II SA/Gl 896/22

II SA/Gl 896/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska
Renata Siudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OZ 430/22 - Postanowienie NSA z 2022-09-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 61, art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145   par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 135, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 maja 2022 r. nr SKO.PS/41.5/475/2022/7426 w przedmiocie opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr [...], postanowił ustalić J. M. opłatę za pobyt matki - U. M. w Domu Pomocy Społecznej w R. (DPS) w następujących kwotach:
- 1131,01 zł za marzec 2021 r.,
- 1268,19 zł za kwiecień 2021 r.,
- 1145,34 zł miesięcznie w okresie od maja 2021 r. do grudnia 2021 r.,
- 929,34 zł miesięcznie, za pełny miesiąc, od stycznia 2022 r. przez okres pobytu DPS oraz zobowiązać go do wnoszenia opłaty ustalonej w pkt 1 przelewem na rachunek bankowy. W razie braku zapłaty organ I instancji zastrzegł, że po upływie 30- dniowego terminu ustali wysokość należności do zwrotu w decyzji administracyjnej, zgodnie z przepisem art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s..
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzja zapadła w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzji organu I instancji z dnia 30 września 2021 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem SKO organ I instancji dopuścił się uchybień natury merytorycznej i procesowej. Z akt sprawy nie wynika bowiem, czy matka skarżącego posiadała małżonka oraz czy dalej on żyje. Stwierdziło, że organ I instancji winien doprowadzić do negocjacji w zakresie zawarcie umowy dotyczącej ponoszenia odpłatności przez skarżącego za pobyt jego matki w DPS, przy czym pełnomocnik skarżącego winien sprecyzować, na jaką kwotę owa płatność ma opiewać, aby strona taką umowę podpisała. Jeżeli zaś w wyniku podjętych negocjacji nie dojdzie do zawarcia umowy, to wówczas strona winna mieć świadomość , że zachodzić będą podstawy do ustalenia odpłatności strony za pobyt matki w DPS w drodze decyzji.
Organ I decyzji stosując wytyczne zawarte w decyzji kasacyjnej SKO z dnia 3 grudnia 2021 r. w pierwszej kolejności uzyskał informację z bazy PESEL, iż matka skarżącego jest wdową. Nie powiodły się próby negocjacji ze skarżącym treści umowy. Skarżący wskazywał, że organ nie jest uprawniony do żądania od niego zwrotu "tzw. opłaty zastępczej, która w związku z brakiem uprzedniego ustalenia obowiązku ponoszenia odpłatności nie została dokonywana przez Gminę". Natomiast egzemplarze umowy przesłane skarżącemu nie zostały przez niego podpisane.
Zdaniem organu I instancji skoro warunkiem zawarcia umowy przez skarżącego jest zwolnienie z odpłatności przypadających za okres sprzed jej zawarcia wydanie decyzji ustalającej odpłatność za pobyt matki w DPS było konieczne.
Organ I instancji wyjaśnił, że matka skarżącego od 4 października 2012 r. jest mieszkanką DPS. Jest wdową i posiada dwóch synów: J. M. (stronę) i A. M. Ponosiła na podstawie decyzji odpłatność za pobyt w DPS w wysokości 70 % dochodu na mocy kolejnych decyzji. Wysokość średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS określona została kolejnymi zarządzeniami Prezydenta Miasta R.. Do uregulowania pozostaje różnica pomiędzy kosztem pobytu matki skarżącego w DPS, a odpłatnością ponoszoną przez nią. Organ I instancji ustalił, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. do ponoszenia odpłatności zobowiązane są dwie osoby: strona oraz drugi syn mieszkanki DPS - A. M.. Dzieląc powyższe kwoty przez ilość osób zobowiązanych Organ ustalił kwoty odpłatności przypadające na każdego ze zobowiązanych.
Ostateczną decyzją z dnia 24 marca 2021 r. organ I instancji ustalił A. M. odpłatność w kwocie 1522,93 zł miesięcznie, od dnia 2 stycznia 2021 r.
