II SA/Gl 889/25

II SA/Gl 889/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 300
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 111
art. 75 par. 1 i 4a
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2025 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 28 kwietnia 2025 r. nr C.RUT.4701.27.2025 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia 5 listopada 2012 r., nr [...], działając na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145), udzielił Przedsiębiorstwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód cieku [...] w km [...], [...], [...] jego biegu istniejącymi wylotami pochodzącymi ze zlewni: ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w T. (pkt I. 1. lit. a-c) oraz wprowadzenie wód opadowych i roztopowych do rowu (Potoku) [...] w km [...] jego biegu istniejącym wylotem pochodzących ze zlewni ulic Osiedla "[...]" w T. (pkt I. 2. lit. a).
Pismem z dnia 16 lipca 2020 r. Skarżąca przedłożyła Dyrektorowi Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. (dalej: "organ I instancji" lub "Dyrektor ZZ"), oświadczenie mające stanowić podstawę obliczenia opłat zmiennej za usługi wodne za II kwartał 2020 r.
Informacją z dnia 27 lipca 2020 r., nr [...], [...] kwartał/2020, działając na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310, obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 960, dalej w skrócie: "u.p.w."), organ I instancji ustalił Spółce opłatę zmienną za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych, za okres II kwartału 2020 r., w wysokości 18.461 zł. W uzasadnieniu wskazał sposób obliczenia opłaty i wyjaśnił, że jej wysokość ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych, ilości odprowadzonych wód i czasu. Należność została uregulowana w całości w wyznaczonym terminie.
Pismem z dnia 12 grudnia 2024 r. Skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nadpłaty powyżej wskazanej kwoty motywując go tym, że rów, zwany "Potokiem [...]", stanowi urządzenie wodne (rów), podczas gdy opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Powołała się przy tym na powyżej wskazane pozwolenie wodnoprawne z 2012 r. oraz pozwolenie udzielone decyzją organu I instancji z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr [...]. Spółka podała, że powyższe decyzje dotyczą odprowadzania wód opadowych i roztopowych do urządzenia wodnego - rowu. Zaznaczyła, że z kolei z pisma organu I instancji z dnia 25 września 2024 r. znak: [...], wynika, iż wody Potoku (rowu) [...] nie stanowią wód powierzchniowych płynących, wód przybrzeżnych oraz wód przejściowych. Ponadto stwierdzono w nim, że Potok nie znajduje się w ewidencji cieków wodnych będących w administracji PGW Wody Polskie i zakwalifikowano go jako rów (urządzenie wodne), a wody w nim znajdujące się, jako wody w urządzeniu wodnym. Przedstawiła również wypisy z rejestru gruntów działki nr [...], na której znajduje się wylot objęty pozwoleniem wodnoprawnym. Wywiodła z nich, że działka ta nie stanowi użytków w postaci gruntów pod wodami, lecz jest gruntem pod rowami. Spółka podkreśliła, że obowiązek uiszczenia opłaty dotyczy jedynie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód, podczas gdy w przypadku obu decyzji udzielających pozwoleń wodnoprawnych nie wskazano, aby wody wprowadzane do rowu [...] były w dalszej kolejności odprowadzane do wód.
W świetle powyższego, organ I instancji decyzją z dnia 25 lutego 2025 r., nr [...], odmówił stwierdzenia Skarżącej wnioskowanej nadpłaty. W uzasadnieniu określił, że kwestią sporną jest ustalenie, czy wody opadowe lub roztopowe, za odprowadzanie których podmiot poniósł powołaną opłatę zmienną, odprowadzane są do wód czy, jak wskazuje Skarżąca, do urządzenia wodnego - rowu. Następnie wobec zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że rów (Potok) [...] uznawany jest za urządzenie wodne - rów, który prowadzi wody do rzeki [...], stanowiąc jej prawobrzeżny dopływ, tj. pośredniczy w odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód, pełniąc przy tym rolę kanalizacji otwartej. Organ I instancji zauważył, że rzeka [...] jest ujęta w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...]. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 16 listopada 2022 r. w sprawie planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] (Dz. U. z 2023 r. poz. 335), figuruje w wykazie jednolitej części wód powierzchniowych [...] o nazwie "[...] od źródeł do zb. [...]". To do niej, jako do śródlądowych wód płynących, za pomocą rowu (Potoku) [...] odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe objęte opłatą zmienną. Wywiódł, że taki sposób funkcjonowania rowu (Potoku) [...], jako dopływu rzeki [...], potwierdza sama Spółka w operatach wodnoprawnych przedłożonych do wniosków o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych w rozdziale "Charakterystyka odbiornika objętego pozwoleniem wodnoprawnym".
