ na treść decyzji Organu pierwszej instancji. Skarżący mógł bowiem zarówno w trakcie czynności kontrolnej, jak i przed wydaniem decyzji, złożyć PINB wyjaśnienia, które naświetliłyby okoliczności związane ze sprawą. Zaniechania PINB w powyższym zakresie spowodowały oparcie decyzji na niekompletnym stanie faktycznym, a w konsekwencji doprowadziły do wydania wadliwej decyzji. Uprzednio Skarżący został poinformowany przez PINB o planowanej kontroli, jak również zapewniono mu możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny Skarżący nie miał żadnej wiedzy, że prowadzone są dalsze czynności w postępowaniu administracyjnym.
Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia prawa materialnego Skarżący wskazał, że sprawa dotyczyła robót w toku, w stosunku do których PINB wszczął postępowanie legalizacyjne, wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Konsekwentnie, dalsze decyzje w toku postępowania naprawczego winny zostać wydane zgodnie z art. 51 p.b. Oznacza to w szczególności związanie organu pierwszej instancji 2 miesięcznym terminem na wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. Decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. nie poprzedza postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych. Jeżeli w niniejszej sprawie zachodziłyby podstawy merytoryczne do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 7 p.b. (czemu Skarżący zaprzecza) powinno zostać wszczęte osobne postępowanie administracyjne, w którym Skarżący powinien mieć zagwarantowany udział. Dopiero w decyzji ŚWINB uznano, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 p.b.
ŚWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne, a motywy zaskarżonej decyzji zostały wyczerpująco wyjaśnione w jej uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że decyzja o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. może być wydana zarówno w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. (po wydaniu w stosunku do tych robót postanowienia o ich wstrzymaniu), jak i robót budowlanych, które zostały już wykonane (zakończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Stosownie bowiem do art. 51 ust. 7 p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
Organ nadzoru budowlanego stosując odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. do wykonanych robót budowlanych nie jest związany żadnym terminem do wydania decyzji poza ogólnymi terminami z k.p.a. dotyczącymi załatwienia sprawy administracyjnej. W szczególności organu nie wiąże termin wynikający z art. 51 ust. 1 p.b., tj. zastrzeżenie, że decyzja musi być wydana przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. Jak bowiem zgodnie wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie w przypadku zakończonych robót budowlanych decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie poprzedza postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych. Celem zaś ustalenia terminu do wydania decyzji z art. 51 p.b., liczonego od wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, jest zdyscyplinowanie organów nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy organy te zatrzymały prowadzenie robót budowlanych, co w przypadku wykonanych robót budowlanych nie zachodzi (por. A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, s. 743; R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, Warszawa 2022, s. 486; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2011 r, II OSK 165/10; z 17 lutego 2017 r., II OSK 1446/15 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
W rozpoznawanej sprawie ŚWINB postanowieniem z 29 marca 2019 r. wstrzymał wykonanie własnego ostatecznego postanowienia z 28 lutego 2019 r., którym utrzymał w mocy postanowienie PINB z 5 lutego 2019 r. wstrzymujące Skarżącemu roboty budowlane związane z termomodernizacją budynku M. Przeprowadzona w dniu 20 lutego 2023 r. kontrola budynku M. wykazała, że wszystkie roboty budowlane w obiekcie związane z jego termomodernizacją zostały zakończone, a napis "M." nie został usunięty. Roboty budowlane polegające na wykonaniu spornego napisu są natomiast niezgodne z projektem kolorystyki elewacji, będącego załącznikiem do zgłoszenia robót budowlanych z 13 listopada 2017 r. oraz z przepisami miejscowego planu z [...] r. W terminie wynikającym z art. 50 ust. 4 p.b. nie wydano decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 ani decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 p.b. Wskazane okoliczności faktyczne nie budzą wątpliwości jako wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Nie są także kwestionowane przez Skarżącego, tj. Skarżący nie podważa faktu zakończenia robót termomodernizacyjnych budynku ani faktu, że na elewacji frontowej budynku umieszczono napis "M." w kolorze bordowym.
W związku z tym, że napis "M." nie został usunięty PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. wydał decyzję nakładającą na Skarżącego obowiązek likwidacji napisu "M." na elewacji frontowej budynku w wyznaczonym terminie.
Sąd podziela dokonaną przez organy nadzoru budowlanego ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego.
Należy zauważyć, że przedmiotem postępowania administracyjnego była sprawa robót budowlanych związanych z termomodernizacją budynku administracyjnego M., a prowadzonych niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem oraz z miejscowym planem z 2016 r. (postanowienie PINB z 19 grudnia 2018 r. o wszczęciu postępowania). Z uwagi na wstrzymanie wykonania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a następnie utratę ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, Skarżący uzyskał możliwość dokończenia robót termomodernizacyjnych i z tej możliwości skorzystał. W toku postępowania ustalono, że roboty termomodernizacyjne zostały zrealizowane (zakończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Wobec tego zaistniały przesłanki do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., a tym samym prowadzone postępowanie administracyjne nie stało się bezprzedmiotowe. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że upływ terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych nie spowodował, że doszło do bezprzedmiotowości całego postępowania administracyjnego dotyczącego sprawy robót termomodernizacyjnych budynku administracyjnego M., prowadzonych niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem oraz z miejscowym planem z [...] r.
