II SA/Gl 904/25

II SA/Gl 904/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /sprawozdawca/
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6051 Dokumenty stwierdzające tożsamość
Hasła tematyczne
Ewidencja ludności
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 653
art. 75 ust. 3
Ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2025 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 9 czerwca 2025 r. nr SOIa.622.1.3.2025 w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentacji związanej z dowodem osobistym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia 28 kwietnia 2025 r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Burmistrz Gminy i Miasta C. decyzją z dnia 28 kwietnia 2025 roku, Nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 z późn. zmianami – dalej k.p.a.), art. 75 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 671 z późn. zm. – dalej: u.d.o.), orzekając wobec M.S. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca), odmówił mu udostępnienia dokumentów z koperty dowodowej E.J.
W uzasadnieniu podano m. in., że wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2025 r. ww. zwrócił się do organu o udostępnienie dokumentów znajdujących się w dokumentacji związanej z dowodem osobistym swojej prababci. W złożonym wniosku wskazano jako podstawę do żądania dokumentów zamiar wykonania pracy praktyczno-technicznej, obejmującej analizę historii rodziny ucznia, przedstawionej w formie drzewa genealogicznego. Strona nie wykazała jednak interesu prawnego w uzyskaniu żądanych danych. Interes prawny w uzyskaniu od organu administracji określonych dokumentów dotyczących osób trzecich należy odnosić do wykazania istnienia normy prawnej, która zezwala lub nakazuje wnioskodawcy ich pozyskanie. Legitymowanie się przez wnioskodawcę interesem prawnym powinno mieć swoje oparcie w konkretnej normie prawa materialnego. Przedstawione uzasadnienie jest – w ocenie organu – interesem faktycznym, który nie jest jednak tożsamy z interesem prawnym. Interes prawny powinien być sprawdzalny obiektywnie, indywidualny, konkretny, aktualny, a także rzeczywisty, a nie tylko hipotetyczny.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona, zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie m. in.:
1. art. 75 ust. 1 u.d.o., poprzez jego niezastosowanie, tj. nieudostępnienie ww. dokumentacji, gdy spełniona została przesłanka interesu prawnego;
2. art. 75 ust. 3 pkt 3 u.d.o. w zw. z:
• art. 70 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP");
• art. 73 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do ogłaszania wyników twórczości artystycznej i prowadzenia badań naukowych;
• art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167; dalej: MPPOiP) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii, obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru,
poprzez błędne przyjęcie, iż wskazane normy prawa materialnego nie stanowią źródła interesu prawnego, lecz wyłącznie interes faktyczny;
3. art. 8 w zw. z art. 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich pominięcie, polegające na niewyczerpującym uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, podczas gdy obszerne uzasadnienie rozstrzygnięcia jest niezbędne dla realizacji zasady zaufania obywatela do organów państwa oraz zasady praworządności, a jego niewłaściwe sporządzenie uniemożliwia stronie weryfikację prawidłowości toku rozumowania organu, co narusza prawo do rzetelnego postępowania administracyjnego i skutecznej obrony swoich racji;
4. art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. brak wskazania stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, a brak ten uniemożliwia weryfikację, czy decyzja została wydana przez osobę do tego umocowaną.
Wojewoda Śląski decyzją z dnia 9 czerwca 2025 r., znak SOIa.622.1.3.2025, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano m. in., że organ istotnie nie odwzorował w dokumencie elektronicznym danych osoby podpisującej przedmiotową decyzję, jednakże integralną jej część stanowi poświadczenie podpisania dokumentu kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W treści tego poświadczenia zawarta jest informacja, kto i kiedy go podpisał. Była to osoba uprawniona. Ustawa o dowodach osobistych nie różnicuje wnioskodawców będących krewnymi od osób trzecich, tworząc jedną ogólną kategorię "inne podmioty", w ramach której każda z tych osób wnioskujących o udostępnienie dokumentacji dowodowej musi wykazać interes prawny (art. 75 u.d.o.). Fakt konieczności wykonania zleconej pracy szkolnej z zakresu genealogii i chęć skorzystania z dokumentacji znajdującej się w posiadaniu organu gminy w kopercie dowodowej zmarłego przodka jest z całą pewnością interesem faktycznym, lecz nie przywołanym w art. 72 ust. 2 pkt 2a u.d.o. interesem prawnym. Ponadto, jak wynika z pisma nauczyciela historii z 14 marca 2025 r., praca zostanie wykonana prawidłowo również w oparciu o inne dostępne źródła dowodowe (wywiady z członkami rodziny, posiadane dokumenty rodzinne, kwerendę zasobów archiwów państwowych). Prawo do kultywowania pamięci osoby zmarłej, chociaż niewymienione w art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 – dalej: k.c.), stanowi samoistne dobro osobiste. Z prawa do kultu pamięci osoby zmarłej nie można jednakże wywieść konkretnego obowiązku lub uprawnienia, którego realizacji można dochodzić w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że słusznie organ I instancji odmówił udostępnienia ww. dokumentacji, uznając, że wnioskodawca nienależycie wykazał istnienie po jego stronie interesu prawnego w uzyskaniu wnioskowanych danych.
