II SA/GL 881/24

II SA/Gl 881/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Stanisław Nitecki /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 137 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi B. L., K. M. (M.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 maja 2024 r. nr NWXIV.7581.3.11.2024 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 11 marca 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących solidarnie 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 20 sierpnia 2021 r. B. L. i K. M. (dalej jako strony lub skarżący) reprezentowani przez radcę prawnego zwrócili się do Prezydenta Miasta K. o zwrot nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] , oznaczonej jako działka [...] (nr [...] ) o powierzchni 826 m2. Nieruchomość ta została wydzielona z działki nr [...] i przejęta od wyżej wymienionych przez Gminę K. na mocy decyzji wspomnianego organu nr [...] z 30 września 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Układ Komunikacyjny dla terenu budowy Nowego Muzeum [...] , Międzynarodowego Centrum Kongresowego i siedziby Narodowej Orkiestry Symfonicznej [...] w K. - Etap II realizacji inwestycji", wydanej w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 311 ze zm.). Z kolei decyzją Prezydenta Miasta K. z 20 grudnia 2016 r., nr [...] ustalono dla skarżących odszkodowanie z tytułu utraty prawa własności przedmiotowej nieruchomości zabudowanej obiektami usługowymi warsztatu i urządzeniami trwale związanymi z gruntem oraz składnikami roślinnymi, w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu powyższego wniosku o zwrot nieruchomości strony podniosły, że pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym wspomniana decyzja wywłaszczeniowa z 30 września 2010 r. stała się ostateczna (czyli od 11 lutego 2011 r., kiedy to Wojewoda Śląski wydał decyzję o utrzymaniu jej w mocy), na działce tej nie został zrealizowany cel publiczny określony w powyższej decyzji, obecnie obejmuje ona nieużytki i nawet nie rozpoczęto prac związanych z jego realizacją, a nadto, że wywłaszczenie poskutkowało poważną stratą związaną z koniecznością zamknięcia prowadzonego przez nich od wielu lat punktu usługowego. Wniosek ten skarżący uzupełnili pismem z 4 października 2021 r., w którym zażądali od Prezydenta Miasta K. podjęcia z urzędu czynności zmierzających do zmiany przeznaczenia części spornej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z "10KDD - teren drogi publicznej klasy dojazdowej" na "7UM - teren zabudowy usługowo-mieszkaniowej".
Postanowieniem z 19 listopada 2021 r., nr [...] Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 26 § 1 wyznaczył do rozpatrzenia niniejszej sprawy Prezydenta Miasta T. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.
Decyzją nr [...] wydaną 13 kwietnia 2022 r. Prezydenta Miasta T. umorzył postępowanie z wniosku skarżących o zwrot nieruchomości objętej ich wnioskiem podnosząc w uzasadnieniu, że w przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości przejętej na podstawie innej innego aktu niż wymienione w art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 1145) - jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, gdzie wywłaszczenie nastąpiło w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie przy zastosowaniu przepisów działu III, rozdziału 6 wskazanej ustawy z 21 sierpnia 1997 r.
Od powyższej decyzji skarżący wnieśli zażalenie do Wojewody Śląskiego, który decyzją z 14 czerwca 2022 r. nr [...] uchylił ten akt i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy zachodzi przesłanka jej zwrotu określona w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym, czy sporna nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego wywłaszczenia dokonano, w całości lub w części. Powołał się bowiem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 czerwca 2021 r. (sygn. akt SK 37/19), w świetle którego na mocy odesłania zawartego w art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do nieruchomości przejętych w trybie tego aktu należy stosować przepisy rozdziału 6, działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Decyzją z 31 maja 2024 r., nr [...] , wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta T. odmówił skarżącym zwrotu nieruchomości objętej ich wnioskiem. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Równocześnie wskazano, że w świetle tego ostatniego przepisu, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (a jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część). W tym kontekście organ pierwszej instancji wywiódł, że jak ustalono w wyniku przeprowadzonych oględzin, od przejęcia nieruchomości pod inwestycję drogową zostały na niej wyburzone wszystkie zabudowania, jej teren nie jest aktualnie zabudowany, pokrywa go trawa ze ścieżkami, skarpą i płytami betonowymi. Podkreślił przy tym, że przedmiotowa działka została objęta decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z 31 stycznia 2022 r. o zmianie ostatecznej decyzji nr [...] z 30 września 2010 r. (czyli decyzji uwłaszczeniowej zezwalającej równocześnie na realizację inwestycji drogowej) polegającej na zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego pod nazwą "Układ Komunikacyjny dla terenu budowy Nowego Muzeum [...], Międzynarodowego Centrum Kongresowego i siedziby Narodowej Orkiestry Symfonicznej [...] w K. - Etap II realizacji inwestycji", z kolei z informacji przekazanych przez Prezydenta Miasta K. w piśmie z 12 września 2022 r. wynika, że wykonano tam określone roboty budowlane, a mianowicie wyburzono obiekty oznaczone w projekcie budowlanym jako [...] oraz [...], rozebrano ogrodzenie o długości 62,25 m, zaś w śladzie zaplanowanej ul. [...] obejmującej między innymi tę działkę wykonano: sieć ciepłowniczą na odcinku od ul. [...] do ul. [...], rozebrano kilkanaście obiektów kubaturowych oraz wycięto około 150 drzew i krzewów. Dokumentacja przekazana przez ten organ potwierdza jednoznacznie etapizację inwestycji jako formę jej realizacji a równocześnie fakt jej niezakończenia, co powoduje, że wniosek stron należało rozpoznać w kontekście przesłanki określonej w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu przesłanka ta nie ma w niniejszej sprawie miejsca albowiem nieruchomość objęta wnioskiem stron nie może zostać uznana za zbędną, gdyż przeprowadzone postepowanie nie potwierdziło braku realizacji inwestycji wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej zarówno w całości jak i w części. Działka ta jest nadal niezbędna dla dalszej realizacji tej inwestycji, zaś ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie przewiduje ograniczeń czasowych dla prowadzenia w tym zakresie prac budowlanych.
Także ta decyzja została uchylona przez Wojewodę Śląskiego (decyzją z 19 lipca 2023 r., nr [...]), który nakazał organowi pierwszej instancji przeprowadzenie czynności zmierzających do wyjaśnienia i należytego udokumentowania, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w całości lub w części w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Decyzją z 11 marca 2024 r. nr [...] wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta T. powtórnie odmówił skarżącym zwrotu nieruchomości objętej ich wnioskiem. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na wyjaśnienia przekazane przez Prezydenta Miasta K. w piśmie z 11 grudnia 2023 r., gdzie podkreślono, że droga zgodnie z art. 3 pkt 3a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) ma charakter liniowy, w związku z czym określenie celu ograniczonego wyłącznie do granic jednej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] jest trudne do zdefiniowania. Cel wywłaszczenia został określony w decyzji nr [...] jako realizacja przedsięwzięcia obejmującego roboty polegające na budowie szeregu ulic w kwartale ograniczonym Al. [...], Al. [...], ul. [...], ul. [...] i [...]. Sporną działkę wywłaszczono pod budowę połączenia drogowego pomiędzy ul. [...] z ul. [...], które to połączenie w powołanej decyzji zmieniającej z 31 stycznia 2022 r. zostało nazwane ul. [...]. Do dnia złożenia wniosku o zwrot nieruchomości cel ten został zrealizowany częściowo i chociaż prace związane z budową wspomnianego połączenia nie zostały zakończone, to jednak jej realizacja następuje etapowo i po zatwierdzeniu powyższą decyzją zmieniającą projektu budowlanego zamiennego jest obecnie kontynuowana, co potwierdza protokół przekazania terenu budowy z [...] r. W ramach wykonania odcinka drogi obejmującego sporną działkę, przed datą złożenia wniosku o jej zwrot zrealizowano część robót określonych w tej decyzji, które poprzedzają prace z branży drogowej, polegające na wyburzeniu obiektów kolidujących z projektowanym układem drogowym, wycince kolidującej zieleni, przebudowie istniejącej sieci uzbrojenia oraz budowie nowych sieci uzbrojenia. Nadto podkreślono, że pierwszy wpis w dzienniku budowy dokonany został [...] r., zaś szereg branżowych robót budowlanych prowadzono na terenie obejmującym kilkanaście hektarów i były one wykonywane nie tylko w kolejności wynikającej ze sztuki budowlanej ale także uzależnionej od dostępności terenu. Zważywszy powyższe organ pierwszej instancji podniósł, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że od wywłaszczenia nieruchomości do rozpoczęcia realizacji inwestycji nie upłynęło 7 lat, zaś brak zachowania przynajmniej jednej z przesłanek wskazanych w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy wyklucza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dodatkowo zwrócono uwagę, że choć inwestycja budowy układu drogowego nie została zakończona, to jednak jest kontunuowania, a skoro ma ona charakter etapowy, to nie można w tym przypadku mówić o braku realizacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.
