II SA/GL 889/22

II SA/Gl 889/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-09-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /przewodniczący/
Grzegorz Dobrowolski /sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1073
art. 75 ust. 1, art. 76 ust. 2
Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2022 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców w W. - Okręg [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 2 maja 2022 r. nr SKO I 427/3726/155/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w kwestii stwierdzenia nabycia prawa użytkowania do części nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 września 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta C. potwierdził nieodpłatnie nabycie prawa użytkowania przez [...] Związek [...] z siedzibą w W. z dniem [...] 2016 r. w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę nr 1 obręb [...] o powierzchni 0,1569 ha objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w C. i w pkt 2 decyzji umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez [...] Związek [...] z siedziba w W. w stosunku do części nieruchomości stanowiącej działkę nr 2 obręb [...] o powierzchni 0,8318 ha. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzją Urzędu Miejskiego w C. z dnia 14 sierpnia 1978r znak [...] ustalono lokalizację stałą [...] Ogrodu Działkowego "N." w C. na parceli nr 3 obręb [...] w C. która obejmowała obszar 7,48 ha. Zajmowana przez ogród działka nr 1 stanowi wydzieloną działkę geodezyjną określającą obszar działek rekreacyjnych położonych przy ulicy [...]. Stanowi ona w całości wydzielony geodezyjnie teren zajmowany przez [...] Ogród Działkowy "N." w C., a zatem istniały przesłanki do ustanowienia prawa użytkowania na rzecz [...] Związku [...] z siedzibą w W. w stosunku do tej działki. Jednocześnie organ wskazał , że Gmina C. nabyła działkę nr 5 na podstawie decyzji Wojewody nr [...] z dnia 22 1991 r. wydaną w oparciu o art 18 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art 5 ust 1 tejże ustawy. Zgodnie z kartą inwentaryzacyjną nieruchomości nr [...] działka nr 5, która w wyniku zmian geodezyjnych w 1992 r. zmieniła oznaczenie na nr 2 stanowiła drogę publiczną (ulica [...]) i decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia 21 grudnia 2018 r. znak [...] jako droga publiczna została oddana w trwały zarząd na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg w C. Jednocześnie organ wskazał; iż działka nr 2 obr [...] została objęta decyzją Starosty C. z dnia 16 czerwca 2020 r. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa drogi gminnej - nr [...] w ramach zadania inwestycyjnego pn. Przebudowa drogi gminnej - nr [...] - ulica [...] w C.". Organ wskazał że bezprzedmiotowość postępowania wynika z żądania [...]Z[...] potwierdzenia tytułu prawnego do nieruchomości już rozdysponowanej i niepodlegającej obrotowi.
Odwołanie od tej decyzji złożył [...] Związek [...] Stowarzyszenie [...] w W. W odwołaniu zarzucono organowi administracji naruszenie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego. Podniesiono, iż na części nieruchomości nr 2 zlokalizowane są działki rodzinne od nr [...] do [...] i zasadne jest przeprowadzenie postępowania geodezyjnego.
Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, zaskarżoną obecnie decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Podkreśliło, że na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. nr [...] z dnia [...] r. - Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z dnia [...] r., poz. [...] ul. [...] zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich i na mocy przepisów art 103 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stała się drogą gminną. Na terenie został oznaczony użytek gruntowy dr symbolem " dr" który zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oznacza grunty; które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych. Jednocześnie organ uzupełnił materiał dowodowy i wskazał, że zgodnie z decyzją o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej cześć działki nr 2 obr [...] przygrodzona przez ogrody działkowe jest objęta inwestycją - lokalizacja kabla teletechnicznego co potwierdza brak możliwości podziału przedmiotowej działki.
Z uzupełnienia materiału dowodowego wynika również, iż działka 2 była w chwili wejścia w życie ustawy częściowo zajęta, przygrodzona i użytkowana przez ROD " W.", a zgodnie z art 76 ust 1 pkt 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków którym m.in. był fakt, iż nieruchomość zajęta przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dzień wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o [...]ch ogrodach działkowych lub na podstawie art 11 ust 3 lub art 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym. Z tego względu decyzja likwidacyjna nie mogła zostać wydana.