W odwołaniu Spółka zarzuciła rozstrzygnięciu pierwszoinstacyjnemu naruszenie:
1) art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.p.w., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że opłata za usługę wodną za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, jest należna także z tytułu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do Rowu (Potoku) [...] będącego urządzeniem wodnym - rowem otwartym;
2) art. 16 pkt 65 lit. a) u.p.w., poprzez niezastosowanie literalnego brzemienia przepisu, który wyraźnie stanowi, że rowy stanowią urządzenia wodne, a nie wody.
Wobec tych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, poprzez stwierdzenie nadpłaty w opłacie zmiennej.
W wyniku rozpoznania odwołania, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. (dalej: "organ odwoławczy" lub "Dyrektor RZGW") decyzją z dnia 28 kwietnia 2025 r., nr C.RUT.4701.27.2025, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że odprowadzanie wód jest realizowane, co nie jest sporne. Wskazał również, że Spółka ubiegając się o pozwolenie wodnoprawne przedłożyła w 2012 r. operat wodnoprawny, z którego wynika, iż bezpośrednim odbiornikiem wód deszczowych odprowadzanych z terenu Osiedla "[...]" istniejącym wylotem przy ul. [...] jest Potok [...] zdefiniowany jako prawobrzeżny dopływ [...]. Swoje źródła ma w S. na zachód od ul. [...], a uchodzi do [...] na granicy T. i gminy Z.. Przez teren gminy płynie w kierunku zachodnim, przebiega wzdłuż parku w [...] i pól uprawnych, w jego sąsiedztwie znajduje się również oczyszczalnia ścieków. W tym kontekście organ odwoławczy wyjaśnił, że na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski rów (Potok) [...] został wskazany jako ciek naturalny - potok. Zdaniem Dyrektora RZGW, rów ten pośredniczy w odprowadzaniu wód opadowych do rzeki, pełniąc rolę otwartej kanalizacji, a odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do takiego rowu w praktyce oznacza odprowadzanie ich do wód powierzchniowych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że rów (Potok) [...] pełni rolę otwartego systemu kanalizacji deszczowej, do którego odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z Osiedla [...] w T.. Odniósł się również do rozumienia pojęcia system kanalizacji otwartej lub zamkniętej stwierdzając, że rów może pełnić zarówno rolę części składowej otwartego systemu kanalizacji deszczowej, jak też może pełnić rolę urządzenia wodnego, do którego odprowadzana jest woda ujęta wcześniej w otwartym systemie kanalizacji deszczowej.
W wywiedzionej od powyższej decyzji skardze, Spółka wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzuciła naruszenie:
1) art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a u.p.w., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że opłata za usługę wodną za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, jest należna także z tytułu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do rowu (Potoku) [...] będącego urządzeniem wodnym - rowem otwartym;
2) art. 16 pkt 65) lit. a) pr.w., poprzez pominięcie literalnego brzmienia przepisu, który wyraźnie stanowi, że rowy stanowią urządzenia wodne, a nie wody;
3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, powodujący w konsekwencji sprzeczność ustaleń organu odwoławczego ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności w zakresie stosowania dowolnej i stosowanej zamiennie kwalifikacji Potoku [...] jako cieku naturalnego, urządzenia wodnego oraz otwartego systemu kanalizacji deszczowej;
4) art. 7a § 1 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej objętej art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.p.w. na niekorzyść Skarżącej.
