II SA/Gl 885/19

II SA/Gl 885/19 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2019-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik
Grzegorz Dobrowolski /sprawozdawca/
Łucja Franiczek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1574/20 - Wyrok NSA z 2023-04-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 59, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T.S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 30 maja 2018r B. i Z.U. jako wspólnicy "A" s.c. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie warsztatu mechaniki samochodowej oraz budowie hurtowni części samochodowych przewidzianych do realizacji na terenie położonym przy ul. [...] i [...] w C. oznaczonym jako działki nr 1, 2, 3 oraz 4 wraz z realizacją urządzeń infrastruktury technicznej .
W załączniku A do wniosku wskazane zostały parametry dla projektowanego do przebudowy warsztatu samochodowego: długość 30m, szerokość 11,5 m i wysokość 9,2 m. Liczba kondygnacji została określona na 2 naziemne. Z kolei budynek hurtowni od ul. [...] ma posiadać 25 m długości, 10,5 m szerokości i 8 m wysokości. W załączniku B wskazany został zakres działalności warsztatu samochodowego: wymiana części, serwis i remont samochodów ciężarowych i osobowych. Powierzchnię sprzedaży w hurtowni określono na 250m2.
Po wszczęciu postępowania i powiadomieniu jego stron w sprawie wypowiedzieli się T.S. i J.S. (dalej nazywani również skarżącymi) reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrazili swój sprzeciw wobec zamierzenia, gdyż planowane parametry obiektów nie spełniają warunku kontynuacji istniejącego zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Również funkcja usługowa polegająca na naprawie samochodów ciężarowych nie stanowi kontynuacji występujących w obszarze analizowanym funkcji.
W sprawie została przeprowadzona analiza urbanistyczna i przygotowany projekt decyzji. Po zapoznaniu się z nią T.S. wyraził swój sprzeciw co do zamierzenia inwestycyjnego.
Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu powołał się na sporządzoną analizę, której wyniki stanowią załącznik decyzji.
Z analizy wynika, iż w sąsiedztwie wskazanych do zainwestowania działek występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa i produkcyjna. Zdaniem organu planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy w tym gabarytów i formy architektonicznej występujących w obszarze analizowanym.
Na skutek odwołania stron postępowania sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, które decyzją z dnia [...]r. uchyliło rozstrzygniecie organu I instancji a sprawę przekazało mu do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego były uchybienia w sporządzonej analizie urbanistycznej oraz brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Prowadząc ponownie postępowanie organ sporządził charakterystykę zabudowy występującej przy ul. [...] i [...] i na jej podstawie sporządzony został projekt decyzji o warunkach zabudowy.
W dniu 28 stycznia 2019 r. do organu wpłynęło pismo wnioskodawców w którym wyjaśnili oni szereg wątpliwości dotyczących wniosku. Dotyczyło to przede wszystkim obiektu oznaczonego nr 3 (na planie załączonym do wniosku), który nie jest obiektem kubaturowym, ale miejscem parkingowym
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. ponownie ustalił warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem.
Ustalone zostały linie zabudowy od ul. [...] i [...], ustalono także powierzchnię zabudowy terenu zgodnie z wnioskiem do 20%, wskazano na możliwość realizacji budynku handlowo-usługowego przy granicy działki nr 5, ustalono również parametry dla budynku warsztatu oraz hurtowni.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż zgodnie z zaleceniem Kolegium dokonał ustalenia pełnego stanu faktycznego analizując zabudowę zawartą między ulicami [...] i [...]. Stwierdził, że na obszarze analizowanym prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na naprawie i serwisowaniu samochodów ciężarowych. Teren posiada dostęp do dwóch dróg publicznych a główny zjazd i front działki wskazano od ulicy [...] zgodnie z wyjaśnieniem lej kwestii w rozmowie telefonicznej organu ! instancji z wnioskodawcą. Organ wyjaśnił również iż budynek warsztatu od ul. [...] w swoich parametrach pozostaje bez zmian. Zmiany dotyczą budynku przyległego usytuowanego jak stwierdza organ "na zapleczu" przy ul. [...].