Przedmiotem niniejszej decyzji jest ustalenie wysokości odpłatności strony za pobyt matki skarżącego w DPS w okresie od marca 2021 r., w tym celu organ przeprowadził postępowanie służące ustaleniu sytuacji dochodowej strony.
Na podstawie oświadczeń złożonych przez skarżącego w trakcie rodzinnego wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego 24 marca 2021 r. oraz informacji z zakładu pracy strony organ ustalił, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną i synem, a w lutym 2021 r. dochód na osobę w rodzinie wyniósł 2715,01 zł.
Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 4 sierpnia .2021 r. wynika, iż dochód na osobę w rodzinie wynosił następująco: 2715,01 zł (w lutym 2021r.), 2852,19 zł (w marcu 2021 r.), 2729,34 zł (w kwietniu 2021 r.), 2781 ,89 zł (w maju 2021 r.) i 2729,62 (w czerwcu 2021 r.). Brak informacji o zmianie dochodu w kolejnych miesiącach.
Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie do 31 grudnia 2021 r. wynosiło 528,00 zł, natomiast od 1 stycznia 2022 r. kryterium to wynosi 600,00 zł.
Mając na uwadze wysokość ustalonych dochodów, a także przyjmując mechanizm wyliczenia wysokości odpłatności polegający na podzieleniu łącznego dochodu rodziny przez liczbę członków, a następnie odjęciu kwoty stanowiącej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (528 zł x 300% - 1584 zł - do 31 grudnia 2021 r. oraz 600 zł x 300% 1800 zł - od 1 stycznia.2022 r.), organ I instancji wyliczył, jaką odpłatność za pobyt matki w DPS winien ponosić skarżący za poszczególne miesiące od marca 2021 r. Podtrzymał swe stanowisko, iż obowiązek ponoszenia odpłatności przez mieszkańca domu oraz osoby zobowiązane, co do zasady wynika z mocy prawa i istnieje od początku, czyli od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w domu. W tym zakresie przywołał stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreślił, że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej powstaje z mocy prawa z dniem umieszczenia w placówce, natomiast ponoszenie przez gminę opłat do czasu skonkretyzowania tego obowiązku w umowie lub decyzji, nie ma charakteru płatności zastępczych. Gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, jest zobowiązana do ponoszenia odpłatności na podstawie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.s. wyłącznie w sytuacji, gdy nie ma innych osób zobowiązanych, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. lub też osoby te są zwolnione z ponoszenia odpłatności. Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie.
W odwołaniu skarżący-jak dotychczas reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem -zaskarżył w całości decyzję organu I instancji Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na treść decyzji oraz naruszenie prawa materialnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W obszernym uzasadnieniu stwierdził, iż organ arbitralnie wskazał skarżącego jako zobowiązanego do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS, nie było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt matki skarżącego w DPS, a samo postępowanie nie obejmowało matki skarżącego, ani też jego brata. Zdaniem skarżącego decyzja organu I instancji nie powinna obejmować okresu, w którym nie istniała decyzja ustalająca skarżącemu odpłatność za pobyt matki w DPS, a gmina nie może domagać się od skarżącego zwrotu poniesionej uprzednio przez nią opłaty zastępczej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO), po zapoznaniu się z odwołaniem skarżącego, decyzją z dnia 24 maja 2022 r. nr SKO.PS/41.5/475/2022/7426 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiło przebieg postepowanie według chronologii zdarzeń oraz przytoczyło materialnoprawne podstawy decyzji.
Wyjaśniło w pierwszej kolejności, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji pismem z dnia 10 marca 2021 r. poinformował skarżącego, iż w związku ze zmianą przepisów ustawy o pomocy społecznej, umowa zawarta w dniu 15 października 2012 r., zgodnie z którą ponosił odpłatność za pobyt matki w DPS wygasła z dniem 2 stycznia 2021 r. W związku z tym zachodzi konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w sprawie ustalenia nowej wysokości odpłatności za pobyt matki w DPS od dnia 2 stycznia 2021 r.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, z uwagi na fakt, iż skarżący w odwołaniu stwierdził, że nie odmówił zawarcia umowy, a wręcz wyraził chęć jej zawarcia, organ I instancji pismem z dnia 11 stycznia 2022 r. zwrócił się do niego o wskazanie warunków na jakich jest gotowy zawrzeć umowę ustalającą opłatę za pobyt matki w DPS. Egzemplarze umowy przesłane pełnomocnikowi skarżącego nie zostały zwrócone organowi.
