II SA/GL 903/20

II SA/Gl 903/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6135 Odpady
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 5050/21 - Wyrok NSA z 2022-11-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 446
art. 18 ust. 1 i art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powierzenia zadań własnych gminy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi oddala skargę.
Uzasadnienie
Na sesji w dniu [...] r. Rada Miasta L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie powierzenia spółce "A" Sp. z o.o. zadań własnych Gminy L. w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. W podstawie prawnej uchwały powołała art. 18 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej w skrócie: "u.s.g."), art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm., obecnie t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, dalej: "u.c.p.g.") i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573 z późn. zm., obecnie t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 712, dalej: "u.g.k.") oraz uchwałę własną nr [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia międzygminnej spółki z o.o., której celem jest realizacja "Wieloletniego programu gospodarki odpadami komunalnymi w woj. katowickim". W § 1 uchwała z dnia [...] r. nr [...] określiła termin powierzenia usługi publicznej polegającej na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych wraz z selektywną ich zbiórką w rezultacie eksploatacji instalacji, urządzeń i wyposażenia spółki "A" Sp. z o.o. (pkt 2), począwszy od dnia [...] r. do dnia [...] r. (pkt 3), natomiast jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta L. (§ 3). Rada Miasta L. wyraziła również zgodę na zawarcie umowy wykonawczej (umowy o świadczenie usług publicznych) przez Gminę L. i spółkę (§ 2).
Skargę na powyższą uchwałę złożył Wojewoda Śląski (dalej: "organ nadzoru"), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 u.g.k. w związku z art. 7 Konstytucji RP, bowiem organ stanowiący nie dokonał wyboru sposobu i formy prowadzenia gospodarki komunalnej w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, lecz powierzył wykonanie tego zadania innemu podmiotowi. Tymczasem w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 3 ust. 1 i 2 u.g.k., który stanowi, że możliwe jest powierzenie przedmiotowego zadania spółce własnej bez zawarcia odrębnej umowy, jednakże wymaga to zmiany umowy lub statutu tejże spółki (por. art. 157 § 1 pkt 2 i art. 157¹ ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 505 z późn. zm.).
W odpowiedzi na skargę z dnia 14 lipca 2020 r. Gmina L. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaakcentowała, że jest jednym ze wspólników spółki "A" Sp. z o.o. i dlatego powierzyła jej własne zadania a nie dokonywała wyboru sposobu i formy prowadzenia tego rodzaju gospodarki komunalnej. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej i ogłoszonych w ustawowo określony sposób. Natomiast uchwały kierowane wyłącznie do jednostek organizacyjnych podległych nie posiadają cech aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, skierowanego do nieograniczonego kręgu podmiotów. Zakwestionowana uchwała jest wyłącznie aktem kierownictwa wewnętrznego, dlatego za bezpodstawne należy uznać stwierdzenie, że powierzenie spółce przez gminę zadania wymaga zmiany umowy spółki. Z wypisu KRS-u spółki "A" Sp. z o.o. wynika, że prowadzi ona działalność gospodarczą polegającą na: zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne, obróbce i usuwaniu odpadów innych niż niebezpieczne, odzysku surowców z materiałów segregowanych, działalność związaną z rekultywacją i pozostałą działalność usługową związaną z gospodarką odpadami, oraz może zagospodarować i unieszkodliwiać odpady komunalne oraz prowadzić proces zagospodarowania odpadów pochodzących z selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Nadto, w skardze jako stronę postępowania wskazano Gminę L., podczas gdy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że skarga organu nadzoru na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczy sporu pomiędzy organem nadzoru, a jednym z organów gminy i to ten podany organ reprezentuje gminę, w tym przypadku powinna to być Rada Miasta L. a nie Gmina L..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa, która obejmuje również działanie organów uchwałodawczych (stanowiących) jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił jego rodzaju. Zasadnym jest w tym celu sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, str. 101-102). Podstawą do zastosowania sankcji nieważności uchwały jest zarówno ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, jak i naruszenie przepisów prawa, które wprawdzie nie jest kwalifikowane do takich rodzajów naruszenia prawa, ale przez błędną wykładnię lub wadliwe zastosowanie przepisu prawa jest również obwarowane sankcją nieważności. Przekroczenie granic regulacji przez nieuwzględnienie ustanowionych w konkretnym przepisie prawa nakazów jest kwalifikowanym naruszeniem prawa, które uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5 września 2017 r. sygn. I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia.
