II SA/GL 898/24

II SA/Gl 898/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Beata Kalaga-Gajewska
Stanisław Nitecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. K. (K.) na uchwałę Rady Gminy Bestwina z dnia 30 marca 2020 r. nr XVIII/131/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 21 maja 2024 r. pełnomocnik M. K. (dalej jako strona lub skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Gmina Bestwina z dnia 30 marca 2020 r. nr XVIII/131/2020 w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bestwina dla sołectwa Bestwina – Etap 2 (W. Dz. Urz. z 2020 r. poz. 2926) w zakresie w jakim obejmuje działkę nr [...]. W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 7 kwietnia 2023 r. poz. 977) w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia miejscowego planu przez Gminę Bestwina poprzez dokonanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób niezgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wprowadzonych uchwałą z 19 grudnia 2016 r., ponieważ w studium wyodrębniono dwie kategorie gruntów rolnych i w przypadku terenów R2 dopuszczono zabudowę zagrodową, podczas gdy w planie wyodrębniono kilkanaście kategorii i wprowadzono do wszystkich zakaz zabudowy zagrodowej. Jako kolejny zarzut podniesiono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt. 1, 2, 5, i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez rażące przekroczenie zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności terenów objętych miejscowym planem co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia właściciela możliwości wykonywania prawa własności prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej na swoim terenie, do której posiada odpowiednie przygotowanie, co skutkuje naruszenie postanowień art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W oparciu o postawione zarzuty wystąpiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w przywołanym zakresie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi zamieszczono argumentację przemawiającą za jej zasadnością i trafnością postawionych zarzutów. Zwrócono uwagę na legitymowanie się przez skarżącego interesem prawnym do wniesienia przedmiotowej skargi, z uwagi na fakt, że jest właścicielem działki objętej postanowieniami kwestionowanej uchwały. W dalszej części autor skargi przedstawił argumentację przemawiającą za jej zasadnością z odwołaniem się do sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości przez skarżącego, a sprowadzającej się do budowy stadniny koni i psów, co wymaga budowy odpowiednich budynków przechowywania płodów rolnych i maszyn rolniczych. Podniesiono również, że teren nieruchomości skarżącego obejmuje 1 ha, a tym samym pod zabudowę przeznaczono by niewielką jej część.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bestwina wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi tej wskazał, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są sprzeczne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bestwina. W odpowiedzi tej zaakcentowano, że gmina od kilkunastu lat prowadzi politykę przestrzenną jasno wyznaczając obszary do zurbanizowania i niezagospodarowane kierując się dobrem publicznym i prywatnym. Wprowadzenie zakazu zabudowy dla tak dużego kompleksu rolnego jest koniecznością, albowiem w przeciwnym razie dochodziłoby do niekontrolowanych przeobrażeń krajobrazu, a w konsekwencji do niezachowania ładu przestrzennego. W ocenie organu przeznaczenie nieruchomości skarżącego wbrew zarzutom podniesionym w skardze w stosunku do postanowień studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego w regulacjach przyjętego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uległo zmianie. W dalszej części odpowiedzi podkreślono, że skarżący stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości już po przyjęciu stosownej uchwały, tym samym w momencie jej kupna znał przeznaczenie w miejscowym planie i mógł nabyć każdą inną nieruchomość spełniającą jego wymogi. Dodatkowo podkreślono, że pierwotnie w postanowieniach studium część nieruchomości należącej do skarżącego znajdowała się na terenach przeznaczonych pod zabudowę, jednakże wypowiadający się w sprawie Minister Rolnictwa nie wyraził zgody na wyłączenie tej części nieruchomości z produkcji rolnej. W końcowej części odpowiedzi przybliżono działania zmierzające do przyjęcia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym odnoszące się do nieruchomości skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie
Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawowana przez ten sąd kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. , poz. 935 ze zm.). Po myśli art. 147 przywołanej powyżej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Postanowienia przedmiotowej ustawy nie wprowadzają innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały organu gminy, poza kryterium zgodności z prawem. Oznacza to zatem, że skład orzekający przeprowadzający kontrolę kwestionowanej uchwały Rady Gminy Bestwina ma w polu widzenia jedynie naruszenia przepisów prawa i to w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Na wstępie tej części rozważań przyjdzie zauważyć, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Bestwina z 30 marca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bestwina dla sołectwa Bestwina – Etap 2 (W. Dz. Urz. z 2020 r. poz. 2926) w części obejmującej działkę [...] będącą własnością skarżącego.
