II SA/GL 882/20

II SA/Gl 882/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2020-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska
Rafał Wolnik
Renata Siudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
III OSK 1390/21 - Wyrok NSA z 2022-10-11
II OSK 1390/21 - Wyrok NSA z 2024-02-28
II SA/Rz 1368/18 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2019-03-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 778
art. 60  ust. 1,  art. 59 ust. 1,  art. 61 ust. 1 pkt 1-5,  art. 54 w zw. z  art. 64
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta K. .", po rozpatrzeniu wniosku J.S., reprezentowanego przez pełnomocnika – A.S., ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową i opcjonalnie handlową oraz z garażem podziemnym przy ul. [...] ul. [...] w .K, zgodnie z wynikami analizy architektoniczno-urbanistycznej i załącznikiem graficznym, stanowiącymi integralną część niniejszej decyzji. Podstawę prawną decyzji stanowiły art. 60 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5, art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. D. U z 2018 r. poz. 1945 ze zm.-dalej "u.z.p.p.") oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm. – dalej "K.p.a.").
Z akt sprawy wynika, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek J.S. z dnia 20 września 2018 r. Wnioskodawca w piśmie z dnia 29 sierpnia 2019 r. dokonał modyfikacji wniosku. Organ I instancji w decyzji ustalił podstawowe dane charakteryzujące inwestycję, wymagania w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie ochrony środowiska i ochrony zdrowia ludzi, określił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, obsługi komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Określił wymagane wskaźniki w zakresie wielkości powierzchni zabudowy, wielkości powierzchni biologicznie czynnej oraz szerokości elewacji frontowej, jej wysokości po nadbudowie oraz geometrię dachu. Wyjaśnił w uzasadnieniu, że w trakcie prowadzonego postępowania dokonano wszystkich koniecznych uzgodnień wynikających z przepisów art. 53 ust 4 w związku z art. 64 u.p.z.p. t.j. z właściwym zarządcą drogi – MZUM w K.. Ponadto w trakcie postępowania zgodnie z art. 75 i 77 K.p.a. zebrano i uwzględniono dodatkowe dowody wyjaśniające dla sprawy, tj.: pismo Biura Konserwatora Zabytków Urzędu Miasta K. z dnia [...]., stanowiące podstawę do ustalenia warunków dotyczących ładu przestrzennego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a wynikające z lokalizacji przedmiotowej inwestycji na terenie o dużych walorach estetycznych, w otoczeniu budynków objętych ochroną konserwatorską (w tym zlokalizowanych w granicy z przedmiotową inwestycją i w bezpośrednim sąsiedztwie naprzeciw); pismo MZUM z dnia [...] r., zawierające odstępstwo od art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stwierdził, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust 1 pkt 1 do 5 u.p.z., gdyż: istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, których zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej: ul. [...] (dojście piesze i zjazd na działkę) i ul. [...] (dojście piesze) -- bez zmian; projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (oznaczenie użytku "B"); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a w szczególności z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.); co wykazane zostało w analizie urbanistyczno – architektonicznej. Projekt decyzji sporządziła mgr inż. arch. E.B.. Przeprowadzono i przygotowano analizę zabudowy w wyznaczonym obszarze analizy, zgodnie z wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustalając wskaźniki nowej zabudowy. Z uwagi na wyniki analizy i wykazaną zgodność projektowanego przedsięwzięcia z warunkami określonymi w przepisach stwierdzono, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Spełnienie powyższych warunków, w myśl przepisów art. 64 i 56 u.p.z.p., obliguje organ administracji do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Odnosząc się do uwag zgłaszanych przez strony w kwestiach dotyczących procedury ustalania warunków zabudowy organ I instancji poinformował, że rolą decyzji w tej sprawie jest określenie warunków planistycznych dla projektowanej zabudowy wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na pierwszym etapie procesu budowlanego i jest ona aktem wstępnym, który nie uprawnia inwestora, na tym etapie zamierzenia inwestycyjnego, do rozpoczęcia robót budowlanych dotyczących zakresu objętego wnioskiem, a w elekcie do podejmowania czynności mogących doprowadzić do naruszenia interesów innych osób, w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nie rozstrzyga ona zagadnień techniczno - budowlanych, normowanych przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1186 ze zm.-dalej "P.b.") i przepisy techniczno - budowlane, określone m.in. poprzez Polskie Normy czy też rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz U z 2019 r, poz. 1065). Kwestie zacieniania i przesłaniania budynku sąsiedniego lub inne ewentualne naruszenie interesów osób trzecich będą przedmiotem rozwiązań projektowych na drugim etapie postępowania administracyjnego tj. o udzielenie pozwolenia na budowę. Podkreślił, że podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 61 u.p.z.p., a możliwość budowy obiektu nie jest uzależniona od zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej, zależąc jedynie od zgodności z przepisami prawa. Wyjaśnił też, że nie jest władny rozstrzygać kwestii własnościowych.
