II SA/Gl 922/18

II SA/Gl 922/18 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2019-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Andrzej Matan /sprawozdawca/
Artur Żurawik
Bonifacy Bronkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1521/19 - Wyrok NSA z 2022-10-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B. S., K. S., A. C., M. S., P. S. i Z. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 17 sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu 23 sierpnia 2017 r.) B. S., K. S., A. C., M. S., P. S., Z. S., reprezentowani przez pełnomocnika, wystąpili do Prezydenta Miasta C. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w C., oznaczonej aktualnie jako działka nr 1, obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w której jako właściciel ujawniona jest Gmina C.
Postanowieniem z [...] znak [...] Wojewoda Śląski wyznaczył Starostę C., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jako organ właściwy do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej.
Decyzją z [...] znak [...] Starosta C. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela części wywłaszczonej nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 1 o pow. 0,0685 ha, obręb [...].
W uzasadnieniu podjętej decyzji przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazano w szczególności na to, że nieruchomość położona w C., przy ulicy [...], oznaczona jako działka nr 1 o pow. 0,5160 ha - obręb [...], została wywłaszczona od H. S. na rzecz Skarbu Państwa, decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...], jako niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego przy ul. T. Zgodnie z Aktem Własności Ziemi nr [...] z dnia [...]. właścicielem w/w działki nr 1 była H. S. Swoje prawo do występowania z wnioskiem o zwrot w/w nieruchomości wnioskodawcy: B. S., K. S., A. C., M.S., P. S., Ż. S., udokumentowali przedkładając do akt sprawy: postanowienie Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] sygn, akt [...] o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po: H. S. Z. J., Z. S., postanowienie Sądu Rejonowego w C. z dnia [...]sygn. akt [...]o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po Z. S., postanowienie Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] sygn, aki [...] o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po M. R. S., postanowienie Sądu Rejonowego w C. z dnia [...], sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po S. P. S..
Przedmiotowa działka, jak wynika z pisma Urzędu Miasta C. z dnia [...] nr [...], powstała w wyniku podziałów wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako dz. nr 1 o pow. 0,5160 ha - obręb [...].
Zgodnie z art. 136 ust. 3 ww. ustawy, zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części może żądać wyłącznie poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ww, ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Stosownie zaś do treści art. 137 ust. 1 ww. ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli:
- pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
- pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Jednocześnie, mając na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13.03.2014 r. sygn. akt P 38/11, w zakresie wykładni art. 137, przyjąć należy, że w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej przed 27.05.1990r. i stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, przejętej w toku procesu komunalizacji mienia państwowego, na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, zrealizowano cel wywłaszczenia, bez względu na to. czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, czy też po upływie tego terminu - sama realizacja tego celu wyłącza uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia i dokonanie jej zwrotu. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt. IOSK 2502/12.
Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia [...], została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] w C..
W toku prowadzonego postępowania organ pozyskał z archiwum Urzędu Miasta C. teczkę ogólną dot. budowy osiedla domków jednorodzinnych przy ul. [...], w której znajdował się oryginał w/w decyzji Urzędu Miejskiego w C. nr [...]z dnia [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, jednakże bez załącznika graficznego. Z treści przedmiotowej decyzji wynika, iż plan ten stanowił aneks do wcześniejszego planu realizacyjnego- zatwierdzonego decyzją Urzędu Miejskiego w C. nr [...]. Na podstawie analizy akt ustalono, że aneks był podyktowany wyłączeniem z wywłaszczeń działek położonych przy ul. [...] i nr [...] oraz zwiększeniem ilości segmentów mieszkalnych z 31 do 33. W teczce ogólnej znajdował się oryginał planu realizacyjnego zatwierdzonego w/w decyzją nr [...], zgodnie z którym cała działka nr 1 znalazła się w granicach opracowania. Odnaleziono również szczegółowy plan realizacyjny zagospodarowania terenu - budowy osiedla domków jednorodzinnych szeregowych i bliźniaczych przy ul. [...] w C. - aktualizacja II, stanowiący załącznik do późniejszej decyzji Urzędu Miejskiego w C., tj. z dnia [...] Zgodnie z treścią tego planu na wywłaszczonej działce nr 1 miała powstać zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, stacja trafo oraz infrastruktura towarzysząca, w tym drogi i place. W obszarze aktualnej działki nr 1, stanowiącej część w/w dz. nr 1, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, nie była przewidziana żadna zabudowa, był to teren położony przy stacji trafo, stanowiący strefę ochronną osiedla mieszkaniowego od istniejącej dwupasmowej drogi szybkiego ruchu. Kształt działki uniemożliwiał posadowienie na tym fragmencie nieruchomości segmentów mieszkalnych.
