II SA/Gl 889/18

II SA/Gl 889/18 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2019-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /przewodniczący/
Elżbieta Kaznowska
Łucja Franiczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1851/19 - Wyrok NSA z 2023-03-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 3 pkt 6 i 7 a, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 48 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w R. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] udzielił "B" sp. z o.o. w W., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr 1 w W. przy ul. [...]. Inwestycja obejmowała montaż 6 anten sektorowych o mocy 3 x 2965,24 W; 3 x 1914,52 W oraz radiolinii RL 1, RL 2, RL 3, RL 4, RL 5, RL 6. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie tego obiektu.
W dniu [...] r. w związku z pismem skarżącego Stowarzyszenia "A" PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.
Następnie postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji dopuścił do udziału w postępowaniu skarżące Stowarzyszenie.
Kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. organ działając w trybie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji. Wobec niewykonania w wyznaczonym (przedłużonym) terminie nałożonego obowiązku organ I instancji decyzją z dnia [...] r. orzekł o nakazie rozbiórki rozbudowanej samowolnie części stacji bazowej w postaci trzech dodatkowych anten sektorowych wraz z modułami sterującymi oraz wspornikami.
Jednakże wskutek odwołania inwestora decyzją z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzające postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem ustalenia, czy przedmiotowe przedsięwzięcie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko – przy uwzględnieniu możliwości realizacji potencjalnej zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz ustalenia, czy doszło do rozbudowy urządzeń technicznych – poza montażem dodatkowych anten.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), powtórnie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego oraz decyzji środowiskowej bądź postanowienia rozstrzygającego kwestię konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – do dnia [...] r. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania organ ustalił, że inwestor zwiększył moc istniejących anten i zamontował 3 dodatkowe anteny sektorowe. Obecnie na przedmiotowym obiekcie zamontowanych jest 9 anten sektorowych o mocy 3 x 7413 W, 3 x 4467 W, 3 x 1905 W oraz radiolinie RL 1 o mocy 4677 W, RL 2 - 1072 W, RL 3 - 8913 W.
W ocenie organu I instancji, przedmiotowe roboty stanowiły zatem rozbudowę, wymagającą pozwolenia na budowę z mocy art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, którego inwestor nie uzyskał. Nieruchomość, na której znajduje się stacja bazowa, położona jest w sąsiedztwie działek zabudowanych budynkami gospodarczymi oraz przeznaczonymi pod rozbudowę mieszkaniową zgodnie z obowiązującym planem miejscowym (uchwała Rady Gminy P. z dnia [...] r. nr [...]).
W świetle pisma Wójta Gminy P. z dnia [...] r. przedmiotowa inwestycja nie wymaga decyzji środowiskowej a zatem nie wydaje się postanowienia o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jednak w ocenie organu, kwestia ta powinna być rozstrzygnięta przez właściwy organ w odrębnym postępowaniu.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył inwestor, zarzucając naruszenie:
1) art. 7, 8, 77 oraz 124 § 2 w zw. z art. 11 kpa – poprzez brak objaśnienia przyczyn zakwalifikowania robót jako rozbudowy obiektu budowlanego,
2) art. 80 kpa – z powodu dowolnego przyjęcia, że instalacja urządzeń na istniejącym obiekcie wymagała pozwolenia na budowę,
3) art. 31 kpa – z powodu wadliwego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu,
4) art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 8 kpa,
5) art. 1, art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 48 i art. 51 Prawa budowlanego – z powodu błędnego zakwalifikowania robót jako rozbudowa budowli i nieprecyzyjnego nałożenia obowiązków, podczas gdy roboty te co najwyżej można kwalifikować jako przebudowę, a w istocie nie wymagały ani pozwolenia, ani zgłoszenia, gdyż polegały na instalowaniu urządzeń na istniejącej antenowej konstrukcji wsporczej w ramach istniejącej instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekracza 3 metrów.
Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa, orzekł o uchyleniu postanowienia organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] r. Wyjaśnił, że jedynie montaż anten, których wysokość nie przekracza 3m, a przedsięwzięcie nie wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia. Montaż urządzeń o wysokości powyżej 3m, jeżeli nie wymaga sporządzenia takiej oceny, podlega zaś uprzedniemu zgłoszeniu. Jeżeli przedsięwzięcie wymaga takiej oceny, to niezależnie od wysokości anten, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podzielił zatem stanowisko inwestora co do braku dostatecznego wyjaśnienia przyczyn zakwalifikowania przedmiotowych robót jako rozbudowy, która jego zdaniem wymaga poza montażem anten np. budowy urządzeń technicznych. Stąd też stanowisko organu I instancji uznał za przedwczesne. Organ odwoławczy podtrzymał też dotychczasowe stanowisko co do oceny występowania miejsc dostępnych dla budowli poprzez konfrontację rysunku obrazującego zasięg w osiach głównych wiązek promieniowania z wyrysem z planu miejscowego, a następnie ustalenie na jakiej wysokości główna wiązka promieniowania występuje w odległości, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 rozp. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dalej należy dokonać analizy planu miejscowego pod kątem dopuszczalnej zabudowy oraz jej parametrów, w tym wysokości. W przypadku ustalenia, że przedsięwzięcie nie zostało zakwalifikowane do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też nie stanowi rozbudowy, bądź przebudowy stacji, organ powiatowy winien zaś w ramach art. 50 – 51 Prawa budowlanego, zbadać czy przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozp.). W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że należało orzec wyłącznie o uchyleniu postanowienia organu I instancji. Jednakże organ ten nie podzielił zarzutów zażalenia co do naruszenia art. 31 kpa z powodu dopuszczenia do udziału Stowarzyszenia z uwagi na zakres potencjalnego oddziaływania inwestycji i statutowe cele (przeciwdziałaniu budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeżeli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania).
W skardze do sądu administracyjnego Stowarzyszenie domagało się uchylenia postanowienia organu odwoławczego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 kpa – z powodu ograniczenia rozstrzygnięcia do uchylenia postanowienia organu I instancji,
2) art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane – poprzez przyjęcie, że montaż dodatkowych anten oraz zwiększenie mocy anten istniejących, nie wymagało samo w sobie uzyskania pozwolenia na budowę, co stanowiłoby obejście art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego,
3) art. 3 pkt 6 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, z powodu przyjęcia, że pozwolenie na budowę nie było wydane dla konkretnych parametrów technicznych anten, ciężaru, szerokości obiektu oraz jego powierzchni zabudowy.
Dla poparcia stanowiska skarżący odwołał się do poglądów, wyrażonych w wyrokach WSA w Gliwicach w sprawach o sygn. akt II SA/Gl 797/16 i II SA/Gl 163/15, NSA w sprawach o sygn. akt II OSK 689/15, II OSK 1809/16, II OSK 848/16, II OSK 1578/16 oraz WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1061/17.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.
W kolejnym piśmie z dnia 3 listopada 2018 r. skarżące Stowarzyszenie dodatkowo przywołało wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 2451/16. Zarzuciło, że organ odwoławczy miał obowiązek rozpatrzyć sprawy merytorycznie, gdyż materiał dowodowy był kompletny. Bezpodstawnie zatem uchylono postanowienie organu I instancji bez przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy tryb z art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, został zastosowany prawidłowo.
Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona i została wniesiona przez uprawniony podmiot. Skarżące Stowarzyszenie brało bowiem udział w postępowaniu administracyjnym i sprawa dotyczy jego statutowej działalności (art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).
Zaskarżone postanowienie zapadło bowiem z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa, wskutek błędnej wykładni art. 3 pkt 6 w zw. z art. 33 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej, co miało wpływ na wynik sprawy.
Organ odwoławczy orzekł bowiem reformatoryjnie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa, ograniczając rozstrzygnięcie do uchylenia postanowienie organu I instancji, wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Odpowiedne stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań od decyzji, oznacza że w niektórych przypadkach organ odwoławczy winien ograniczyć się jedynie do uchylenia postanowienia – bez równoczesnego umorzenia postępowania I instancji. Jednak w postępowaniu zażaleniowym ma odpowiednie zastosowanie także art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że w razie braków postępowania wyjaśniającego, wymienionych w tym przepisie, organ administracji winien nie tylko uchylić postanowienie organu I instancji, lecz równocześnie orzec o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Zaskarżone postanowienie oparto na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, lecz w jego motywach przywołano okoliczności, wskazujące na przedwczesność rozstrzygnięcia organu I instancji oraz brak należytego uzasadnienia postanowienia tego organu. Oznacza to rozbieżność rozstrzygnięcia (sentencji) z jego uzasadnieniem, a przy tym organ odwoławczy nie wskazał, że kwestionowane braki w materiale dowodowym nie mogą być usunięte w trybie art. 136 kpa.