W uzasadnieniu przedstawiła obszerną argumentacje na poparcie powyższych zarzutów przyznając, że odprowadzała wody opadowe i roztopowe do Potoku [...] na podstawie decyzji z 2012 r. Wyjaśniła przy tym, że ustawodawca przewidział dwie rozłączne kategorie usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, tj. odprowadzanie do wód lub odprowadzanie do urządzeń wodnych. W tym kontekście podała, że ustalając opłatę za usługi wodne należy posługiwać się pojęciami ustawowymi, a nie zwyczajowo przyjętymi. W jej ocenie, organy obu instancji pominęły natomiast charakter Potoku [...] jako urządzenia wodnego, przypisując mu w zamian cechy cieku naturalnego oraz otwartej kanalizacji deszczowej. Wskazała, że Potok [...] jest potoczną nazwą urządzenia wodnego - rowu, co znajduje odzwierciedlenie w decyzjach z 2012 r. oraz z 2023 r. W ocenie Spółki, teza wskazująca na to, że Potok należy uznawać za element systemu otwartej kanalizacji deszczowej, jest z gruntu błędna. Wskazała, że potwierdzają to wpisy w ewidencji gruntów dotyczące działki nr [...]. W tym kontekście - w jej ocenie - istotna jest również funkcja jaką pełni Potok [...] zgodnie z pozwoleniami wodnoprawnymi udzielonymi na usługi wodne dotyczące wprowadzeniu do niego ścieków komunalnych z istniejącego przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej oraz wprowadzania oczyszczonych ścieków komunalnych (decyzje organu I instancji z dnia 2 października 2023 r. oraz z dnia 20 listopada 2023 r.). Nadto, argumentacja organu odwoławczego sprzeciwia się treści art. 9 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skarżąca stwierdziła również, że gdyby odmówić urządzeniom kanalizacyjnym przymiotu szczelności, wówczas za sytuację normalną i oczekiwaną należałoby przyjąć również, że przewody kanalizacyjne odprowadzające ścieki komunalne, ścieki bytowe oraz ścieki przemysłowe mogą być nieszczelne i w związku z tym w sposób niekontrolowany mogą być wprowadzane na całej długości tych przewodów do podłoża (grunt) oraz do wód (przejścia rurociągami przez cieki wodne). Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie organu II instancji, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do rowu w praktyce oznacza odprowadzanie ich do wód powierzchniowych, gdyż w obu operatach wodnoprawnych zasięg zamierzonego korzystania z wód został wyraźnie zaznaczony i nie obejmuje ujścia Potoku [...] do rzeki [...]. Skarżąca przedstawiła argumentacje dotycząca niezasadnego w jej ocenie, uznania Potoku za otwartą kanalizację deszczową.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko.
W odpowiedzi na powyższe, Spółka w złożonej replice z dnia 16 września 2025 r. ponownie zanegowała by Potok [...] był ciekiem wodnym. Wskazała, że w decyzji z 2012 r. posłużono się takim pojęciem odnośnie pkt I ppkt 1, tj. wprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód cieku [...]. Nie określono w niej również, że pośredniczy w odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do rzeki [...]. Nadto, w decyzji z 2023 r. Potok [...] jest konsekwentnie określany jako urządzenie wodne. Skarżąca wywiodła, że to pozwolenie wodnoprawne stanowi podstawę do określenia opłaty za usługi wodne, a nie operat wodnoprawny przedłożony do ich wydania. Podała również, że organ I instancji zaprzestał jej naliczania opłaty za usługę wodną polegającą na wprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do Potoku [...] wskazanym w pozwoleniu wodnoprawnym z 2012 r. wylotem za kwartały III i IV 2023 r., jeszcze przed przeniesieniem w 2024 r. pozwolenia wodnoprawnego na Gminę T..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasłużyła na uwzględnienie.
Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 75 § 1 i 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (obecnie t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 111, dalej w skrócie: "o.p.") oraz art. 300 u.p.w.
W wyniku rozpoznania wniosku Skarżącej o stwierdzenie nadpłaty opłaty za usługi wodne, organy administracji publicznej przyjęły, że rów (Potok) [...] uznawany jest za urządzenie wodne - rów, który prowadzi wody do rzeki [...], stanowiąc jej prawobrzeżny dopływ, tj. pośredniczy w odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód, pełniąc przy tym rolę kanalizacji otwartej.