Wyjaśniono również podstawy ustalenia wskaźnika wielkości zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej budynków. Odnośnie wysokości elewacji frontowej organ ustalił na podstawie tzw. odstępstwa wyjaśniając, iż inwestycja stanowi kontynuację parametrów zabudowy zastanej i nie odbiega znacząco od wartości średnich a ustalone nie są maksymalnymi wynikającymi z analizy. W konkluzji stwierdzono, iż wskazany teren położony jest na obrzeżach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej usytuowanej od ulic [...] i [...] i jednocześnie położony jest w sąsiedztwie skrzyżowania dróg publicznych, w bliskim sąsiedztwie trenów przemysłowych obsługiwanych w.w. drogami publicznymi.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli obecnie skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. W ich ocenie decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie przesłanek uzasadniających odmowę ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak informacji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem skarżonej decyzji i wreszcie naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu podało podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia. Odwołało się również do rozstrzygnięcia w sprawie poprzedniego wniosku inwestorów, gdzie odmówiono ostatecznie ustalenia warunków zabudowy dla obiektu znacznie większego. Przytoczyło również uzasadnienie wyroku tutejszego Sądu w sprawie o sygnaturze II SA/Gl 626/16 w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego. W wyroku tym, dotyczącym tych samych nieruchomości, Sąd uznał tak samo wyznaczony obszar analizowany za prawidłowy. Zastały również spełnione wszystkie warunki wynikające z art./ 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odnośnie zarzutu, iż główny wjazd na teren ma miejsce od ul. [...] Kolegium po przeanalizowaniu koncepcji zagospodarowania terenu dołączonej do wniosku zauważyło, że wjazd samochodów do warsztatu znajduje się od ulicy [...], natomiast wjazd do hurtowni będzie odbywał się z ulicy [...].
Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przez organ I instancji art. 10 i 40 § 2 k.p.a poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi zawiadomienia o możliwości zapoznania się z projektem decyzji oraz samej decyzji Kolegium podzieliło zarzut odwołania w tym zakresie, jednakże uznało, iż nie miało ono jednak wpływu na podjęte rozstrzygnięcie .
Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli obecnie skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucili Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Częstochowie naruszenie:
I. art. 61 ust. i pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm) ze względu na okoliczność, iż:
a) planowana szerokość frontu, a przede wszystkim wysokość budynku nie pozwala na ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania i zagospodarowania terenu,
b) planowana powierzchnia zabudowy - rzeczywista powierzchnia zabudowy, bez uwzględnienia przelicznika powierzchni wszystkich nieruchomości objętych wnioskiem do powierzchni zabudowy (łącznie ponad 605 m2) nie pozwala na ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania i zagospodarowania terenu,
c) górna krawędź elewacji frontowej do poziomu gzymsu lub attyki, wynosząca 9,2 m nie pozwala na ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania i zagospodarowania terenu;
d) przyjęcie, że rozbudowa i nadbudowa obiektu biurowo-usługowego wiąże się ze stopniem uciążliwości nie odbiegającym od dotychczas występującego w obszarze analizowanym, co pozwala na przyjęcie kontynuacji funkcji obecnej zabudowy występującej na działkach sąsiednich;
II. art. 7 kp.a. w zawiązku z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak oceny sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkującego przyjęciem realizacji przesłanek warunkujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy,
III. art.7 w zw. z art. k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a poprzez pominięcie przesłanek do wydania decyzji o odmowie wydania decyzji wnioskowanej przez wnioskodawców treści, ze względu na prawomocne ustalenie braku podstaw do- wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku inwestycji położonej w obrębie tożsamych działek (2 obr. [...] oraz 4 obr. [...]), niemniej nieco mniej uciążliwej niż planowana w niniejszej sprawie - (wnioskodawca w obecnym postępowaniu rozszerzył zakres planowanej inwestycji na działki 6 oraz 3), w związku z prawomocnym wyrokiem Naczelnego 8ądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt. II 08K 395/17; wydanym po złożeniu przez wnioskodawcę skargi kasacyjnej na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2016 r., o sygn. akt: II SA/Gl 626/16, oddalający skargę na decyzję SK0 w Częstochowie utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r.;
IV. art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie stron postępowania (w tym zwłaszcza pełnomocnika uczestników postępowania), po zakończeniu postępowania przez organ II instancji i uniemożliwieniu tym samym wypowiedzenia się , co do zgromadzonych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 59 ust 1 u.p.z.p. "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Powyższej oceny dokonuje się na obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W świetle § 3 ust. 1 tego aktu "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Jednocześnie § 1 ust. 2, wskazuje, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów".