W dniu 13 marca 2018r., z udziałem pełnomocnika wnioskodawców oraz przedstawiciela Prezydenta Miasta C., przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości. Jak ustalono w trakcie tej czynności, działka nr 1 aktualnie jest ogrodzona i stanowi część parkingu służącego do obsługi wypożyczalni samochodów. Sąsiaduje ze stacją trafo, która jest posadowiona na działce nr 2. Działka nr 1 jest wyłożona kostką brukową, w jej obrębie znajduje się ogrodzenie, brama wjazdowa i furtka. Częściowo stanowi ona trawiasty skwerek, przez jej teren biegnie kolektor wodociągowy (widoczna jest studzienka wodociągowa) oraz posadowiony jest na niej słup linii telefonicznej. Obecni na oględzinach byli dzierżawcy nieruchomości oświadczyli, że po zawarciu pierwszej umowy dzierżawy ogrodzili oni działkę nr 1 oraz położyli na niej kostkę brukową. Zgodnie z informacją uzyskaną z Urzędu Miasta C. przedmiotowa działka nr 1 była objęta umową dzierżawy od 2007r. do 2015r.
Z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie, organ uzyskał zdjęcia lotnicze obrazujące stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w 1982r., 1992r., 1996r., 2003r. Przedmiotowe fotografie wskazują, że działka nr 1 uprzednio stanowiła strefę ochronną - teren zieleni izolacyjnej w ramach osiedla mieszkaniowego domków jednorodzinnych, które już w 1982r. istniało przy ul, [...] w C. , Na zdjęciu z 2003r. widać, że działka nr 1 jeszcze w tej dacie stanowiła teren zielony.
Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...]. cała wywłaszczona dz. nr 1 miała zostać wykorzystana na cel budowy osiedla mieszkaniowego - domków jednorodzinnych w C. przy ul. [...] i tak też się stało. Plany realizacyjne dot. budowy osiedla nie przewidywały w obszarze części w/w dz. nr 1, oznaczonej aktualnie nr 1, żadnej zabudowy osiedlowej. Miała ona stanowić infrastrukturę towarzyszącą, służącą do obsługi osiedla mieszkaniowego stanowiąc strefę ochronną od istniejącej drogi. Ponadto, jej kształt nie pozwalał na inne jej przeznaczenie.
Zdaniem organu I instancji, dokonane ustalenia faktyczne uzasadniają stwierdzenie, iż w stosunku do działki będącej przedmiotem wniosku nr 1 nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Zatem nie może podlegać zwrotowi na rzecz spadkobierców byłego właściciela.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą występować obszary tzw. zielone czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców, (wyrok NSA w warszawie z dnia 27.11.2014r. IOSK 846/13).
Ponadto, jeżeli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany sposobu jej wykorzystywania. Z chwilą bowiem zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości, nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami w jej rozporządzaniu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 17.05.2010r. I OSK 1025/09, wyrok NSA w Warszawie z dnia 06.05.20lOr. I OSK 941/09, wyrok NSA w Warszawie z 27.08.2009r. I OSK 1138/08). Zatem, obecny stan zagospodarowania dz. nr 1 nie przesądza o braku realizacji celu wywłaszczenia, gdyż wcześniej była ona wykorzystywana jako strefa ochronna i stanowiła część osiedla mieszkaniowego, które powstało przy ul. [...] w C.
Odwołanie od powyższej decyzji, z zachowaniem przepisanego prawem terminu, wnieśli wnioskodawcy, reprezentowani przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77, art. 8 k.p.a.) twierdząc, że organ prowadzący postępowanie administracyjne nie zebrał całości materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy, w szczególności dotyczącego realizacji celu wywłaszczenia, a także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 1 i 2 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż działka nr 1 nie jest zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego przy ulicy [...] w C. Pełnomocnik odwołujących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawców, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Wojewoda Śląski decyzją z [...] nr [...] utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, podzielił on ustalenia organu I instancji w kwestii niewykazania, iż przedmiotowa działka stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z przyjętym i utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądowym istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zob. wyrok WSA w Krakowie z 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II Sa/Kr 1296/10). W konsekwencji pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła, albowiem istnieje nierozerwalny związek pomiędzy określeniem celów wywłaszczenia i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy.