Do czasu złożenia powyżej wskazanego wniosku Skarżąca nie kwestionowała konieczności uiszczenia opłaty zmiennej, ani też jej wysokości.
W piśmie stanowiącym podstawę obliczenia opłaty zmiennej wskazała orientacyjne ilości wprowadzonych do środowiska wód wobec braku przyrządów pomiarowych. W skardze nadmieniła również, że odprowadzała wody opadowe i roztopowe do Potoku [...] na podstawie decyzji z 2012 r. Dopiero zestawiając sformułowania ujęte w pozwoleniu wodnoprawnym z 2012 r. oraz z 2023 r., jak i z pisma organu I instancji z dnia 25 września 2024 r., Spółka wyprowadziła wniosek, że Potok [...] określany jest przez organ I instancji w różny sposób, tj. jako ciek wodny, rów, urządzenie wodne, system kanalizacji otwartej. Zainicjowała wobec tego spór, który jej zdaniem ma znaleźć odzwierciedlenie w stwierdzeniu nadpłaty uiszczonej opłaty zmiennej.
W ocenie Sądu, nie może jednak umknąć uwadze cel, w jakim zostało wydane pozwolenie wodnoprawne.
Wyraźnie wobec tego zaakcentować należy, że przedmiotowa opłata zmienna została ustalona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego w 2012 r. Jej pkt I dotyczył wprowadzania wód opadowych i roztopowych, poprzez istniejące wyloty do rzeki [...], a pkt II odprowadzania tych wód do rowu (Potoku) [...]. W operacie stanowiącym podstawę udzielenia pozwolenia wyjaśniono, że wylot kanalizacji deszczowej w km [...] daje początek zlewni Potoku [...] (ponownie otwarte koryto potoku). Wskazano, że w miejscu wylotu jedynymi wodami odprowadzanymi do potoku są wody deszczowe z kanalizacji.
Z informacji powszechnie znanych wynika, że wody Potoku [...] stanowią dopływ rzeki [...].
W tym kontekście, w ślad za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 3 września 2015 r. o sygn. akt II SA/Gl 471/15, zaznaczyć trzeba, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 1999 r. w sprawie U 4/98, (OTK 1999/1/4, Dz.U. z 1999 r. Nr 20 poz. 181), opłata za korzystanie ze środowiska stanowi wynagrodzenie za gospodarcze korzystanie ze środowiska naturalnego, które dziś powszechnie uważa się za dobro wspólne. Samego zaś obowiązku wnoszenia opłat za korzystanie ze środowiska naturalnego pod koniec obecnego stulecia nikt już nie może kwestionować. Trybunał zwraca tu uwagę na podstawę obowiązku wnoszenia tego rodzaju opłat, a jest nią sam fakt gospodarczego korzystania ze środowiska. Istotne jest zatem to, czy przedsiębiorca korzystał ze środowiska, czy nie (zob. też art. 275 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm., który stanowi: Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane, z zastrzeżeniem art. 284 ust. 2, podmioty korzystające ze środowiska.). Już choćby z tego powodu trudno mówić o wskazanym w skardze naruszeniu przepisów Konstytucji RP, a w szczególności zasady równości, wyrażonej w art. 32.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, iż z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich podmiotów w obrębie danej klasy (kategorii), zaś wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 1994 r. sygn. akt K 3/94, OTK z 1994 r. poz. 42; podobnie: U 7/87, OTK z 1988 r. s. 11, K 8/9, OTK w 1992 r., s. 82). Jest rzeczą oczywistą, że przy obecnym stopniu zróżnicowania działalności gospodarczej, pojawia się konieczność zróżnicowania ciężarów związanych z jej prowadzeniem. Każdy rodzaj działalności wiąże się z innego rodzaju kosztami.
Sąd orzekający w stanie faktycznym niniejszej sprawy podziela powyższe stanowisko i przypomina również, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Prawa wodnego (u.p.w.) było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z dnia 22 grudnia 2000, s. 1 - 73 z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 - 346, dalej w skrócie: "RDW"). W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że RDW podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem nr III do RDW, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci", "użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z treści art. 9 RDW wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem.
Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 u.p.w., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Ideą przewodnią RDW było wyrażone w pierwszym motywie stanowisko, że woda nie jest produktem handlowym, takim jak każdy inny. Działania w dziedzinie polityki wodnej nie powinny opierać się wyłącznie na rezultatach analiz ekonomicznych. W tym celu powinno się uwzględnić zasadę zwrotu kosztów usług wodnych opartą na długoterminowych prognozach zapotrzebowania i wykorzystania wody w dorzeczu, także kosztów ekologicznych dotyczących zasobów związanych ze szkodliwym lub negatywnym wpływem na środowisko wodne (np. motywy 36 i 38; zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 760/24).
W ten sposób wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 13 października 2021 r. o sygn. akt II SA/Łd 350/21 (wyrok nieprawomocny), stwierdzając, że system opłat za usługi wodne został, w duchu RDW, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadzie "zanieczyszczający płaci". Pierwsza z zasad oznacza, że opłata ma zapewnić państwu dochody umożliwiające pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają różne podmioty. Druga z tych zasad oznacza natomiast w znaczeniu szerszym, że sprawca zanieczyszczenia ponosi odpowiedzialność finansową w pełnym zakresie za szkody spowodowane przez własną działalność niezależnie od tego, czy działalność ta jest zgodna z prawem, czy nie; w węższym znaczeniu, że zanieczyszczający ponosi finansową odpowiedzialność za przestrzeganie pełnego zakresu standardów wprowadzonych określoną regulacją prawną.
W konsekwencji uznaje się, że opłaty za usługi wodne są daninami publicznymi, które zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uważa się za świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej. Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 923/21).
W świetle art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Według art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za: odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 u.p.w.).
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy zaakcentować należy, że pozwolenie wodnoprawne z 2012 r. w żaden sposób nie zostało przez Skarżącą wzruszone i obowiązywało do wydania w 2023 r. kolejnego pozwolenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji jest potwierdzenie, że realizują przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Istnienie systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną (zob. wyroki WSA w Szczecinie: z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1312/21, z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 529/20; wyrok NSA z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 943/21).
W świetle poczynionych ustaleń stwierdzić trzeba, że (rów) Potok [...] pośredniczy w odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do rzeki [...] zgodnie z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym. Potwierdza to także treść operatu wodnoprawnego będącego, zgodnie z art. 400 ust. 8 u.p.w., jedną z podstaw do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Z takiego władczego rozstrzygnięcia wynikają prawa i obowiązki Skarżącej.
Mianowicie Spółka korzystając z uprawnienia płynącego ze wspomnianego pozwolenia odprowadzała wody do środowiska i w zamian uiszczała wskazywane w informacjach opłaty określane na podstawie u.p.w. Takie rozumienie przepisów u.p.w. potwierdza stanowisko NSA, wyrażone wprawdzie na gruncie innego stanu faktycznego, lecz dowodzące tego, że jeżeli spółka oczekiwała ponoszenia opłat stałych za różne usługi wodne, to jako podmiot profesjonalny, powinna wystąpić o zmianę pozwolenia wodnoprawnego po wejściu w życie obecnie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, ewentualnie wystąpić o wydanie nowego pozwolenia lub pozwoleń, obejmujących różne usługi wodne (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 5234/21).
Dodatkowo podnieść należy, że poza sporem jest odprowadzanie w przedmiotowym okresie przez Spółkę wód roztopowych i opadowych do Potoku [...], który uchodzi do rzeki [...]. Zatem wspomniany Potok, bez względu na jego charakter, pośredniczył we wprowadzaniu wód roztopowych do wód rzeki [...]. Oznacza to, że Spółka we wspomniany okresie korzystała ze środowiska w opisany sposób, a tym samym korzystała z usługi opisanej w art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. Jednocześnie dokonanie wykładni art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) w związku z art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w., w sposób przedstawiony przez Skarżącą, prowadziłoby do naruszenia przewodniej zasady "korzystający płaci". Ponadto, w sposób nieuprawniony stawiałoby w uprzywilejowanej pozycji Spółkę względem tych podmiotów, które w sposób bezpośredni wprowadzają do wód - wody opadowe lub roztopowe.