Odwołanie od tej decyzji wniosła A.C. oraz S.H.. Pełnomocnik A.C. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, względnie uchylenie w całości skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska zarzucił organowi I instancji naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a mianowicie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; art. 107 § 1 K.p.a. - poprzez brak zawarcia w treści decyzji jej obligatoryjnych elementów, w postaci rozstrzygnięcia; art. 28 i 29 K.p.a. - polegające na uznaniu, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K., jest stroną postępowania, co pozbawia współwłaścicieli nieruchomości gruntowej interesu prawnego, a co za tym idzie statusu strony w postępowaniu; art. 6 K.p.a. - polegające na pominięciu w działaniach organu administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego; art. 8 K.p.a. - poprzez doprowadzenie, na skutek rażących naruszeń prawa materialnego oraz prawa procesowego, do wytworzenia poczucia nieufności w stosunku do działań władzy publicznej, w szczególności do działalności organu I instancji, a także art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 i 4 oraz § 18 ust.1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz U z 2019 r, poz. 1065) poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędne zastosowanie; art. 4 P.b. - poprzez wydanie decyzji osobie, której status właściciela nieruchomości, na której ma być realizowana planowana inwestycja budowlana jest wątpliwy.
Odwołanie S.H. zawiera żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Uzasadniając swoje stanowisko odwołująca się zarzuciła naruszenie licznych przepisów prawa materialnego, w tym ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej, brak rozstrzygnięcia zagadnień techniczno-budowlanych, normowanych przez Prawo budowlane, Polskie Normy i rozporządzenia.
W uzasadnieniach odwołujące się rozwinęły postawione zarzuty
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z treścią odwołań i aktami sprawy, ustaliło i zważyło, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana sposobu zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegająca na budowie obiektu budowalnego lub wykonaniu innych robót budowalnych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Szczegółowe zasady określania tych warunków reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Kolegium stwierdziło, że organ I instancji - zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami - dokonał analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu i na podstawie tej analizy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku. Wyniki tej analizy, w formie graficznej i opisowej, stanowią załączniki do decyzji. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę spełniającą wymagania określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.
W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a prowadzone w tej sprawie postępowanie odbyło się z poszanowaniem norm Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśniło cele decyzji o warunkach zabudowy przedstawiając przebieg postepowania.
Odnosząc się do odwołania pełnomocnika A.C. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 52 ust. 1, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydawane są wyłącznie na wniosek inwestora, a treść żądania wyznacza przedmiot postępowania. Ocena wniosku winna się odbyć wyłącznie co do zgodności zamierzenia z obowiązującymi przepisami, stosowanymi przez organ wydający decyzję, w zakresie jego kompetencji. Kolegium uznało zarzuty odwołania za chybione odnosząc się do każdego z nich.
Odnosząc się do treści odwołania S.H. Kolegium stwierdziło, że wiele argumentów tego odwołania jest takich samych, jak w pierwszym z wymienionych odwołań, do których Kolegium odniosło się.
Kolegium przypomniało, że zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Uznało za nietrafny zarzut odwołania dotyczący naruszenia ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez realizację przedmiotowej inwestycji w sąsiedztwie obiektów zabytkowych. W kwestii tej wypowiedział się Miejski Konserwator Zabytków, w piśmie z dnia [...] r.; znak: [...]; [...] , uzgadniającym projekt decyzji - w aktach sprawy, karta 95. Uznało za chybiony zarzut dotyczący naruszenia art. 3 pkt la ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 59; ze zm.). Stwierdziło, że podniesiony zarzut dotyczący dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych położonych na niższych kondygnacjach i wpływu inwestycji na działanie przewodów kominowych i wentylacyjnych będzie przedmiotem rozpoznania na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i jest przedwczesny na obecnym etapie postępowania, gdyż ten zakres ochrony interesów osób trzecich jest rozstrzygany na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Zauważyło, że odwołująca się nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie twierdzenia, że ustalony przez organ I instancji wskaźnik zabudowy jest błędny, a jego wartość zaniżona i niejednoznaczna.