SKO stwierdziło, że organ w sposób nie budzący wątpliwości ustalił stan faktyczny sprawy. Ustalił krąg osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt matki w DPS. Prawidłowo ustalił okres i wysokość odpłatności za pobyt matki w tej placówce. Różnica wynikająca z kosztu utrzymania mieszkańca w DPS, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu, została podzielona proporcjonalnie pomiędzy synów. Wysokość odpłatności ustalona skarżącemu stanowi nadwyżkę 300% dochodu na osobę w jego rodzinie. Wyjaśniło dalej, że na wysokość ustalonej skarżącemu odpłatności nie ma wpływu nie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z drugą osobą zobowiązaną do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS, co podnosi strona w odwołaniu, ponieważ organ decyzją z dnia 24 marca 2021 r. ustalił A. M. odpłatność w kwocie 1522,93 zł miesięcznie od dnia 2 stycznia 2022 r. Kwota ta stanowi połowę różnicy pomiędzy opłatą ponoszoną przez matkę skarżącego, a kosztem utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, w którym przebywa.
Opłata wnoszona przez matkę skarżącego została ustalona zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., tj. w wysokości nie przekraczającej 70% jej dochodu. Na tenże dochód składa się renta rodzinna, dodatek pielęgnacyjny i świadczenie uzupełniające.
Odnosząc się do zarzutu strony, że organ I instancji nałożył na skarżącego obowiązek zwrotu opłat przypadających za okresy od marca 2021 r. do września 2021 r. pomimo braku wcześniejszego skonkretyzowania w odrębnej decyzji obowiązku ponoszenia przez skarżącego opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, SKO wyjaśniło, że odpłatność może być ustalona wstecz, zwłaszcza, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte 10 marca 2021 r. i trwało długo z powodu braku skarżącego na zawarcie umowy w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt matki w DPS.
Zarzut strony zawarty w odwołaniu, iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ strona nie odmówiła zawarcia umowy jest bezzasadny. Organ I instancji kilkakrotnie przesyłał stronie umowę w przedmiotowej sprawie, która nigdy nie została przez stronę podpisana i zwrócona do organu, co zostało wykazane.
Mając na uwadze powyższe SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu i orzekło jak w sentencji
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący -reprezentowany przez adwokata zarzucił
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., art.107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., poprzez brak rozważenia i w efekcie całkowity brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w odwołaniu, a to zarzutów z punktu od 2 do 5 odwołania (zarzut arbitralnego wyboru spośród zstępnych osoby umieszczonej DPS; zarzut odmówienia uwzględnienia wniosku o dopuszczenie dowodu z rodzinnego wywiadu środowiskowego U. M., zarzut nałożenia obowiązku zwrotu opłaty zastępczej pomimo braku wcześniejszego skonkretyzowania w decyzji obowiązku ponoszenia opłaty, zarzut błędnej metodologii wyliczeń) i ustosunkowanie się wyłącznie do zarzutu z punktu 1 od zaskarżonej decyzji;
2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na treść wydanej decyzji, a to naruszenie przepisów art, 61 ust. 2d w związku z art 103 ust. 2 u.p.s. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. w związku z 1 pkt 1) k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która wydana została w postępowaniu wszczętym w trybie art. 61 ust. 2d u.p.s., w sytuacji, w której strona. nie odmówiła zawarcia urnowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w związku z naruszeniem przepisów postępowania art. 7 k.p.a. oraz art. 7a) k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez utrzymanie decyzji wydanej na skutek arbitralnego wyboru spośród zstępnych mieszkańca DPS i brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodów ograniczenia kręgu osób zobowiązanych i odmowę przeprowadzenia dowodu z wywiadu środowiskowego drugiego zobowiązanego, brak rozpoznania wniosków dowodowych pełnomocnika skarżącego m.in. o zwrócenie się, do właściwego Sądu Rejonowego o wyznaczenia przedstawiciela dla osoby nieobecnej;