W rozstrzyganej sprawie ustalenie warunków zabudowy dotyczyło w istocie dwóch zamierzeń. Pierwsze, to rozbudowa o klatkę schodową istniejącego obiektu budowlanego (wraz z nadbudową o 1 piętro) oraz budowy nowego obiektu, budynku usługowo-handlowego (hurtownia części samochodowych). Zamierzenie ma zostać zrealizowane na terenie działek nr ewid. 6, 2, 3 obręb [...] oraz działki 4 obręb [...] w C.
W sprawie został wyznaczony obszar analizowany, przy czym za front działki przyjęto granice nieruchomości od ul. [...]. Szerokość obszaru analizowanego ustalono na 164 m, przy czym od strony północnej rozszerzono go o 40 m - w celu nawiązania do zabudowy od strony ul. [...]. W ocenie Sądu powyższe działania były uzasadnione. Następnie została przeprowadzona szczegółowa analiza urbanistyczna obejmująca charakterystykę istniejącej zabudowy, istniejące na obszarze analizowanym funkcje oraz inne warunki wynikające z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
W konsekwencji organ uznał, że wyniki analizy pozwalają ustalić dla inwestycji warunki zabudowy. Wykazano, ze występuje tam zabudowa o charakterze mieszkaniowym, usługowa (w tym w zakresie napraw pojazdów) i produkcyjna. Ustalono, że współczynnik planowanej zabudowy wyniesie około 20 %, nieco niższy niż średni dla obszaru – co Sąd uznaje za prawidłowe.
Sąd ma świadomość, iż łączna powierzchnia planowanych obiektów przekracza powierzchnię obiektów w obszarze analizowanym. Należy jednak mieć na względzie, że zabudowa zwiększy się w istocie tylko o 265 m2, gdyż przedmiotowa decyzja dotyczy również nadbudowy obiektu istniejącego. Niezależnie od tego znaczna powierzchnia nieruchomości objętej wnioskiem (3378m2) uzasadnia zlokalizowanie tam większego obiektu w sytuacji, gdy współczynnik zabudowy został zachowany – do tego w dolnych granicach ustalonych w wyniku analizy.
Organ planistyczny ustalił szerokość elewacji frontowej dla projektowanej budowy - ustalono wg § 6 ust.2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przyjmując wartość mniejszą niż średnia wynikająca z analizy jednocześnie mieszczącą się w jej wynikach, zgodną z wartością wnioskowaną. Układ połaci dachowych oraz kąt ich nachylenia oraz wysokości obiektów ustalono wg § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. odpowiednio do geometrii dachów istniejących na działkach sąsiednich. Wreszcie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanej budowy - ustalono wg § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. na zasadzie odstępstwa. Organy wskazały, że inwestycja stanowi kontynuację parametrów zabudowy zastanej i nie odbiega znacząco od wartości średnich a ustalone nie są maksymalnymi wynikającymi z analizy. Również w tym zakresie Sądu uznaje, że przyjęcie takiego rozwiązania jest dopuszczalne.
Odnosząc się do zarzutów skargi skład orzekający stwierdza co następuje.
Wyżej została przeprowadzona ocena spełnienia przez planowane przedsięwzięcie kryteriów wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd zarzuty określone w pkt I skargi należy uznać za nieuzasadnione. Tu Sąd pragnie zaznaczyć, iż skarżący powołują się na postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonego ostatecznie wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 20 października 2016 r., o sygn. akt: II SA/Gl 626/16. Należy mieć świadomość, że zakres tamtego postępowania był inny, podobnie jak powierzchnia nieruchomości objętej wnioskiem. Odwoływanie się więc do uwarunkowań realizacji innego zamierzenia (gdzie odmówiono ustalenia warunków zabudowy) nie jest uzasadnione.
Sąd nie dopatrzył się w sprawie uchybień w zakresie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organy zbadały sprawę w wystarczającym zakresie. Okoliczność, iż skarżący nie zgadzają się z podjętym rozstrzygnięciem nie uzasadniają twierdzenia o uchybieniach w tym zakresie.
Skład orzekający zgadza się ze skarżącymi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie stron postępowania (w tym zwłaszcza pełnomocnika uczestników postępowania), po zakończeniu postępowania przez organ II instancji i uniemożliwieniu tym samym wypowiedzenia się, co do zgromadzonych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie wykazali oni jednak, że uchybienie to miało wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.