Zdaniem Wojewody, ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej lub umowie sprzedaży, z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie.
Z treści decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z [...] wynika, że nieruchomość oznaczona wówczas jako działka nr 1, obręb [...] została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego przy ulicy [...] w C., zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzji [...] znak [...]. Na podstawie pozyskanych przez organ pierwszej instancji archiwalnych akt administracyjnych dotyczących budowy osiedla domów jednorodzinny przy ulicy [...] w C. stwierdzono, że plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z [...] stanowił aneks do pierwotnego planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z [...] znak [...]. Okoliczność ta wynika z samej treści decyzji z [...], w której wskazane zostało, że kończy ona postępowanie w sprawie zatwierdzenia aneksu do planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją znak [...] tj. decyzją z [...]. Wymagania i szczegółowość celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, jak i jego realizacja powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty rzeczywistej kontroli. Inaczej rzecz ujmując im w dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być ujęty w decyzji wywłaszczeniowej (vide: wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 935/14). Przedstawione zapatrywanie prawne wpływa zatem jednoznacznie na sposób i kierunek identyfikacji celu wywłaszczenia. Na płaszczyźnie stanu sprawy, która została przedstawiona do rozstrzygnięcia cel wywłaszczenia określony w sposób dosyć ogólny jako budowa osiedla mieszkaniowego powinien być odczytany przede wszystkim na podstawie planów inwestycyjnych oraz całości materiałów dowodowych, które stanowiły w sposób bardziej szczegółowy o zasięgu, rodzaju i charakterze powziętej inwestycji.
Przez pryzmat tak opisanego i zdefiniowanego celu wywłaszczenia dokonać trzeba oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości tj. wyjaśnić czy wywłaszczona nieruchomość kiedykolwiek była wykorzystana na cel, który został wyżej ustalony. Możliwość dokonania takiej oceny warunkowana jest z kolei koniecznością wyjaśnienia, czy nieruchomość objęta postępowaniem w ogóle znalazła się w granicach projektu inwestycyjnego.
Oznaczenie prawidłowego zasięgu projektowanej wówczas inwestycji związane jest z określeniem przestrzennych granic zaplanowanego zamierzenia inwestycyjnego. Dokumentem jednoznacznie obrazującym zasięg inwestycji, pod którą następowało wywłaszczenie winien być plan realizacyjny, który w sposób konkretny obrazuje przestrzenny obszar- inwestycji. Organ odwoławczy po dokonanej analizie archiwalnych akt wywłaszczeniowych podtrzymuje ustalenia dokonane przez organ kontroIowany w zakresie braku załącznika graficznego do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z [...] znak [...]. Słusznie jednak organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w aktach archiwalnych - teczce ogólnej dotyczącej zamierzenia inwestycyjnego, jakim była budowa domów jednorodzinnych przy ulicy [...], znajduje się załącznik graficzny do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z [...], do której zatwierdzony został jedynie aneks – uzupełniający plan realizacyjny. Z załącznika graficznego do tej decyzji w sposób jednoznaczny wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot znajduje się w obszarze, który przeznaczony został w planie realizacyjnym pod osiedle domów jednorodzinnych. Istotnym materiałem dowodowym okazał się również plan realizacyjny zagospodarowania terenu - budowy osiedla domków Jednorodzinnych szeregowych i bliźniaczych przy ulicy. [...] w C. - aktualizacja II, będący załącznikiem do decyzji [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu - aktualizacja II. Analiza przywołanego dokumentu wskazuje, że wywłaszczona nieruchomość koncepcyjnie znajdywała się w granicach realizowanej inwestycji. Natomiast część nieruchomości odpowiadająca aktualnej działce nr 1 stanowić miała również w świetle tego dokumentu strefę ochronną dla budowanego osiedla mieszkaniowego, separując w części ciąg komunikacyjny w postaci drogi szybkiego ruchu. Organ odwoławczy również i w tym zakresie podzielił ustalenia dokonane przez Starostę.
Postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie wykazało, iż nie można przyjąć, że nieruchomość objęta decyzją wywłaszczeniową nie została wykorzystana zgodnie z celem określonym w tej decyzji wywłaszczeniowej. Organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną w terenie, której wyniki wskazały, że aktualnie stanowi część parkingu służącego do obsługi wypożyczalni samochodów, natomiast w pozostałej części pokryta jest roślinnością (samosiejki drzew, trawnik). Ponadto zlokalizowane są na niej elementy infrastruktury technicznej. Przebieg rozprawy i jej wyniki zostały w sposób należyty udokumentowane, co następnie znalazło odzwierciedlenie w treści samej decyzji.
W skardze z 5 października 2018 r. strony, działające przez pełnomocnika, podnoszą zarzuty natury procesowej i materialnej:
Uchybień wobec przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, odnoszą do:
1/ naruszenia art. art. 7,8,77 § 1,80 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i niedostateczne jej wyjaśn3ienie, w szczególności ustalenie celu w oparciu o szczegółowy plan realizacyjny zagospodarowania terenu - budowy osiedla domków jednorodzinnych szeregowych i bliźniaczych przy ul. [...] w C. - aktualizacja II, stanowiący załącznik do późniejszej decyzji Urzędu Miejskiego w C. z dnia [...], (także poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustaleni celu wywłaszczenia, podczas gdy
- w decyzji o wywłaszczeniu został wskazany cel wywłaszczenia i określono go wprost jako budowę osiedla" mieszkaniowego [...], nie jako "infrastruktura towarzysząca, służąca do obsługi osiedla mieszkaniowego stanowiąca strefę ochronną od istniejącej drogi", który to cel organ wyprowadza z celu określonego w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją wydaną 5 lat później,
- z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że cała nieruchomość była potrzebna pod budowę osiedla,
- decyzja o wywłaszczeniu i odszkodowaniu przedmiotowej nieruchomości została wydana w dniu [...], nr [...] (zwana dalej decyzją o wywłaszczeniu), a jej podstawą był plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Urzędu Miejskiego w C. Nr [...] z dnia [...]., a nie plan wydany 5 lat później na podstawie którego organy dokonują ustaleń,
- kluczowym zadaniem organów administracji dla rozstrzygnięcia czy nieruchomość mogłaby podlegać zwrotowi na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia na datę wydania decyzji o wywłaszczeniu, a nie jego domniemywanie na podstawie dokumentacji wydanej po dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej,
- brak jest jakiejkolwiek informacji-o- czynnościach podjętych w celu odnalezienia załącznika graficznego do decyzji Urzędu Miejskiego w C. z dnia [...], znak [...] poza stwierdzeniem, iż nie znajduje się on w aktach archiwalnych,
2/ naruszenia art. art. 7,8, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonanie jego dowolnej oceny wyrażającej się w błędnym przyjęciu, iż na działce o numerze ewidencyjnym 1 zrealizowano cel wywłaszczenia, podczas gdy
- z materiału dowodowego wynika, iż teren przedmiotowej nieruchomości do 2007 r- nie został zabudowany ani zagospodarowany w żaden sposób spełniający jakąkolwiek funkcję dla osiedla mieszkaniowego, co prowadzi do wniosku, iż działka ta od początku była zbędna na cel wywłaszczenia,
- z materiału dowodowego nie wynika aby w odniesieniu do przedmiotowego terenu Gmina po wywłaszczeniu podejmowała jakiekolwiek czynności zmierzające
- do realizacji celu wywłaszczenia, np. poprzez jego zagospodarowanie czy utrzymanie w należytym stanie,
- od 2007 r. przez kilka kolejnych lat teren ten był przedmiotem umowy dzierżawy z podmiotem prywatnym, który wykorzystywał go (i wykorzystuje nadal) jako parking dla własnej działalności gospodarczej,
- wbrew ustaleniom organów parking znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości nie pełnił i nie pełni żadnej funkcji dla osiedla, gdyż przeznaczony jest dla klientów wypożyczalni samochodów,
- poprzedni właściciel występował z wnioskami o wydanie decyzji lokalizującej budynek mieszkalny oraz szklarnię na przedmiotowej nieruchomości,
- teren działki o numerze ewidencyjnym 1 nie był funkcjonalnie powiązany z osiedlem mieszkaniowym,
- teren działki nie stanowił koncepcyjnie i infrastrukturalnie fragmentu osiedla mieszkaniowego,
- teren działki 1 nie spełniał i nie spełnia funkcji "zieleni izolacyjnej" dla przedmiotowego osiedla, gdyż rozmieszczenie w przestrzeni działki 1 oraz budynków mieszkalnych to uniemożliwia,