W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru wniósł skargę w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego ani też podmiotowego zaskarżanych aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (por. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1221/05). Tym samym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia niniejszej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpatrzenia.
Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 26 listopada 2013 sygn. akt II OSK 2283/13, iż nie ma żadnych przeszkód aby rada gminy uchwałą przekazała istniejącej spółce zadania własne w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, w tym konkretnym przypadku polegające na powierzeniu usługi publicznej zagospodarowania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych wraz z selektywną ich zbiórką, a w jej rezultacie eksploatacji instalacji, urządzeń i wyposażenia podmiotu prawa handlowego, utworzonego celem realizacji wieloletniego programu gospodarki odpadami komunalnymi.
Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest wyłącznie ocena dopuszczalności i zasadności w drodze zaskarżonej uchwały z dnia [...] r. nr [...] powierzenia zadania własnego z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi, utworzonej w tym celu spółce z o.o., której celem jest realizacja "Wieloletniego programu gospodarki odpadami komunalnymi w woj. katowickim", w oparciu o umowę wykonawczą (umowę o świadczenie usług publicznych).
Istotne znaczenie ma konkretna sytuacja faktyczna, która jest bezsporna, że przez wspólników będących w 100% jednostkami samorządu terytorialnego (również Gminę Miasto L.) utworzony został podmiot prawa handlowego (spółka "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T., akt założycielski z dnia [...] r.), celem realizacji szeroko rozumianej gospodarki komunalnej, w tym zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców tych jednostek w zakresie zadania własnego (wspólników), sformułowanego w art. 16a pkt 4 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2007 r. nr 39, poz. 251 z późn. zm.), a to zapewnienia warunków ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania oraz w art. 16a pkt 3 tej ustawy, a to zapewnieniu budowy, utrzymania i eksploatacji "B" w T. służącego do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych (KRS [...]), w ramach wieloletniego programu gospodarki odpadami komunalnymi w województwie katowickim.
Stosownie do art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami. Nadto, ust. 3 tego przepisu stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa.
W niniejszej sprawie są to przepisy powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, czyli u.g.k. i u.c.p.g. oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 797, w skrócie: "u.o.o.").
Art. 1 u.g.k. określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Zgodnie z art. 3 u.g.k. jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości w drodze umowy na zasadach ogólnych w trybie ustaw szczególnych (pkt 1-5) oraz tym podmiotom, które posiadają wymagane zezwolenia (ust. 2), natomiast w myśl art. 4 ust. 1 u.g.k. jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Tak więc, domniemanie kompetencji w tym zakresie przysługuje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego i nie zawsze będą podejmowane jako akty prawa miejscowego.
Rada Miasta L. w oparciu o uchwałę nr [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia międzygminnej spółki z o.o. "A" z siedzibą w T. dokonała wyboru oraz określiła formę prowadzenia gospodarki gminnej i wykonywania zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, celem realizacji "Wieloletniego programu gospodarki odpadami komunalnymi w woj. katowickim". Zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. Rada Miasta L., jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego postanowiła o wyborze sposobu prowadzenia i formie gospodarki komunalnej w tym zakresie.
Należy zaznaczyć, że na podstawie art. 3 ust. 1 u.c.p.g., utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g., Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4) (uchylony)
5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Regulamin jest aktem prawa miejscowego i może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) i b) oraz art. 4 ust. 2a u.c.p.g.. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu (art. 4 ust. 3 u.c.p.g.).