4. naruszenie przepisów postępowania. które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 78 § 1 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art 107 § 1 u.p.s. w związku z art. 61 ust. 1 u.p.s., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, wydanej bez uwzględnienia wniosku dowodowego pełnomocnika strony skarżącego, o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z rodzinnego wywiadu środowiskowego, w celu ustalenia aktualnego dochodu matki skarżącego;
5. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 104 ust. 3 u.p.s. w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. oraz art. 104 ust. 3 u.p.s. w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. w związku z art. 6 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 8 § 2 k.p.a, poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej wna skarżącego obowiązku zwrotu opłat przypadających od marca 2021 r., a także wskazanie 30 dniowego terminu ich zwrotu pomimo braku wcześniejszego skonkretyzowania, w odrębnej decyzji, obowiązku skarżącego opłaty za pobyt jego matki w DPS;
6. naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. w związku z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 8 § 1 k.p.a., poprzez wyartykułowanie w postanowieniu z dnia 21 lipca 2021 r., iż: "jednocześnie organ informuje, iż aprobuje wskazaną w piśmie metodologię wyliczania kwoty należnej z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, w związku z czym po ustaleniu wysokości dochodów Strony, ponownie zaproponuje zawarcie umowy z uwzględnieniem ustalonych dochodów". Wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji SKO w całości, uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; wskazanie, iż organ I instancji, przed wszczęciem postępowania administracyjnego, względnie przed wydaniem decyzji winien zwrócić się do skarżącego z pozycją zawarcia umowy trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., po uprzednim wszechstronnym zebraniu materiału dowodowego; przeprowadzenie rozprawy; wezwanie strony — J. M. - na rozprawę; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania J. M.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.
W piśmie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2022 r. zatytułowanym "replika na odpowiedź na skargę" pełnomocnik skarżącego wniósł o zobowiązanie MOPS do wskazania i wykazania w jaki sposób , przez kogo i w jakiej wysokości pokrywane były koszty pobytu U. M. w DPS w okresie od marca 2021 do nadal oraz o zobowiązanie ww. do przedstawienia potwierdzenia transakcji. W ocenie skarżącego organ nałożył na stronę obowiązek zwrotu opłaty zastępczej, pomimo, że opłata zastępcza nigdy nie była przez Gminę ponoszona.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego cofnął wniosek o przesłuchanie skarżącego. Zakwestionował nałożenie na skarżącego opłaty za pobyt matki w DPS ponieważ uważa, że gmina ponosiła opłatę w trybie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.s. i nie można domagać się zwrotu tej opłaty przez skarżącego. W tym zakresie powołał się na wyrok tut. Sądu o sygn. akt II SA/Gl 565/19. Zauważył, że SKO nie ustosunkowało się do zarzutów odwołania i nie rozpatrzyło jego punktów 2-5.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podnoszone w skardze ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.").
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana w przedmiocie ustalenia skarżącemu odpłatności za pobyt matki w DPS.