Wyrazić należy bowiem pogląd, że trudno dopatrywać się podstaw do różnicowania obowiązków podmiotów korzystających z wód w zakresie powinności ponoszenia opłat, kierując się wyłącznie tym, czy wody roztopowe (opadowe) są odprowadzane do wód poprzez urządzenie wodne, czy też nie (bezpośrednio do wód).
Stanowisko to jest uzasadnione również z tego względu, że art. 286 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.p.w. obliguje do wniesienia opłaty niezależnie od tego, czy wody opadowe (roztopowe) wprowadzane są do wód w sposób bezpośredni (np. wprost do rzeki), czy pośredni (np. poprzez rów). Istotne jest tylko i wyłącznie to, czy finalnie wody opadowe (roztopowe) trafiły do wód. W rozpatrywanym przypadku Spółka nie neguje tego, że wprowadzane przez nią wody opadowe (roztopowe) w ostateczności trafiają do rzeki [...], a więc odprowadzane są do wód.
W świetle powyższego argumentacja przedstawiana przez Skarżącą zarówno w toku postępowania, jak i w skardze, a dotycząca określenia charakteru Potoku (rowu) [...] z uwagi na treść pism organu z dnia 25 września 2024 r., pozwolenia wodnoprawnego z 2023 r., czy zaniechania pobierania opłat za usługi wodne za III i IV kwartał 2023 r. pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania, gdyż pozwolenie wodnoprawne z 2012 r. nie zostało skutecznie zakwestionowane w sensie prawnym. Spółka w skardze przyznała również, że pozwolenie wodnoprawne stanowi podstawę do określenie opłaty za usługi wodne.
W nawiązaniu do wydanych przez organy administracji publicznej decyzji podkreślić należy, że na mocy art. 300 u.p.w. do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Na podstawie art. 272 ust. 19 i 24 oraz art. 273 u.p.w. strona postępowania, w wyniku wydanej informacji o wysokości opłaty wodnej, może złożyć reklamację w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania lub też jej nie wnosić i jednocześnie nie uiszczać opłaty. Dopiero na tym etapie postępowania, w jednym czy drugim przypadku, organ wydaje decyzję, w której określa opłatę. W orzecznictwie przyjmuje się także, że strona postępowania, która przyjęła informacje i uiściła nałożoną opłatę nie może być w gorszej sytuacji procesowej niż strona, która nie dokonała żadnej czynności lub wniosła reklamację (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 923/21). W razie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu nadpłaty opłaty, organ może wszcząć z urzędu postępowania na podstawie art. 21 o.p. celem sprawdzenia, czy opłata została uiszczona w prawidłowej wysokości. Jednak postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty nie może służyć do podważania ostatecznych decyzji podatkowych, zarówno konstytutywnych, wydanych na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 o.p., jak i deklaratoryjnych, wydanych na podstawie art. 21 § 1 pkt 1 o.p. (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt II FSK 279/14). Z tego powodu wniosek o stwierdzenie nadpłaty opłaty za usługi wodne nie może stanowić obejścia przewidzianego prawem trybu reklamacji. Oznacza to, że strona postępowania nie może wywodzić naruszenia wobec dokonanych wcześniej własnych zaniedbań, czyli braku wniesienia reklamacji w tej sprawie, zwłaszcza żądać zwrotu nie małych kosztów zastępstwa procesowego, podczas gdy organ I instancji działał prawidłowo. Nadto, na mocy art. 75 § 1 i 3 o.p., wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku można złożyć w sytuacji, w której dotyczy on obowiązku wynikającego ze złożenia deklaracji. Jednak w sytuacji gdy strona skarżąca otrzymała informację, a w treści pouczenia do informacji została zawarta możliwość złożenia odwołania w postaci reklamacji, to powinna skorzystać z tego trybu.
Odpowiednie odesłanie przepisów u.p.w. do o.p. nie może oznaczać, że przysługuje Skarżącej inny tryb w przypadku, gdy posiadała możliwość złożenia środka odwoławczego od informacji. Stąd też, nie można analizować stosownego przepisu o.p, w takim stanie faktycznym i prawnym.
W świetle powyższego nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym przedstawione zarzuty skargi okazały się niezasadne. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.
Z kolei, powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.