Zdaniem składu orzekającego skarga nie mogła zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała Rady Gminy J. w części odnoszącej się do działki skarżącego nie jest dotknięta uchybieniem uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności we wskazanej części.
Przechodząc do istoty wniesionej skargi i badając jej formalną dopuszczalność wniesienia należy wskazać, że z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie do postanowień art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Po myśli § 2a tej ustawy w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W konsekwencji uznać należy, że skarga została wniesiona w sposób zgodny obowiązującymi regulacjami prawnymi.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia planu są bowiem wiążące i obowiązujące na danym terenie, kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Zatem wskazane w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości wyklucza możliwość innego zagospodarowania terenu niż ten, który został w planie określony, w sposób zamierzony przez podmioty mające tytuł prawny do gruntu. Skarżący jest właścicielem działki [...] zlokalizowanej na terenie gminy Bestwina, a tym samym zaskarżona uchwała ingerując w sposób wykonywania prawa własności, narusza interes prawny skarżącego, co stwarza po jego stronie legitymację do kwestionowania jej zapisów zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie. Na marginesie należy zauważyć, że skarżący stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości w 2022 r., a zatem już po przyjęciu wskazanej uchwały. Nabycie przez niego własności tej nieruchomości związane było z przejściem na świadczenie emerytalne jego ojca i dokonany wówczas podział gospodarstwa rolnego na niego i jego brata. Powyższe informacje skarżący przekazał w trakcie rozprawy przeprowadzonej przed tutejszym Sądem. Tym samym podnoszona przez gminę argumentacja dotycząca nabycia przez skarżącego wskazanej nieruchomości już po uchwaleniu kwestionowanej uchwały zmieniła swój charakter i nie posiada już tak jednoznacznego wydźwięku.
Przedstawione powyżej uwagi przenieść należy na grunt rozpoznawanej sprawy. Przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzedzane jest szeregiem działań ze strony organu prowadzącego takie postępowanie, w ramach, którego występuje on do innych podmiotów wskazanych w ustawie o wyrażenie opinii lub też o uzgodnienie postanowień przyjmowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ramach tych działań wypowiedziały się różne podmioty w tym także Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Który decyzjami z 17 lipca 2020 r. oraz z 22 grudnia 2020 r. odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze działek położonych na terenie gminy Bestwina. W kontekście rozpoznawanej sprawy stanowisko wyrażone w przywołanych powyżej decyzjach nie ma istotniejszego znaczenia, ponieważ rozstrzygnięcia te podjęte zostały już po przyjęciu kwestionowanej uchwały.
W konsekwencji rozważyć należy sytuację związania organu stanowiącego i kontrolnego w gminie przyjmującego uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ z jednej strony występują postanowienia studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy, które jest aktem wewnętrznym i postanowienia tego aktu nie mogą stanowić podstawy dla dochodzenia roszczeń prawnych. Postanowienia studium nie są przepisem prawa powszechnie obowiązującego i nie dają podstaw dla dochodzenia publicznych praw podmiotowych. Jednocześnie akcentuje się, że postanowienia studium powinny być uwzględniane w przyjmowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Bestwin w części odnoszącej się do nieruchomości wskazanej przez skarżącego przewidywano możliwość wykorzystania tego terenu na cele rolnicze przy czym dopuszczano na tym terenie możliwość realizacji zabudowy zagrodowej. W przyjętym planie wskazana nieruchomość w dalszym ciągu jest nieruchomością przewidzianą do wykorzystania na cele rolnicze, przy czym odmienność sprowadza się do tego, że aktualnie brak jest możliwości realizacji na wskazanym terenie zabudowy zagrodowej.
Przedstawione powyżej ustalenia pozwalają uznać, że teren obejmujący działkę skarżącego w studium i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego posiada analogiczne przeznaczenie, a mianowicie teren ten jest przewidziany dla wykorzystania na cele nierolnicze. Rozbieżność między studium a postanowieniem miejscowego planu sprowadza się do tego, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza się możliwości wykonywania zabudowy zagrodowej.