W rozpatrywanej sprawie podjęcie przez Radę Miasta L. uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia międzygminnej spółki z o.o. "A" z siedzibą w T. miało na celu realizację "Wieloletniego programu gospodarki odpadami komunalnymi w woj. katowickim". Zatem realizację zadań własnych określonych w przepisach szczególnych, zwłaszcza w art. 4 ust. 3 u.c.p.g. oraz realizujących wojewódzki plan gospodarki odpadami opracowany przez zarząd województwa w związku z art. 34 ust. 3, art. 35 i art. 36 ust. 2 u.o.o. Uprawnienie sejmiku do podejmowania decyzji w zakresie, które z istniejących instalacji w zakresie przetwarzania odpadów komunalnych stanowią potrzebną infrastrukturę, a które z nich można pominąć w planie musi być oceniane poprzez pryzmat przepisów art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 8 u.o.o,, tj.: 1) osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska, 2) oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego, 3) wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, 4) utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami komunalnymi spełniających wymagania ochrony środowiska. Wobec powyższego, to sejmik ma kluczowe i decydujące kompetencje wynikające z art. 36 ust. 2 u.o.o., do uchwalenia wojewódzkiego planu, opracowanego przez zarząd województwa.
Podkreślić należy, że nadrzędnym celem opracowania planu jest określenie ram systemu gospodarki odpadami dla całego województwa, na podstawie których gminy są zobowiązane przez przepisy u.c.p.g., realizować przypisane im zadania w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów. Rolą samorządu województwa jest określenie regionów gospodarki odpadami komunalnymi oraz zapewnienie wystarczającej liczby instalacji do przetworzenia odpadów powstających w województwie. Samorząd województwa jest zobligowany do wypracowania takiego systemu gospodarki odpadami, które umożliwi realizację przez gminy obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach dotyczących odbioru i zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania i pozostałości z mechaniczno-biologicznego przetwarzania, przeznaczonych do składowania powstałych z odebranych przez podmiot odpadów komunalnych.
W tym celu, aby realizować przyjęty plan dla wówczas województwa katowickiego utworzony został podmiot prawa handlowego, przywołana już wcześniej spółka, której powierzono zaskarżoną uchwałą wykonanie szczególnych zadań, tak aby wdrożyć założenia planu. Treść zaskarżonej uchwały w odniesieniu do sytuacji faktycznej i prawnej w kontekście ustawowego obowiązku rady gminy dotyczącego zapewnienia racjonalnej gospodarki odpadami nie budzi zastrzeżeń. Skoro, już wcześniej wybrano sposób i formę oraz utworzono w tym celu podmiot prawa handlowego, dysponujący odpowiednią specjalistyczną infrastrukturą "zakładem" i "instalacją", a także ten podmiot został ujęty jako realizujący wieloletni uaktualniany co 6 lat program gospodarki odpadami komunalnymi na szczeblu wojewódzkim, to samo powierzenie mu w drodze umowy wykonawczej realizacji własnych zadań stało się automatycznie wykonaniem wcześniej podjętych zobowiązań, zawartych w jego akcie założycielskim (por. KRS i umowa spółki). Przekazanie tych zadań ustawowo przypisanych jednostce samorządu terytorialnego nie stanowi aktu prawa miejscowego, który winien być podany do powszechnej wiadomości poprzez ogłoszenie go w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Podkreślić również należy, co pominął w swych rozważaniach organ nadzoru, że w wielu orzeczeniach ETS podejmował - choć nie wprost - problematykę powierzenia zadań publicznych podmiotowi zewnętrznemu. W wyroku z dnia 18 listopada 1999 r., C-107/98, odnoszącym się do stosowania dyrektywy 93/36/EWG koordynującej procedury udzielania zamówień publicznych na dostawy (obecnie, odpowiednio, dyrektywa 2004/18/WE), Trybunał wskazał, że postanowień tej dyrektywy nie stosuje się w sytuacji, gdy jednostka samorządu lokalnego sprawuje nad odrębnym prawnie podmiotem pewną formę kontroli podobnej do kontroli sprawowanej nad własnymi wydziałami i równocześnie osoba ta wykonuje istotną część swojej działalności wspólnie ze sprawującą nad nią taką kontrolę jednostką lub jednostkami samorządu lokalnego. Wobec powyższego nie sposób, co do zasady, uznać za wadliwą zaskarżoną uchwałę, jako podjętą bez podstawy prawnej.