Stwierdziło, że zawarte w końcowej części tego odwołania zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie są całkowicie chybione na tym etapie postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S.H. zarzuciła zaskarżonej decyzji Kolegium naruszenie art. 1 ust 2 , art. 2 pkt 1, art. 59, art. 61 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachowane zostały wymagania odnośnie ładu przestrzennego określonego przez przepisy w/w ustawy; § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie możliwym było określenie innej wysokości krawędzie górnej elewacji frontowej niż to wynika z ust. 1 § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, ze zm.) oraz określnie jej w sposób nie jednoznaczny z użyciem przysłówka około; § 8 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie możliwym było określenie geometrii dachu z użycie sformułowań niedookreślonych "około"; § 5 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie wskaźnik zabudowy winien kształtować się w przedziale 0,73-0,79 dla samego budynku oraz dla budynku z rampą 0,76-0,83 podczas gdy jest on dużo wyższy od wskazanego przez urbanistów na terenie K.; art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego nie zastosowanie w niniejszej sprawie; art. 7 i 77 K.p.a. poprzez ich błędne niewłaściwe zastosowanie i nie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wszechstronny zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz zarzutów strony skarżącej; § 6,13,14,19,106,323-324 rozporządzenia poprzez ich nie uwzględnienie w ramach prowadzonego postępowania. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium. W pierwszej kolejności wskazała, iż Kolegium błędnie przyjmuje, iż organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy obowiązującego prawa zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Stwierdziła, że brak możliwości narzucania parametrów inwestorowi nie oznacza, że organ związany jest wnioskiem inwestora, gdyż zgodnie z art. 1 u.p.z.p organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego kształtują politykę przestrzenną. Zdaniem skarżącej proponowany budynek burzy panujący w obrębie ulic [...] i [...] ład przestrzenny. Ponadto organy obydwu instancji w sposób nieprawidłowy ustaliły parametry szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej granicy krawędzi elewacji frontowej czy geometrii dachu posługując się pojęciem niedookreślonym jakim jest "około". W tym zakresie przywołała orzeczenia sądów administracyjnych i przedstawiła własne stanowisko w sprawie parametrów inwestycji. Wskazała, że w oparciu o istniejące budynki możliwym jest określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w odniesieniu do każdej z ulic. Stwierdziła, że wybudowanie budynku mającego wysokość znacznie przekraczającą wysokość istniejących w sąsiedztwie budynków w tym budynku przy ul. [...] sprawi, iż pozbawi powyższy budynek dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych położonych na niższych kondygnacjach. Co więcej zdaniem skarżącej projektowana wysokość budynku może spowodować zakłócenia w funkcjonowaniu istniejących kanałów kominowych wentylacyjnych i spalinowych w ścianie budynku przy ul. [...]. Okoliczności te winny zostać wzięte przez organ pod uwagę na etapie wydania wskazanej decyzji, a nie w terminie późniejszym w kolejnej fazie inwestycji. Skarżąca stwierdziła, że Kolegium nie odniosło się do zarzutu w kwestii określenia geometrii dachu dla planowanej inwestycji. Kolejnym błędem Kolegium, w ocenie skarżącej, jest określenie "wskaźnik zabudowy", którego wartość wydaje się być zaniżona i jest niejednoznaczna. Nadto zdaniem skarżącej decyzja została wydana z pominięciem przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej oraz - art. 3 pkt. 1a rozporządzenia, które wbrew stanowisku organu winny zostać wzięte pod uwagę na etapie wskazywania warunków zabudowy dla projektowanego obiektu. Dalej stwierdziła, że inwestor winien uzyskać decyzję RDOŚ w K. skoro ma zostać wybudowany obiekt wielkopowierzchniowy. Ponadto w zakresie obszaru, na jakim znajduje się planowany budynek istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Końcowo podniosła, iż projektowana inwestycja pozbawi możliwości •dojazdu do oficyn usytuowanych na terenie działki nr 1 przy ul. [...], co jest niedopuszczalne. Zauważyła, że planowana inwestycja zakłada wybudowanie już od poziomu bramy zjazdu do garażu podziemnego, a takie rozwiązanie ze względu na niewielkie odległości pomiędzy budynkami uniemożliwi dojazd do oficyn i spowoduje pogorszenie sytuacji sąsiednich budynków.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. Nr 2019 r., poz. 3225, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadne inne powody nie mogą mieć wpływu na ocenę wydanych w sprawie decyzji. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.
Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w sposób mogący spowodować ich uchylenie.
W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą wydanych decyzji jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm. – zwana dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, ze zm.). PONADTO nie może być wątpliwości co do dopuszczalności przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową i opcjonalnie handlową oraz z garażem podziemnym przy ul. [...] ul. [...] w K..
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei, stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zgodnie z zapisem art. 61 ust.6 u.p.z.p., właściwy minister reguluje w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu. W tym zakresie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.- dalej "rozporządzenie"). Zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki przeznaczonej do zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 -5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonych w skali 1:500 lub 1:1000. Wyniki tej analizy, zawierające część graficzną i tekstową, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Jak wskazano powyżej, uregulowania dotyczące sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc istotnych parametrów tej zabudowy, takich jak linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, czy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki zawarte są w powołanym wyżej rozporządzeniu. Skarżąca kwestionuje ustalenia zachowania ładu przestrzennego, wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu-w tym zakresie kwestionowała użycie nieostrego pojęcia "około", ustalone warunki zabudowy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. Zarzucała niezastosowanie art. 62 ust 2. u.p.z.p., jak również nieuwzględnienie przepisów rozporządzenia a dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz naruszenie przepisów postępowania. Sąd nie podziela argumentów skargi w tym zakresie, uznając że organy działały zgodnie z przepisami prawa, a dokonane ustalenia znajdują odzwierciedlenie i uzasadnienie w wynikach analizy urbanistycznej. Zdaniem Sądu organy nie naruszyły przepisów postępowania, jak również zasadnie pominęły wskazywane w skardze przepisy rozporządzenia. Zauważyć bowiem należy, że materia regulowana w przywołanych przez skarżącą przepisach rozporządzenia jest zastrzeżona dla organów administracji architektoniczno -- budowlanej. Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wykazano, że działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na wyznaczenie parametrów nowej zabudowy. Podstawą do wyznaczenia tych parametrów były dane wynikające z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Została ona w sprawie przygotowana przez uprawnionego architekta. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie nie oznacza, że musi to być działka granicząca bezpośrednio z działką inwestora, lecz chodzi o wyznaczenie pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi dokonać jak najpełniejszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p.
Zgodnie z treścią § 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą zarówno część tekstową jak i graficzną stanowiącą załącznik do decyzji do zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Z materiału dowodowego sprawy wynika, że została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem inwestora, składająca się tak z części graficznej jak i tekstowej. Przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy wykazała, że projektowana budowa stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja polega na budowie obiektu zamykającego urbanistycznie kwartał zabudowy. Istniejące budynki pozwoliły na określenie gabarytów i formy architektonicznej, co zostało dokładnie przedstawione zarówno w przygotowanej analizie, jak i powtórzone w kwestionowanej decyzji.
Odnosząc się do merytorycznej treści zaskarżonej decyzji skład orzekający podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, iż przeprowadzona analiza pozwoliła na ustalenie wymienionych w decyzji wskaźników wnioskowanej zabudowy. Nie można podzielić zarzutu skarżącej naruszenia przez organy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez użycie sformułowania "około", bowiem na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie dysponuje projektem budowlanym, w oparciu o który można określić precyzyjnie ustalane wskaźniki nowej zabudowy.