Okoliczności umieszczenia matki skarżącego w DPS nie są sporne. Zdaniem organów ustalenie skarżącemu odpłatności za pobyt matki w DPS w stanie faktycznym sprawy było uzasadnione. Organy ustaliły krąg osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt matki w DPS oraz okres i wysokość odpłatności za pobyt matki w tej placówce. Różnica wynikająca z kosztu utrzymania mieszkańca w DPS a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu, została podzielona proporcjonalnie pomiędzy synów. Wysokość dochodu skarżącego liczona była zgodnie z art. 8 u.p.s. Wysokość odpłatności ustalona skarżącemu stanowi nadwyżkę 300% dochodu na osobę w jego rodzinie. kwotę opłaty w wysokości różnicy pomiędzy należnością, a opłatą uiszczaną przez podopieczną. SKO wyjaśniło, że na wysokość ustalonej skarżącemu odpłatności nie ma wpływu nie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z matką oraz drugą osobą zobowiązaną do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS, a skarżący jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za pobyt matki w DPS również za okres poprzedzający wydanie decyzji ustalającej skarżącemu odpłatność
Skarżący nie zgadza się z takim stanowiskiem. Zdaniem skarżącego nie było podstaw do wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61ust. 2 d u.p.s., a organ nie podjął negocjacji w przedmiocie warunków umowy. Wskazał, że nie odmówił podpisania umowy, bo nie zgadza się z zawartymi w niej zapisami. Stwierdził, że organy arbitralnie wybrały skarżącego jako zobowiązanego do uiszczania opłaty za pobyt matki w DPS, a także nie zgromadziły i nie oceniły całości materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego postępowanie administracyjne winno być prowadzone w szerszym zakresie i obejmować zarówno matkę, jak i jego brata. Z akt sprawy wynika, że nie ma więzi rodzinnej między skarżącym, a "tą kobietą". Jego i brata wychowywał nieżyjący już ojciec. Matka nie interesowała się rodziną, była alkoholiczką, a ostatecznie ją opuściła. Skarżący zakwestionował również domaganie się od niego opłaty zastępczej ponoszonej przez gminę.
Zdaniem organów okoliczności te nie mogą wpłynąć na obowiązek alimentacyjny skarżącego względem matki a także na ustaloną względem niej wysokość odpłatności za pobyt w DPS.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.p.s.
Zgodnie z art. 61 u.p.s. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690) wynika, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: (1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, (2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, (3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej; przy czym wskazane osoby oraz gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Górną granicą opłaty ponoszonej przez mieszkańca gminy jest 70% jego dochodu. W przypadku małżonka, zstępnych oraz zstępnych, ponoszą oni opłatę ustaloną w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., przy czym ustawodawca wprowadza pewne ograniczenia samego obowiązku i jego zakresu, determinowane dochodem osoby zobowiązanej i wielokrotnością kryterium dochodowego (ust. 2).
Jeżeli tak ustalone opłaty, ponoszone przez mieszkańca domu oraz jego małżonka, zstępnych i wstępnych nie pokrywają całości kosztów utrzymania w DPS, pozostałą różnicę pokrywa gmina, z której osoba została skierowana do DPS. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić również inne osoby, ale ta regulacja nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zauważenia wymaga, że funkcją uregulowania art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. z, którego wynika odpowiedzialność finansowa z tytułu kosztów pobytu w DPS osób mieszących się w kręgu określonym w tym przepisie jest aktywizowanie rodziny niewywiązującej się z obowiązków na rzecz osób najbliższych, gdyż pomoc społeczna powinna znajdować zastosowanie tylko wtedy, gdy mimo własnej aktywności takiej osoby i wsparcia rodziny nie może ona przezwyciężyć trudności. Jeżeli istnieją więc osoby, które zgodnie z obowiązkiem alimentacji mogą dostarczyć osobie potrzebującej niezbędnych środków utrzymania, to ich powinności wyprzedzają świadczenia z pomocy społecznej. Nie ma możliwości obciążenia finansowego osób z grupy dalszej, w sytuacji gdy istnieje choćby prawdopodobieństwo występowania osób z grupy bliższej. Zadaniem zaś organu w takiej sytuacji jest ustalenie wszystkich osób z danej grupy, a następnie ich zdolności finansowych. Obowiązek ponoszenia opłaty przez te osoby wchodzi w rachubę wówczas, gdy mieszkaniec nie ponosi odpłatności w całości. Z kolei odpowiedzialność gminy jest odpowiedzialnością na zasadzie wyjątku i powstaje, gdy zawiodą wszelkie próby ustalenia osób odpowiedzialnych finansowo za pobyt mieszkańca w DPS, bądź w sytuacji niewywiązywania się przez te osoby z obowiązku. Obowiązek odpłatności danej grupy uzależniony jest od braku zdolności finansowej grupy poprzedniej. Małżonek, zstępni przed wstępnymi płacą w sytuacji gdy mieszkaniec DPS nie ponosi pełnej odpłatności, zaś gmina w sytuacji, gdy poprzednie grupy, bądź też osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.s. (płacące na zasadzie dobrowolności) nie pokrywają pełnych kosztów utrzymania. Kolejność ta dotyczy jednak osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.s., a nie sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy ze zstępnych ma taki sam obowiązek ponoszenia tych opłat a różnicuje je osiągane kryterium dochodowe każdego z nich, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.a.