Niezadowoleni z powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie do Wojewody Śląskiego domagając się jej uchylenia i wydania rozstrzygnięcia o zwrocie spornej nieruchomości oraz podnosząc zarzuty naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie: art. 137 ust. 1, poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że uznanie nieruchomości za zbędną dla celu wywłaszczenia możliwe jest tylko w sytuacji łącznego spełnienia przesłanek określonych w pkt 1 i 2 tego unormowania; art. 136 ust. 3, poprzez jego niezastosowanie, podczas, gdy wystąpiły przesłanki wskazane w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, a także naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 11, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uznania nieruchomości za zbędną dla celu wywłaszczenia. Nadto zarzucili naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a to: art. 8 § 1, poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu administracji publicznej, w szczególności polegające na pominięciu w uzasadnieniu przesłanek, które po myśli art. 137 przesądzają o zbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia oraz art. 75 § 1, poprzez pominięcie wnioskowanych przez nich dowodów w postaci fotografii wywłaszczonej nieruchomości z dnia składania wniosku i z okresu wcześniejszego, potwierdzających spełnienie przesłanek pozwalających na uznanie spornej nieruchomości za zbędną dla celów wywłaszczenia. Dodatkowo podnieśli zarzut błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, iż nie stwierdzono braku realizacji celu wywłaszczenia, chociaż jednocześnie przyznano, że na spornej nieruchomości, gdzie miała zostać zrealizowana inwestycja drogowa nie stwierdzono żadnych urządzeń tej infrastruktury.
W uzasadnieniu strony zaakcentowały, że wbrew stanowisku orzekającego w sprawie organu, do uznania nieruchomości za zbędną dla celu wywłaszczenia wystarczające jest spełnienie tylko jednej z przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym, nawet jeżeli inwestycja wskazana w decyzji wywłaszczeniowej zostałaby rozpoczęta, to już sam brak jej zakończenia w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna stanowi dostateczną podstawę do zwrotu nieruchomości i ów termin nie podlega przedłużeniu nawet wówczas, gdyby nieruchomość była w dalszym ciągu potrzebna dla realizacji rzeczonego celu. Nie ma natomiast w tym kontekście znaczenia, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie przewiduje cenzusu czasowego dla realizacji inwestycji prowadzonych w trybie przedmiotowej regulacji. Skoro zatem cel wywłaszczenia należącej do nich działki nie został w powyższym terminie zrealizowany (polegał on wszak na budowie inwestycji drogowej a nie na wyburzeniu dotychczasowych zabudowań), to okoliczności sprawy uzasadniały uwzględnienie ich wniosku. Nadto skarżący podkreślili, że przy ocenie zbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia istotna jest sama decyzja o wywłaszczeniu, ponieważ to o jej ostateczności stanowi powyższy przepis, a nie wydane wiele lat później decyzje: z 5 listopada 2021 r. (o zmianie tego aktu) oraz z 31 stycznia 2022 r. (o kolejnej zmianie i zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego) tym bardziej, że w toku postępowania nie zostali poinformowani o tym, iż mocą tych decyzji zmieniających ich działka została przeznaczona na inny cel niż w decyzji pierwotnej. Zaznaczyli również, że podjęta w sprawie decyzja o odmowie zwrotu spornej nieruchomości opiera się głównie na wyjaśnieniach udzielonych przez Prezydenta Miasta K. oraz na opisie prac, które rzekomo wykonano na tej działce, bez potwierdzenia ich żadnym dowodem.