Mylne jest przekonanie Skarżącego, że po upływie dwumiesięcznego terminu od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych organy nadzoru budowlanego nie miały już podstaw do podejmowania dalszych czynności w sprawie. Podkreślić bowiem trzeba, że upływ terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 p.b., powoduje, że ustaje zakaz prowadzenia przez inwestora robót budowlanych. Tym samym po upływie tego terminu inwestor może przystąpić do robót budowlanych, co jednak nie oznacza, że wykonane roboty stają się legalne z samego faktu upływu terminu ważności postanowienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 listopada 2007 r., II OSK 1558/06; z 11 grudnia 2009 r. II OSK 1948/08; z 8 kwietnia 2010 r. II OSK 625/09 – opubl. w CBOSA).
Kluczowa w tym zakresie jest regulacja art. 51 ust. 7 p.b., która uprawnia organy nadzoru budowlanego do działania, już po zakończeniu robót budowlanych. Po zakończeniu budowy organ zachowuje bowiem uprawnienia do oceny legalności robót budowlanych. Tym samym, stosując art. 51 ust. 7 p.b. organ może zakończyć postępowanie naprawcze na zasadzie kontroli następczej zrealizowanych już robót budowlanych, stosując w miarę potrzeby środki, o których mowa w art. 51 ust. 1 p.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2014 r., II OSK 512/13, opubl. w CBOSA).
Podkreślić zatem trzeba, że upływ terminu z art. 50 ust. 4 p.b. nie skutkuje automatycznie uznaniem, że prowadzone postępowanie naprawcze stało się bezprzedmiotowe. Konieczne jest ustalenie i przeanalizowanie całości okoliczności faktycznych sprawy, w tym przede wszystkim tego, czy w momencie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego roboty budowlane zostały już zrealizowane. Przy czym podjęcie czynności wyjaśniających w tym zakresie nie wymaga wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego, bowiem odbywa się w ramach sprawy już prowadzonej.
W rozpoznawanej sprawie Organ pierwszej instancji podjął stosowne działania wyjaśniające, przeprowadzając powtórną kontrolę robót budowlanych związanych z termomodernizacją budynku administracyjnego M. PINB dokonał analizy zebranego materiału dowodowego, a następnie zakończył postępowanie oceną merytoryczną zrealizowanych robót budowlanych, tj. wydał rozstrzygnięcie, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., stosownie do 51 ust. 7 p.b.
Brak wskazania w podstawie prawnej decyzji PINB art. 51 ust. 7 p.b. nie stanowi uchybienia mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przepis art. 51 ust. 7 p.b. sam w sobie nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis ten wskazuje jedynie na odpowiednie zastosowanie regulacji ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 do zakończonych robót budowlanych. Nie jest wymagane przytoczenie w decyzji wszystkich przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do wydania decyzji. Należy mieć także na uwadze, że niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej, lecz jedynie dotknięta jest wadą formalną z powodu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Skutek taki zachodzi wówczas, kiedy decyzja znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 stycznia 2006 r., IV SA/Po 73/04; wyrok NSA z 24 lipca 2018 r., I GSK 1753/18 – opubl. w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie niepełne przytoczenie w decyzji PINB przepisów prawa stanowiących jej podstawę prawną nie ma wpływu na wynik sprawy. Przepis stanowiący postawę rozstrzygnięcia istniał, a samo rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest prawidłowe.
Jeśli chodzi o sformułowanie w decyzji PINB nałożonego na Skarżącego obowiązku należy wskazać, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Aby doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów p.b., tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., II OSK 266/22, opubl. w CBOSA).
Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. musi wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Taką czynnością faktyczną jest nałożony na Skarżącego obowiązek likwidacji napisu "M." umieszczonego na elewacji frontowej budynku. Sposób sformułowania nakazu jest zdaniem Sądu prawidłowy i czytelny, nie budzi wątpliwości w zakresie jego wykonalności prawnej bądź faktycznej. Likwidacja spornego napisu oznacza jego usunięcie dowolną techniką dogodną dla Skarżącego.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego należy przypomnieć, że zgodnie z art. 81 ust. 4 p.b. organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Czynności kontrolne z art. 81 ust. 4 p.b. nie są tożsame z oględzinami z art. 79 k.p.a. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymogi wynikające z treści tego przepisu jak: zawiadomienie o miejscu i terminie oględzin na siedem dni przed terminem oraz zagwarantowanie stronie prawa udziału w oględzinach (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., II OSK 627/19, opubl. w CBOSA).
Protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Protokół z kontroli z 20 lutego 2023 r. stanowił zatem dowód w postępowaniu administracyjnym, który z mocy art. 81 ust. 4 p.b. mógł być podstawą do wydania rozstrzygnięcia.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. to może on odnieść skutek jedynie wówczas, jeżeli zostanie wykazane, że uchybienie to uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Przy czym, to na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Skarżący formułując zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przez Organ pierwszej instancji nie wskazał jakie czynności dowodowe zamierzał dokonać przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Skarżący nie wykazał także, że w przypadku zapoznania się z przedłożonymi dowodami przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, PINB mógłby wydać odmienne rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.