W tym miejscu należy szerzej odnieść się do zagadnienia i stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę w zakresie prawidłowego oznaczenia organu, wobec którego organ nadzoru powinien złożyć skargę i oznaczenia jako strony postępowania sądowoadministracyjnego Rady Gminy w L., a nie Gminy L., która nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu (por. k. 17 akt sądowoadministracyjnych).
Radzie gminy przysługuje domniemanie właściwości, ale tylko w odniesieniu do tych, które nie są ustawowo przypisane innym organom (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Ustawodawca przewidział, jako wymóg formalnoprawny, podejmowanie przez właściwy organ, czyli radę, uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru, to uchwałę taką, ze wszystkimi tego konsekwencjami w sferze procesowej, powinien wykonywać burmistrz, m.in. właśnie dlatego, że jest organem wykonawczym. Wykonanie uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru nie może polegać na innych czynnościach jak te, które są związane z tym zaskarżeniem - z wniesieniem skargi i dokonywaniem innych czynności procesowych - wynikających ze zdolności sądowej. Burmistrz jest reprezentantem gminy w sferze publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej, jest zobowiązany do przedstawiania aktów organów gminy, przyjmowania i składania oświadczeń woli i pism w stosunkach zewnętrznych, a tym samym do podpisywania każdego pisma procesowego w sądowych postępowaniach.
Regulacje zawarte w art. 30 ust. 1 i art. 31 u.s.g. są wzajemnie powiązane. Nie można wskazać przesłanek, które przemawiałyby za odmiennym sytuowaniem zdolności procesowej w odniesieniu do sytuacji, gdy zaskarżany jest akt nadzoru i gdy to wojewoda zaskarża uchwałę gminy, bo upłynął termin do stwierdzenia jej nieważności w postępowaniu nadzorczym. Te kompetencje mają charakter środka nadzoru. Nieuprawnione jest zatem, bo nie mające podstawy prawnej a wywodzone w drodze zawiłej wykładni przypisywanie, w takiej sytuacji, zdolności procesowej innemu niż burmistrz organowi gminy, a więc radzie gminy, reprezentowanej przez przewodniczącego rady, na co w niniejszej sprawie wskazał organ w odpowiedzi na skargę.
Przewodniczący rady ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe, w myśl art. 19 ust. 2 u.s.g. "zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady". Takie rozwiązanie prawne miało na celu m.in. właśnie ograniczenie roli przewodniczącego a wykładnia prowadząca do przyznania zdolności sądowej radzie gminy, która upoważniałaby przewodniczącego do jej reprezentowania w postępowaniu sądowym, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 19 ust. 2 u.s.g., także gdy się zważy, że prowadziłaby do bardzo poważnego (wojewoda koncentruje się na nadzorze w stosunku do uchwał, przekazywanych mu do kontroli obligatoryjnie) obciążenia przewodniczącego dodatkowymi czynnościami procesowymi (udzielanie upoważnień pełnomocnikom procesowym, w tym także pracownikom urzędu gminy, wnoszenie skarg i skarg kasacyjnych, udzielanie odpowiedzi na skargi, przekazywanie ich sądom, dokonywanie innych czynności procesowych).
Na marginesie można wspomnieć, że rada nie dysponuje własnymi środkami ani własną obsługą organizacyjną i prawną, którą zapewnia jej urząd gminy, którym kieruje wójt i to on odpowiada za gospodarkę finansową gminy oraz decyduje o ewentualnym obciążeniu rachunku gminy (wskazano na ten argument m.in. w wyrokach NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 294/08; wyrok NSA z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 41/11; i z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1382/11,).
Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że zróżnicowanie podmiotów, którym przysługuje zdolność procesowa w postępowaniu uruchamianym przez organ nadzoru, gdy skarga na uchwałę jest jednym ze środków tego nadzoru, nie znajduje prawnego uzasadnienia. Stąd też prawidłowo organ nadzoru oznaczył w skardze jako stronę postępowania sądowoadministracyjnego jednostkę samorządu terytorialnego jaką jest Gmina L., reprezentowana przez Burmistrza L..
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.).
Powołane w wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.