Z kolei w przypadku odmowy przez małżonka lub krewnego zobowiązanego do ponoszenia opłaty zawarcia umowy, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w DPS ustala w drodze decyzji organ gminy, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2d u.p.s.). Z treści przywołanego art. 61 ust. 2d u.p.s. wynika jednoznacznie, że ustalając wysokość opłaty w drodze decyzji organ gminy ma uwzględnić dwojakiego rodzaju ograniczenia: po pierwsze, ograniczenia dochodowe, nawiązujące do kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2), po drugie, "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Innymi słowy, prawidłowe ustalenie opłaty należnej od małżonka lub krewnego, odmawiającego zawarcia umowy w sprawie odpłatności, wymaga ustalenia nie tylko sytuacji dochodowej zobowiązanego, ale również jego "możliwości", przez które należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem krewnego w DPS, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej zobowiązanego.
Jest to tym bardziej istotne, jeśli wziąć pod uwagę treść art. 61 ust. 2e u.p.s., wskazującego na reguły ustalania opłaty w odniesieniu do zobowiązanych, którzy nie tylko odmawiają zawarcia umowy, ale jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W ich przypadku wysokość opłaty również ustalana jest w drodze decyzji, ale tym razem pod uwagę brane są wyłącznie kryteria ekonomiczne, stosowane w sposób dość mechaniczny - opłata ma stanowić różnicę między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane.
Organ wydający decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt krewnego (matki) w DPS musi brać pod uwagę odrębność wspomnianych mechanizmów ustalania opłaty. W przypadku osób, które odmawiają zawarcia umowy, ale współpracują z organem w toku postępowania, zgadzając się na przeprowadzenie wywiadu, zakres ich zobowiązania będą z jednej strony kształtować dochody (w tym kryterium dochodowe), z drugiej - możliwości płatnicze, determinowane wskazanymi wyżej czynnikami. W przypadku osób, które nie tylko nie chcą zawrzeć umowy, ale dodatkowo odmawiają współpracy w toku postępowania, nie zgadzając się na przeprowadzenie wywiadu, wysokość ich zobowiązania kształtowana jest wyłącznie w sposób arytmetyczny. Takie zróżnicowanie sytuacji jest w pełni uzasadnione, gdyż w przypadku osoby, która nie zgadza się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie sposób ustalić jej możliwości płatniczych. Taka osoba jest zatem w gorszej sytuacji, ale stawia się w niej sama, odmawiając współpracy z organem.
W sprawie skarżący nie odmówił zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Ten został z nim przeprowadzony dwukrotnie, tj. w dniu 23 marca 2021 r. i w dniu 3 sierpnia 2021 r. Podczas wywiadu przeprowadzonego w marcu 2021 r. skarżący przedstawił obciążenia finansowe wymieniając m.in. czynsz w kwocie 410,67 zł, energia elektryczna 100 zł, gaz, odbiorniki RTV telefony, internet, raty kredytów, paliwo, leki. W wywiadzie środowiskowym z sierpnia 2021 r. brak jest jakichkolwiek ustaleń w kwestii obciążeń finansowych skarżącego. Natomiast z uzasadnień decyzji nie wynika, że dokonano analizy obciążeń finansowych w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej skarżącego.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarżący nie odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a co za tym idzie należało zastosować art. 61 ust. 2d w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. a zatem ustalając wysokość opłaty, wziąć pod uwagę zarówno element dochodowy, jak i możliwości płatnicze.
Zasadniczy błąd organów obydwu instancji, który zadecydował o konieczności uchylenia wydanych decyzji tkwił w rozstrzygnięciu o wysokości opłaty wyłącznie w oparciu o ustalenia dochodowe, z pominięciem analizy możliwości płatniczych skarżącego, determinowanych jego sytuacją majątkową, dochodową i rodzinną. Okoliczności tych organy nie uwzględniły naruszając w ten sposób zarzucane art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a oraz pkt 2d oraz art. 103 ust. 2a u.p.s. w konsekwencji również art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a.