Zatem organ I instancji ustalił wymagane wskaźniki nowej zabudowy zgodnie z przepisami rozporządzenia. Wskaźnik linii zabudowy wyznaczony został w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia – bowiem ze względu na narożne usytuowanie oraz sąsiedztwo działek drogowych, niezabudowanych, nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1 i oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra. Wskaźnik zabudowy ustalony został w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia, który przewiduje odstępstwo od reguły wyrażonej w ust. 1 - średni wskaźnik dla obszaru analizowanego. Ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Według części testowej wyników analizy - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (skrajne wskaźniki zabudowy w obszarze analizowanym ) kształtuje się od 0,40-0,98. W przypadku planowanej zabudowy ustalono ten wskaźnik - jako 0,53-0,79 dla samego budynku, a dla budynku z rampą zjazdową do garażu 0,76-0,84. Wskaźnik zabudowy dla terenu objętego wnioskiem będzie mieścił się w przedziale tego parametru występującego w terenie analizowanym oraz dodatkowo będzie nawiązywał do wysokich wartości tego parametru charakterystycznego dla zwartej zabudowy kwartałowej, której wnioskowany teren jest częścią. Szerokość elewacji frontowej dla zabudowy od strony ul. [...] ustalono na około 22,5 m, według § 6 ust. 1 rozporządzenia, przyjmując wielkość tego parametru występującym na terenie analizowanym, z uwzględnieniem 20% tolerancji, a od strony ul. [...] około 41,8 m według § 6 ust. 2 rozporządzenia, gdyż wielkość ta mieści się w przedziale tego parametru występującego na obszarze analizowany. Również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono w stosunku do działek sąsiednich i obszaru analizowanego w odniesieniu do ul. [...] i ul. [...] Ponieważ nie było możliwe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi frontowej w oparciu o § 7 ust.1 i ust.3 rozporządzenia ustalono ją według § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości niż przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1 tego przepisu). Zarówno od strony ul. [...], jak i ul [...] wysokość 19 m. stanowi uśrednienie wartości tego parametru nawiązujące do wysokości elewacji budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie (w granicy działki). Geometrię dachu ustalono w oparciu o analizę zabytkowych budynków w najbliższym otoczeniu wnioskowanej inwestycji w obszarze analizowanym, ustalono geometrię dachu- tj. dach płaski z attyką o spadku połaci umożliwiającym prawidłowy spływ wód deszczowych, na wysokości: około 19 m części niższej, nawiązując do typowych wysokości zabudowy śródmiejskiej i około 28 m w części wyższej – nawiązując do dominant wysokościowych, charakterystycznych dla ścisłego centrum miasta (§ 8 rozporządzenia).
W konsekwencji, Sąd nie podziela zarzutów skarżącej, że obliczenie wyżej wymienionych i kwestionowanych współczynników nastąpiło z naruszeniem zacytowanych przepisów, w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Organ w prawidłowy sposób ustalił zarówno kwestionowane parametry zabudowy, jak i pozostałe, tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu, biorąc pod uwagę średnie wielkości odpowiednich wskaźników w terenie analizowanym, lokalizację, wielkość i kształt działki oraz sąsiedztwo terenów z inną zabudową.
Podnieść w tym miejscu należy, że postępowanie w sprawach o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy ma całkiem inny charakter niż postępowanie w sprawie o pozwolenie na budowę. Ustalona linia orzecznicza potwierdza, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko i jedynie ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie, natomiast konkretyzacja warunków realizacji zamierzonej inwestycji następuje dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych inna jest też ochrona interesu osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Zatem na etapie ustalania warunków zabudowy organy nie mogą dokonywać analizy pod kątem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz U z 2019 r, poz. 1065). Czyni to dopiero organ administracji architektoniczno- budowanej na etapie wydawania decyzji o pozwolenia na budowę, przeprowadzając także dalsze analizy, w tym m.in. analizę zacieniania. Nadto trzeba też przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 398/12, gdzie stwierdzono, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego, nie występują bowiem na nieruchomości, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja, jakiekolwiek zakłócenia mające wpływ na nieruchomość sąsiednią. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze bowiem, że inwestycja w ogóle powstanie. Dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową.
Za niezasadne również uznać należało zarzuty dotyczące naruszenia przepisu art. 62 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Przepis ten ma zastosowanie, jeżeli konkretny przepis obowiązującego prawa stanowi o obowiązku uchwalenia dla konkretnego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast skarżąca argumentowała, że w jej przekonaniu istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Powyższe prowadzi do wniosku, że wydana w sprawie decyzja jest zgodna z prawem, a podniesione w skardze zarzuty – zarówno w zakresie naruszenia prawa materialnego jak i procesowego – nieuzasadnione. Z tego powodu należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz 374, ze zm.), albowiem w związku intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.