Zdaniem składu orzekającego, w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy władny byłby do uchylenia postanowienia organu I instancji (bez równoczesnego orzeczenia co do istoty poprzez modyfikację nałożonych na inwestora obowiązków a trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego) jedynie wówczas, gdyby wykluczył możliwość wydania postanowienia ma tej podstawie. Nie byłoby to równoczesne z zakończeniem postępowania przed organem I instancji, lecz wskazaniem innego trybu postępowania – a mianowicie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. O ile zaś organ odwoławczy stwierdziłby braki w materiale dowodowym, przekraczające ramy z art. 136 kpa, a uniemożliwiające jednoznaczne przesądzenie, że należy wykluczyć tryb z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, winien na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa, uchylić postanowienie organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy niewątpliwie nieprawidłowo zastosował tryb z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, równocześnie uchylając się od oceny zebranego materiału dowodowego i kwalifikacji prawnej zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych – poza zakresem udzielonego pozwolenia na budowę i po wydaniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.
Prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że należy odróżnić przypadek instalowania antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego) – od rozbudowy czy przebudowy tych obiektów. Jednak istotne jest, że w niniejszej sprawie obiektem budowlanym jest stacja bazowa. Stąd też nie wchodzi w rachubę przypadek instalowania z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, a jedynie może być mowa o rozbudowie, bądź przebudowie stacji bazowej. Zatem rozstrzygnięcie sprawy wymaga stwierdzenia, czy roboty spełniały warunki przebudowy z art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane. W każdym zaś przypadku zmiana charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, nie mieści się w legalnej definicji pojęcia "przebudowa" a zatem stanowi rozbudowę z art. 3 pkt 6 tej ustawy.
Zamontowanie dodatkowych anten i zwiększenie mocy anten istniejących należy zatem kwalifikować jako rozbudowę stacji bazowej z powodu zmiany parametrów w postaci szerokości takiego obiektu i to niezależnie od dalszej kwestii, a mianowicie, czy jest to przedsięwzięcie mogące zawsze, bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Istnienia takich okoliczności ma jedynie znaczenie dla ustalenia zakresu obowiązków inwestora z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, lecz nie ma prawnego znaczenia dla kwalifikacji samych robót jako rozbudowa stacji bazowej. Bez znaczenia dla kwalifikacji robót jako rozbudowa jest akcentowana przez organ odwoławczy okoliczność, że poza montażem dodatkowych anten musi mieć miejsce np. budowa urządzeń technicznych, związanych z obiektem, a jeżeli urządzenia znajdują się w szkielecie masztu, można mówić o przebudowie.
Taki też pogląd co do pojęcia "rozbudowa" stacji bazowej telefonii komórkowej wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2451/16 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1043/15.
Roboty budowlane polegające na rozbudowie obiektu budowlanego – w tym wypadku stacji bazowej telefonii komórkowej, wymagają pozwolenia na budowę, z mocy art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, którego inwestor nie uzyskał. Stąd też samowola budowlana podlegała trybowi z art. 48 tej ustawy.
Z tych względów zaskarżone postanowienie nie mogło się ostać i podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten nie przewiduje wydania przez Sąd orzeczenia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji, czego domagało się skarżące Stowarzyszenie.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego zgodnie z art. 200, art. 205 §1 i art. 209 cyt. ustawy.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 i art. 120 tej ustawy.
Przy ponownym rozpoznaniu zażalenia inwestora na postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy winien zatem ocenić zgodność z prawem nałożonych na niego obowiązków na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, zwłaszcza co do wymogu przedłożenia decyzji środowiskowej, bądź postanowienia o braku podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wymaga to kwalifikacji przedsięwzięcia na gruncie powołanego wyżej rozp. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
mr