- teren działki 1 w istocie służył wyłącznie działce o numerze 3, a dla osiedla mieszkaniowego funkcję izolacyjną spełniał bardzo szeroki, wschodni fragment działki 4
- funkcję izolacyjną dla przedmiotowego osiedla w znaczeniu nadanym temu terminowi przez organ zdecydowanie lepiej spełniałby budynek mieszkalny czy szklarnia, których wybudowanie zamierzał podjąć Pan E. S., o czym informował organ jeszcze przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu;
- w Księdze Wieczystej działka 1 oznaczona jest jako grunt orny,
- organ nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia kiedy rzekomo miałoby dojść do realizacji celu wywłaszczenia ani na czym realizacja tego celu miałaby polegać, a organ winien był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym powyższe okoliczności oraz dokonać ich swobodnej, a niedowolnej oceny, a także podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
3/ naruszenia art. art. 8 w zw. z 11 w zw. z 15 w zw. z 77 § 1 w zw. z 80 w zw. z 81 w z w. z 107 §1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji sporządzenia uzasadnienia swojej decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów odwołania/zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a., a także poprzez pominięcie zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu i zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę Śląskiego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, podczas gdy:
- sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy,
- rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, tylko ponowne rozpoznanie sprawy,
- realizując zasadę przekonywania nie może pominąć milczeniem dowodów czy też twierdzeń lub wyjaśnień strony, albo nie odnieść się do faktów istotnych dla sprawy i okoliczności podnoszonych przez stronę,
Naruszenia prawa materialnego dotyczą art. art. 136 ust. 3 w zw. z 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia, ponieważ cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego wynika, że cel wywłaszczenia nigdy został zrealizowany, wobec czego organ powinien uznać, iż działka o numerze ewidencyjnym 1 od początku była zbędna na cel wywłaszczenia i w konsekwencji zachodzą podstawy do zwrotu nieruchomości na rzecz wnioskodawców.
Skarżący wskazują na następujące okoliczności, uzasadniające ten zarzut.
- teren działki o numerze ewidencyjnym 1 do 2007 r. nie został zagospodarowany w żaden sposób, w szczególności w sposób spełniający jakąkolwiek funkcję dla osiedla mieszkaniowego,
- w Księdze Wieczystej działka 1 oznaczona jest jako grunt orny,
- w odniesieniu do tego terenu Gmina po wywłaszczeniu nie podejmowała żadnych czynności zmierzających do jego zagospodarowania czy utrzymania w należytym stanie,
- od 2007 r. przez kilka kolejnych lat teren ten był przedmiotem umowy dzierżawy z podmiotem prywatnym, który wykorzystywał go (i wykorzystuje nadal) jako parking dla własnej działalności gospodarczej,
- teren działki nie był funkcjonalnie powiązany z osiedlem mieszkaniowym,
- teren działki nie stanowił koncepcyjnie i infrastrukturalnie fragmentu osiedla mieszkaniowego,
- teren działki nie spełniał i nie spełnia funkcji "zieleni izolacyjnej" dla przedmiotowego osiedla, gdyż rozmieszczenie w przestrzeni działki 1 oraz budynków mieszkalnych to uniemożliwia,
- teren działki 1 w istocie służył wyłącznie działce o numerze 3, a dla osiedla mieszkaniowego funkcję izolacyjną spełniał bardzo szeroki, wschodni fragment działki 4,
- funkcję izolacyjną dla przedmiotowego osiedla w znaczeniu nadanym temu terminowi przez organ zdecydowanie lepiej spełniałby budynek mieszkalny czy szklarnia, których wybudowanie zamierzał podjąć E. S., o czym informował organ jeszcze przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, iż przedmiotem żądania skarżących jest działka nr 1, powstała w wyniku podziałów nieruchomości oznaczonej jako dz. nr 1 o pow. 0,5160 ha - obręb [...], wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...]. Celem wywłaszczenia było przeznaczenie działki nr 1 pod budowę osiedla mieszkaniowego przy l. [...] w C.
Spór pomiędzy organami orzekającymi w sprawie, a skarżącymi, sprowadza się w istocie rzeczy do tego, czy część wywłaszczonej działki nr 1, a więc działka nr 1 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jeśli tak, co twierdzą skarżący, to podlega zwrotowi. Zdaniem tak organu I instancji, jak i organu odwoławczego, działka stanowi element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, wobec tego nie stała się zbędna na określony w decyzji wywłaszczeniowej cel i tym samym nie podlega zwrotowi.