Skargę na decyzję Wojewody złożył ww. skarżący, zaskarżając ją w całości. Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie:
I. prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 ust. 3 pkt 3 u.d.o. w zw. z:
- art. 70 ust. 1 Konstytucji RP;
- art. 73 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do ogłaszania wyników twórczości artystycznej i prowadzenia badań naukowych;
- art. 19 ust. 2 MPPOiP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii, obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób, według własnego wyboru, poprzez błędną wykładnię polegającą na:
1. pominięciu norm Konstytucji RP i MPPOiP jako źródeł prawa bezpośrednio stosowanego;
2. uznaniu, że powołane przepisy nie mogą stanowić podstawy interesu prawnego, mimo, że ich treść przyznaje jednostce konkretne uprawnienia;
3. zredukowaniu konstytucyjnych i traktatowych praw do nauki, badań naukowych i dostępu do informacji do tzw. "interesu faktycznego", bez pogłębionej analizy ich znaczenia i funkcji w porządku prawnym;
II. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:
• art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej istotnymi wadami prawnymi, podczas gdy organ odwoławczy powinien uchylić taką decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzec w trybie reformatoryjnym albo przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;
• art. 7 i 77 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania istoty sprawy, co doprowadziło do mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia błędu w ustaleniach faktycznych;
• art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji, przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie odnoszącym się do zarzutów 1-3 oraz 5 odwołania.
W uzasadnieniu podano m. in., że zaistniałe uchybienie nie pozwala zweryfikować, czy osoba podpisująca decyzję była rzeczywiście uprawniona do jej wydania, a zatem uderza w zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), jak również w zasadę zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Prawo do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji RP) przysługuje każdemu, niezależnie od wieku czy statusu prawnego. W tym przypadku realizacja tego prawa polega na uczestnictwie w edukacji w publicznym technikum oraz na wykonywaniu zadania edukacyjnego - projektu badawczego z zakresu genealogii, zgodnie z podstawą programową przedmiotu "historia". Dokumentacja z koperty dowodowej prababci stanowi niezbędne źródło do należytego wykonania tego obowiązku edukacyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.
W świetle art. 75 ust. 3 u.d.o. do uzyskania dostępu do dokumentacji związanej z dowodami osobistymi są uprawnione:
1) podmioty, o których mowa w art. 66 ust. 3 pkt 1-11;
2) sądy;
3) inne podmioty - jeżeli wykażą interes prawny.
Ustawa zatem daje możliwość uzyskania dostępu do ww. dokumentacji, jednak – w przypadku tzw. "innych podmiotów" – jeśli podmioty te wykażą posiadanie interesu prawnego.
Zgodnie z uchwałą NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Tak jednak jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się jednolicie, że interes prawny powinien być sprawdzalny obiektywnie, indywidualny, konkretny, aktualny, a także rzeczywisty, a nie tylko hipotetyczny. Czynnikiem odróżniającym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi lub uprawnienie do ubiegania się o udzielenie mu ochrony (np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. II OSK 1983/22 i podane tam orzecznictwo).
Organy przywołały powyższy wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. II OSK 1983/22, jednakże jest on (jak i pozostałe orzeczenia) całkowicie nieadekwatny dla rozpoznania niniejszego przypadku. W kontrolowanej ówcześnie przez NSA sprawie skarżący kasacyjnie wskazywał, że jego interes prawny do udostepnienia mu podobnej dokumentacji miał wynikać z treści art. 23 k.c. Przepis ten przywołuje także Wojewoda.
Skarżący swój interes prawny wywodził jednak z zupełnie innej podstawy prawnej. Podawał (także w odwołaniu), że swym wnioskiem zwrócił się do Burmistrza o wydanie kopii dokumentacji związanej z pierwszym dowodem osobistym prababci, a jako uzasadnienie wskazał na projekt badawczy realizowany w ramach podstawy programowej z przedmiotu "Historia". Dane ww. krewnej – jak twierdził – powinny zostać ujęte w pracy szkolnej dotyczącej dziejów rodziny.
Nie art. 23 k.c. był zatem podstawą wniosku, a raczej nieprzywołane przez organy przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1043 z późn. zm. – dalej: p.o.). W szczególności jej art. 99 normuje obowiązki uczniów, odsyłając do statutu szkoły (zob. też art. 98 ust. 1 pkt 17 p.o.). W istocie są to obowiązki narzucane uczestnikom systemu nauczania realizujących podstawy programowe (zob. art. 4 pkt 24 p.o.). W następstwie tego dokonywane są oceny uczniów, mając na uwadze kryteria ustawowe określone w art. 44b, 44e i nast. ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 881 z późn. zm.).
Pomimo przedłożenia przez wnioskodawcę stosownej dokumentacji w tym zakresie (także świadczącej o realizacji nałożonego obowiązku związanego z edukacją) organy nie rozpoznały sprawy w kontekście powyższych regulacji, opierając się na zagadnieniu dóbr osobistych.
Organ odwoławczy nie miał także kompetencji by twierdzić (s. 5 decyzji), że "(...) jak wynika z pisma nauczyciela historii z 14 marca 2025 r. praca zostanie wykonana prawidłowo również w oparciu o inne – dostępne – źródła dowodowe [wywiady z członkami rodziny, posiadane dokumenty rodzinne, kwerendę zasobów archiwów państwowych])". Realizacja zadania edukacyjnego została pozostawiona uczniowi, który w sposób twórczy miał je wykonać za pomocą dostępnych mu źródeł. Nie jest rzeczą Wojewody, by decydować o szczegółach realizacji zadania szkolnego ucznia i oceniać, kiedy zostanie ono wykonane prawidłowo, a kiedy nie.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
W tej sytuacji dalsze zarzuty skargi mają charakter wtórny.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy ustalić interes prawny skarżącego odwołując się do indywidualnego przypadku, zgodnie z wnioskiem. Jeśli organ ustali tu realizację podstawy programowej wynikającej z przepisów prawnych, powinien uznać interes prawny skarżącego w udostępnieniu mu powyższych dokumentów.
Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. Sąd nie może prowadzić ustaleń za organy.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.