Biorąc powyższe pod uwagę SKO podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, według którego trwały zarząd na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg w C. - jest jedną z prawnych form władania nieruchomościami publicznymi, ustanawiany na rzecz konkretnej jednostki organizacyjnej i przyznaje trwałemu zarządcy określone uprawnienia w stosunku do nieruchomości. Nieruchomość jest nieruchomością drogową i wobec tego wyłączoną przez ustawę z powszechnego obrotu.
Jak wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W świetle tego przepisu przesłanką umorzenia postępowania jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", a więc z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej
Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu założył jej adresat. Domagając się uchylenia decyzji organu II instancji i ewentualnie decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił SKO w Bielsku Białej naruszenie:
1) art. 75 i art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez ich brak zastosowania i w związku z tym umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez [...] Związek [...] w W. - Okręg [...] w K. z dniem [...] 2016r. prawa użytkowania do części nieruchomości stanowiącej własność Gminy C. oznaczonej jako część działki nr 2, o pow. 0,8318 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w C., mimo iż Burmistrz Miasta C. zaniechał wydana decyzji o której mowa w art. 75 ust, 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. decyzji o likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego "W." w C.,
2) art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym dotyczących spełnienia przez ten ROD przesłanek z art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz poprzez brak wykonania niezbędnych podziałów geodezyjnych nieruchomości zajętych pod ROD "W." w C.,
3) art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez jego brak zastosowania i w związku z tym umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez [...] Związek [...] w W. - Okręg [...] w K. z dniem [...] 2014r. prawa użytkowania do części nieruchomości stanowiącej własność Gminy C. oznaczonej jako część działki nr 2, , mimo iż ROD "W." w C. spełnił przesłankę z art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, bowiem nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o [...]ch ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym
W ocenie skarżącego niezbędne byłoby przeprowadzenie podziału geodezyjnego nieruchomości, na podstawie którego wydzielono by część ww. nieruchomości zajmowanej przez ogród działkowy, co do której została spełniona przesłanka do stwierdzenia nabycia przez [...]Z[...] prawa użytkowania. Art. 77 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi, że przepisy art. 75 i art. 76 stosuje się odpowiednio do części rodzinnego ogrodu działkowego. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych nie zawiera postanowienia, iż nie podlega stwierdzeniu nabycia prawo użytkowania takiej nieruchomości, która stanowi drogę publiczną, czy też według ustaleń planu jest przeznaczona pod drogę.
Jak podniesiono w skardze, w orzeczeniach Sądu Najwyższego dotyczących zasiedzenia nieruchomości ujawnionych w ewidencji gruntów jako droga publiczna stwierdzono, że decydujące jest faktyczne zainwestowanie danego terenu drogą publiczna. Ponadto zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie ma przeszkód do stwierdzenia przez organ administracyjny w drodze decyzji nabycia przez [...]Z[...] prawa użytkowania do nieruchomości w przypadku nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym innych podmiotów, w związku z tym taką przeszkodą nie jest tym bardziej zarząd nieruchomości. Zarząd nieruchomości jako forma prawna władania nieruchomością jest tytułem dalece słabszym od prawa rzeczowego - użytkowania wieczystego.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swa dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że wyłączenie nieruchomości z obrotu (extra commercium) ma charakter bezwzględny. Może być dokonane tylko ustawą i oznacza między innymi niedopuszczalność jej obciążenia prawami rzeczowymi, w tym prawem użytkowania. Wyłączenie z obrotu powszechnego może wynikać także ze szczególnego charakteru nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie działka nr 2 została objęta decyzją Starosty C. z dnia 16 czerwca 2020 r. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej.