Sąd uznaje za chybione zarzuty podnoszone w skardze, bowiem wobec nie podpisania umowy wydanie decyzji w sprawie było uzasadnione. Propozycja pełnomocnika, aby skarżący ponosił odpłatności za pobyt matki w DPS jedynie od daty wydania decyzji ją ustalającej jest nieuzasadniona.
Sąd wskazuje, że jedną z zasad wyrażonych w ustawie o pomocy społecznej jest zasada finansowania pomocy społecznej ze środków publicznych. Państwo i samorządy terytorialne nie tylko mają obowiązek wykonywania zadań pomocy społecznej, ale muszą również ponosić związane z tym obciążenia finansowe. Jest to jedna z podstawowych cech odróżniających pomoc społeczną od ubezpieczeń społecznych, które w znacznej części finansowane są ze składek. Uzupełnieniem powyższej zasady jest zasada odpłatności, określająca udział beneficjentów w pokrywaniu kosztów świadczeń pomocy społecznej (Sierpowska I., Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. IV, WKP 2017). Tak więc obowiązki rodzinne wyprzedzają powinności Państwa. Jeżeli zatem istnieją osoby, które zgodnie z obowiązkiem alimentacji mogą dostarczyć osobie potrzebującej niezbędnych środków utrzymania, to ich powinności wyprzedzają świadczenia z pomocy społecznej, (tak: Sierpowska I., Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne. WKP 2012). Osoby zobowiązane do ponoszenia opłat z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej wymienia art. 61 u.p.s. Decydujące znaczenie przy ustalaniu odpłatności ma sytuacja finansowa zobowiązanego, której ustalenie odpłatności za pobyt członka rodziny możliwe jest nie tylko na przyszłość ale i z datą wsteczną. Brak jest przy tym jakichkolwiek racjonalnych podstaw do przerzucania na organy Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, których odpowiedzialność jest tylko subsydiarna, ciężaru utrzymywania osób korzystających z prawa pobytu w domach pomocy społecznej, w sytuacji istnienia osób zobowiązanych do ich utrzymywania w pierwszej kolejności, których sytuacja materialna pozwala na ponoszenie takich kosztów (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt I OSK 704/17). Obowiązek zstępnego, wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami k.r.o. o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS. Natomiast zobowiązany do ponoszenia tej opłaty może się ubiegać o zastosowanie instytucji zwolnienia przewidzianej w art. 64 i 64a u.p.s., jak również z instytucji odstąpienia od zwrotu opłat wniesionych zastępczo przez gminę przewidzianej w art. 104 ust. 4 u.p.s.
Zauważyć należy dodatkowo, że przytoczony przez pełnomocnika wyrok tut. Sądu został wydany w konkretnym stanie faktycznym i nie wiąże Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w skardze i replice na odpowiedź na skargę wskazać należy, że zgodnie z art.106 § 3.p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z cytowanego przepisu wynika a contrario, że sąd administracyjny nie jest władny przeprowadzać uzupełniająco innych dowodów, niż dowody z dokumentów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania. Już z tego względu wniosek dowodowy skarżącego - o zobowiązanie MOPS do wskazania i wykazania w jaki sposób , przez kogo i w jakiej wysokości pokrywane były koszty pobytu U. M. w DPS w okresie od marca 2021 do nadal oraz o zobowiązanie ww. do przedstawienia potwierdzenia transakcji nie mogły zostać przez Sąd uwzględniony, jako prawnie niedopuszczalny.
Mając to na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy oraz obowiązującą zasadę dwuinstancyjności postępowania - art. 15 k.p.a. Sąd uchylił również decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c .p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji uwzględni przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów prawa materialnego i w oparciu o nią dokona koniecznych w sprawie ustaleń. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800)
Przywołane w niniejszym wyroku orzeczenia są dostępne w bazie orzeczeń NSA (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).