Przystępując do rozpatrzenia tego zagadnienia należy zauważyć, że zgodnie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r.. poz. 2204, dalej: u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 1 u.g.n.).
Jest rzeczą oczywistą, że przepisy ustawowe są (i muszą być) formułowane na relatywnie dużym stopniu ogólności (zawierają normy generalno-abstrakcyjne), stąd wskazane wyżej, w odniesieniu do konkretnych spraw związanych ze zwrotem wywłaszczonych nieruchomości wymagały doprecyzowania w drodze wykładni i interpretacji, dokonywanej głównie przez sądy administracyjne, ale także przez Trybunał Konstytucyjny oraz doktrynę. Wyniki tych ustaleń, zwłaszcza jeżeli są powszechnie akceptowane, wymagają aprobaty Sądu orzekającego w sprawach z tego zakresu.
Sąd podziela co do zasady stanowiska wyrażane przez organy orzekające w sprawie, dotyczące następujących kwestii:
1/ w przypadku nieruchomości wywłaszczonej przed wejście w życie u.g.n. a więc przed 27 maja 1990r. i stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, przejętej w toku procesu komunalizacji mienia państwowego, na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, zrealizowano cel wywłaszczenia, bez względu na to. czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, czy też po upływie tego terminu realizacja tego celu wyłącza uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia i dokonanie jej zwrotu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13.03.2014 r. sygn. akt P 38/11; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt. IOSK 2502/12, CBOSA).
2/ problem realizacji celu wywłaszczenia powinien być oceniany z uwzględnieniem czasu, w jakim decyzja była podejmowana. Wymagania szczegółowości celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej jak i jego realizacja powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej nie z daty rzeczywistej kontroli. Inaczej rzecz ujmując im w dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być ujęty w decyzji wywłaszczeniowej (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, CBOSA).
4/ doprecyzowanie celu wywłaszczenia winno nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości (zob. wyroki NSA: z dnia 28 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1650/99, z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2018 r. II SA/Po 366/18, CBOSA);
3/ przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki), a ocena czy tak pojmowany cel wywłaszczenia został zrealizowany, musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części tj. działki powstałej z podziału takiej nieruchomości. Ponadto okoliczność, że lokalizacja celu wywłaszczenia odbiega nieco od planowanej nie ma wypływu na zrealizowanie celu wywłaszczenia tj. budowę osiedla mieszkaniowego (m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015r., II SA/Kr 928/15 , CBOSA).
W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia, określony w decyzji wywłaszczeniowej z [...] jako budowa osiedla mieszkaniowego, a więc w sposób ogólny, powinien zostać zrekonstruowany (odczytany) na podstawie "planów inwestycyjnych oraz całości materiałów dowodowych, które stanowiły w sposób bardziej szczegółowy o zasięgu, rodzaju i charakterze powziętej inwestycji". To (takie) odczytanie prowadzi Wojewodę do wniosku, iż w istocie działka nr 1 miała stanowić "strefę ochronną" dla budowanego osiedla mieszkaniowego i wykorzystana w ten właśnie sposób nie podlega zwrotowi .
Zdaniem Sądu, stanowiska takiego nie można zaaprobować, nawet przy bardzo szczegółowym odczytaniu treści dokumentów na które powołano się w uzasadnieniu decyzji.
W decyzji wywłaszczeniowej z [...], znajdującej się w aktach sprawy (jedna z teczek zawierające akta archiwalne wywłaszczenia – k. 12), dopiero w uzasadnieniu wskazano, iż "nieruchomość wnioskowana do wywłaszczenia niezbędna jest pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]". W decyzji z [...] "w sprawie zatwierdzenia aneksu do planu realizacyjnego osiedla domków jednorodzinnych przy ul. [...]" tak określony cel nie został doprecyzowany (k. 66) – nie ma tam o celu w ogóle mowy. Niewątpliwie natomiast, według załącznika graficznego do planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją z [...] r,. działka nr 1 zlokalizowana jest na obszarze projektowanej inwestycji. Także według kolejnego załącznika graficznego decyzji z [...]. "w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego – aktualizacja osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] w C. do planu realizacyjnego inwestycji", działka nr 1 znajduje się w granicach realizowanej inwestycji, przy czym obszar ten wskazano jako "granice wykupionego terenu".