Wobec tego Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, według którego trwały zarząd na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg w C. - jest jedną z prawnych form władania nieruchomościami publicznymi, ustanawiany na rzecz konkretnej jednostki organizacyjnej i przyznaje trwałemu zarządcy określone uprawnienia w stosunku do nieruchomości. Nieruchomość jest nieruchomością drogową i wobec tego wyłączoną przez ustawę z powszechnego obrotu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073) "w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której Stowarzyszenie [...] prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego". Jednocześnie zgodnie z art. 76 ust. 2 tego aktu, "w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, Stowarzyszenie [...] prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji".
Przepisy powyższe wskazują sekwencję działań w celu uregulowania tytułu prawnego do nieruchomości, na których znajdują się rodzinne ogrody działkowe. Etapem pierwszym (w przypadku niewystąpienia przesłanek przewidzianych w art 76 ust. 1 ustawy) jest rozważenie likwidacji ogrodu, przy czym mogło to nastąpić nie później niż w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.
Brak decyzji o likwidacji ogrodu otwiera możliwość nabycia na rzecz stowarzyszenia ogrodowego prawa użytkowania.
W ocenie Sądu powyższe regulacje nie stanowią jednak, że w każdym przypadku brak likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego musi skutkować ustanowieniem prawa użytkowania na rzecz stowarzyszenia ogrodowego. Skutek w postaci tego prawa nie może bowiem prowadzić do stanu niezgodnego z prawem poprzez naruszenie praw innych podmiotów, czy też wprost – do naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyroku z dnia 16 stycznia 2020 r. (sygn. II SA/Kr 1231/19 – za CBOSA) "niewskazanie w treści art. 76 ust. 2 ustawy z 2013 r. o ogrodach działkowych zastrzeżenia, iż nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte. Wobec tego uznać należy, że poza przesłankami wyrażonymi wprost w redakcji przepisu art. 76 ust. 2 powołanej ustawy (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem [...] Związku [...], których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne k.c.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni to stanowisko podziela i przyjmuje jako swoje.
Zdaniem składu obecnie orzekającego stwierdzenie powstania, na rzecz stowarzyszenia ogrodowego, prawa użytkowania na nieruchomości stanowiącej drogę publicznej stanowiłoby wprost naruszenie art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693). Zgodnie z tym przepisem "drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy". A sporna nieruchomość wchodzi w skład drogi publicznej ul. [...] w C. oddanej w trwały zarząd na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg w C. Nie do pogodzenia jest wykonywanie praw wynikających z ustawy o drogach publicznych przez zarządcę drogi, przy założeniu, iż ma tam funkcjonować rodzinny ogród działkowy. Niezależnie od tego przesądzające w sprawie jest wydanie w odniesieniu do (między innymi) spornej nieruchomości decyzji Starosty C. z dnia 16 czerwca 2020 r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa drogi gminnej - nr [...] w ramach zadania inwestycyjnego pn. Przebudowa drogi gminnej - nr [...]- ulica [...] w C.". Na podstawie tego aktu ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie obejmujące modernizację istniejącej jezdni oraz tej części spornej działki, której "wydzielenie" proponuje skarżący. Zatem stwierdzenie nabycia prawa użytkowania na rzecz stowarzyszenia ogrodowego uniemożliwi realizację wspomnianej inwestycji.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznaje, że w sprawie nie mogło dojść nabycia prawa użytkowania na spornej działce, na rzecz stowarzyszenia ogrodowego. Odrębną kwestią jest to, czy właściwym rozstrzygnięciem organów administracji w sprawie powinno być umorzenie postępowania, czy też odmowa stwierdzenia powstania prawa. W ocenie Sądu to drugie rozstrzygnięcie jest prawidłowe (gdyż przedmiot postępowania istnieje). Jednakże Z praktycznego punktu widzenia skutek jest taki sam, gdyż nie doszło w sprawie do wydania rozstrzygnięcia powstania prawa, o którym mowa w art. 76 ust. 2 ustawy.
W kontekście powyższego Sąd uznaje zarzuty skargi za niezasadne. W sprawie nie doszło, co wyżej wykazano, naruszenia przepisów art. 75 i 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Nie wiadomo zaś, na czy miałoby polegać naruszenie przepisów postępowania w zakresie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Sąd uznaje, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie zostało podjęte po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.