W świetle powyższego rozważyć należy, czy występująca rozbieżność między wskazaniami zamieszczonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz w stanowiskiem wyrażonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest tego typu, że daje podstawy dla uwzględnienia wniesionej skargi. Przypomnieć należy, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 147 § 1 ), jak również ustawy o samorządzie gminnym (art. 101 ust. 1) nie wskazują na stopień naruszenia prawa, a jedynie wymagają, aby postanowienia kwestionowanej uchwały naruszały interes prawny skarżącego. W tej sytuacji rozważenia wymaga to, czy w rozpoznawanej spawie doszło do naruszenia prawa uzasadniające uwzględnienie wniesionej skargi. Udzielenie odpowiedzi na wskazane pytanie wymaga przypomnienia, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjęte w grudniu 2016 r. przewidywało dla terenu, na którym znajduje się działka skarżącego wykorzystanie z przeznaczeniem na cele rolnicze z dopuszczoną możliwością zabudowy zagrodowej. Z kolei w postanowienia kwestionowanej uchwały w dalszym ciągu przewiduje się wykorzystanie tego terenu na cele rolnicze, jednakże bez możliwości zabudowy zagrodowej. Innymi słowy różnica między wskazanymi dokumentami planistycznymi sprowadza się wyłącznie do zgody na zabudowę zagrodową w studium i braku takowej w miejscowym planie. Udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie wymaga zwrócenia uwagi na fakt, że studium jest aktem o charakterze wewnętrznym, skierowanym do właściwej rady gminy. Postanowienia tego studium nie dają podstaw do uznania, że zawierają one publiczne prawa podmiotowe. Możliwość dochodzenia takich praw wynika natomiast z drugiego dokumentu, który w tym zakresie jest przyjmowany, a mianowicie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dostrzec zatem należy, że prawodawca w omawianym zakresie przewiduje występowanie dwóch dokumentów prawnych, którym dodatkowo przyznał odmienną moc prawną. W tej sytuacji nie można wymagać tego, aby postanowienia obu aktów były tożsame i zawierały analogiczne rozstrzygnięcia, ponieważ wówczas z punktu widzenia logiki zbędne byłoby powielanie takich aktów. Oznacza to, że między wskazanymi dokumentami mogą występować rozbieżności, przy czym nie mogą to być rozbieżności wpływające w sposób istotny na możliwość wykorzystania posiadanych nieruchomości. W zbliżony sposób problematyka ta jest ujmowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zob. wyrok NSA z 7 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 1938/22 (CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie dostrzec, że główny sposób wykorzystania nieruchomości skarżącego nie uległ zmianie, ponieważ nieruchomość da w dalszym ciągu jest przewidziana jest do wykorzystania na cele rolnicze. Zmiana między tymi dwoma dokumentami sprowadza się wyłącznie do możliwości skorzystania z zabudowy zagrodowej lub braku takiej zgody. W ocenie składu orzekającego nie jest to zmiana, która dawałaby podstawy dla uznania, że organ gminy dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego.
W polu widzenia należy mieć także i tę okoliczność, która była powyżej podnoszona, że w tym czasie gmina występowała o zmianę sposobu wykorzystania nieruchomości rolnych na cele nierolnicze i w momencie przyjmowania przedmiotowej uchwały trwało już postępowanie administracyjne w tym zakresie. Wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzje administracyjne były dla gminy niekorzystne, albowiem odmówiono dla terenów, na których zlokalizowana jest nieruchomość skarżącego na wyłączenie z produkcji rolnej.
W skardze do tutejszego Sądu pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia postanowień art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez rażące przekroczenie zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności terenów objętych postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak sformułowany zarzut w realiach rozpoznawanej sprawy nie jest zasadny, albowiem gmina w przyjętym planie nie zmieniła rolniczego sposoby wykorzystania terenu, na którym znajduje się działka skarżącego, a wprowadzony zakaz zabudowy zagrodowej nie wpływa na główny sposób jej wykorzystania.
W tym kontekście odnieść należy się do zagadnienia, które także zostało powyżej zaznaczone, że skarżący przedmiotową nieruchomość otrzymał w ramach przekazania gospodarstwa rolnego przez ojca na dwóch braci. Zatem w tym momencie można było dokonać takiego podziału tego gospodarstwa, które uwzględniałoby postanowienia wynikające z przyjętego i obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.