Wojewoda, zwłaszcza w oparciu o ten ostatni dokument wywodzi, iż "część nieruchomości odpowiadająca działce nr 1 stanowić miała również w świetle tego dokumentu strefę ochronną dla budowanego osiedla mieszkaniowego, separując w części ciąg komunikacyjny w postaci drogi szybkiego ruchu" . Nie wiadomo skąd takie twierdzenie, skoro nie wynika to z części tekstowej załącznika graficznego (w powiązaniu z częścią graficzną). W części tekstowej są dwa elementy: pierwszy - oznaczenia graficzne, w tym dotyczące granic wykupionego terenu, budynków przekazanych użytkownikom, budynków obsługi technicznej, ogrodzeń działek, dróg i placy, chodników, ogrodzenia po rekonstrukcji; drugi – "Uwagi" , zgodnie z którymi plan realizacyjny – aktualizacja II uzupełnia poprzednią aktualizację m.in. o: plac manewrowy, parking, likwidację kilku miejsc postojowych, ogrodzenie od ternu należącego do Skarbu Państwa, trasę kabla elektrycznego i zieleń w rejonie placu manewrowego i parkingu na terenie po zlikwidowanych miejscach postojowych.
W świetle informacji zawartych w tych aktach można jedynie zgodzić z tym, że celem wywłaszczenia całej działki nr 1, w tym również jej części w postaci działki nr 1, powstałej po podziale działki nr 1, była budowa osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] w C. Działki te niewątpliwie znajdowały się one w obszarze planowanego przedsięwzięcia, o czym świadczą załączniki graficzne do kolejnych planów realizacyjnych. Natomiast z załączników tych, jak również z innych dokumentów zgromadzonych w sprawie, nie można wywieść twierdzenia, zgodnie z którym na tak określony cel działka nr 1 została wykorzystana. Wręcz odwrotnie, z graficznego obrazu usytuowania tej działki wobec osiedla mieszkaniowego można wysnuć wniosek, że wywłaszczenie obecnej działki nr 1 było rezultatem wywłaszczenia całej nieruchomości obejmującej działkę nr 1, zaś brak możliwości wykorzystania jej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a więc na działki budowlane (zbyt mała powierzchnia, nieregularny kształt) spowodował konieczność jej wydzielenia i pozostawienia poza obszarem osiedla mieszkaniowego. Z punktu widzenia celu wywłaszczenia była ona zbędna, o czym może świadczyć sposób jej zagospodarowania, niezwiązany zupełnie z osiedlem w szerokim tego słowa znaczeniu (łącznie z infrastrukturą). Nie mogą zmienić tego stanowiska zdjęcia lotnicze, z których co najwyżej może wynikać, że na działce nr 1 dostrzegalna jest zieleń w nienajlepszej kondycji, nie będąca prawdopodobnie wynikiem jej celowego zagospodarowania (zdjęcie z 1982 r.). Natomiast nie można z nich wywieść, iż działka ta położona jest w strefie ochronnej, oddzielającej osiedle mieszkaniowe od drogi publicznej. Co więcej, od strony tejże drogi działka nr 1 i osiedle mieszkaniowe rozdzielone są działką nr 5, wyłączoną z wywłaszczenia.
Wobec tego brak było wystarczających przesłanek, aby uznać w przedmiotowej sprawie, iż cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, szeroko rozumianego (wraz z infrastrukturą) został kiedykolwiek zrealizowany. Zatem część wywłaszczonej działki nr 1, a więc obecnie działka nr 1 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlega zwrotowi na zasadach określonych w art. 136 ust. 3 u.g.n., o ile nie zachodzą ku temu przeszkody prawne.
W kontekście przeprowadzonych wyżej rozważań, wskazujących na niezrealizowanie celu wywłaszczenia w przypadku działki nr 1, uzasadnienie znajdują zarzuty podnoszone w skardze, tak procesowe (naruszenie art. 7,8,77 § 1, 80, a także 11, 15, 81 i 107 § 1 i § 3 k.p.a.) oraz materialnoprawne (136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n.).
Sąd postanowił uchylić tak zaskarżoną decyzję, jak i decyzje organu I instancji, bowiem wskazanymi wyżej uchybieniami obarczone były rozstrzygnięcia obu organów orzekających w sprawie.
W dalszym postępowaniu organ I instancji będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko wyrażone przez Sąd.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i " c" p.p.s.a., p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.
Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowego zawartego w pkt 2 sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a.