Decyzją z 2 maja 2024 r., nr NWXIV.7581.3.11.2024 Wojewoda Śląski utrzymał w mocy akt stanowiący przedmiot odwołania. W uzasadnieniu organ drugiej instancji zaprezentował dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, w tym art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreślając, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury przy ustalaniu, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu tego przepisu należy brać pod uwagę cel określony na datę wywłaszczenia, a nie na datę późniejszą. Wskazane w powołanym unormowaniu kryteria zakładają wygaśniecie celu wywłaszczenia z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego albo z powodu ustania prawnej podstawy rozpoczęcia inwestycji, przy czym do zaistnienia zbędności wystarczy spełnienie tylko jednego z owych kryteriów. W tym miejscu zaznaczono, że celem wywłaszczenia spornej działki, określonym w decyzji Prezydenta Miasta K. z 30 września 2010 r. była budowa układu komunikacyjnego dla terenu budowy Nowego Muzeum [...], Międzynarodowego Centrum Kongresowego i siedziby Narodowej Orkiestry Symfonicznej [...] w K. . Lokalizacja tej inwestycji została opisana w przywołanym akcie jako "kwartał ograniczony ulicami; Al. [...], Al. [...], ul [...], [...] ul. [...]" zaś z ortofotomapy wynika, że działka nr [...] znajdowała się w dacie wywłaszczenia i nadal znajduje się na wskazanym terenie. Z kolei decyzja wspomnianego organu z 31 stycznia 2022 r. o zmianie powyższej decyzji stanowi w istocie jej uszczegółowienie i nie wprowadza zmiany celu wywłaszczenia, gdyż wymieniono wprawdzie w jej treści konkretne działki (w tym także sporną), na których przewidziano lokalizację planowanej ul. [...], jednak owa projektowana ulica znajduje się w obrębie opisanego wyżej kwartału. W decyzji z 30 września 2010 r. wyszczególniono przy tym roboty składające się na przedmiotowa inwestycję i wymieniono wśród nich między innymi budowę ulic wraz ze skrzyżowaniami oraz pasami i miejscami postojowymi, chodnikami i ścieżkami rowerowymi w tym kwartale oraz wyburzenie obiektów kolidujących z projektowanym układem komunikacyjnym, jak również wycinkę kolidującej zieleni na terenie wskazanym w decyzji, w tym na działce nr [...], w wyniku podziału której powstała sporna działka. Dodatkowo, w pkt. X rzeczonej decyzji wśród "Innych ustaleń" w ust. 5 wskazano, że inwestycja obejmowała rozbiórkę budynków gospodarczych, garaży i elementów małej architektury, zaś szczegółowy zakres rozbiórki określał projekt stanowiący część projektu budowlanego stanowiącego załącznik do tego aktu. Opisane roboty rozbiórkowe stanowiły zatem integralną część całej inwestycji mającej na celu budowę układu komunikacyjnego. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda zaakcentował, że budynki oraz wszelkie inne zabudowania wymienione w protokole przekazania nieruchomości z 5 września 2012 r., jak również widniejące na zdjęciach zamieszczonych w części graficznej projektu wykonawczego z czerwca 2010 r. zostały wyburzone, co potwierdzają zdjęcia wykonane w toku oględzin działki przeprowadzonych 30 sierpnia 2022 r., a skoro z akt sprawy wynika, iż przedmiotową rozbiórkę zakończono w 2014 roku, to w sprawie nie zachodzi przesłanka zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia określona w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w okresie 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna doszło do rozpoczęcia prac związanych z realizacją owego celu. Zdaniem organu odwoławczego nie została spełniona również przesłanka określona w art. 137 ust. 1 pkt 2 cytowanej regulacji albowiem cel wywłaszczenia nie wygasł, nie ustała jego podstawa prawna i nadal jest on realizowany, gdyż prace zmierzające do budowy ul. [...] są w toku, co potwierdza między innymi protokół przejęcia terenu budowy przez wykonawcę z 16 czerwca 2023 r., a dodatkowo zakończono budowę innych ulic, w pasach drogowych których znajduje się część pozostałych działek objętych decyzją wywłaszczeniową.
Niezadowolone z decyzji organu drugiej instancji strony wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia tego aktu oraz nakazania właściwemu organowi wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, poprzez orzeczenie o zwrocie spornej nieruchomości, a także zasądzenia na ich rzecz od organu kosztów postępowania sądowego obejmujących uiszczony wpis od skargi. Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia norm prawa materialnego zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie: art. 137 ust. 1, poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że uznanie nieruchomości za zbędną dla celu wywłaszczenia uwarunkowane jest łącznym spełnieniem przesłanek określonych w pkt 1 i 2 tego unormowania, podczas gdy ustawodawca użył tu łącznika "albo", co świadczy o alternatywnym charakterze tych przesłanek i powoduje, że zwrot nieruchomości jest uzasadniony w przypadku zaistnienia tylko jednej z nich. W rezultacie wywiedli, że nawet jeśli inwestycja wskazana w decyzji wywłaszczeniowej zostałaby rozpoczęta, to bezspornie nie doszło do jej zakończenia w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna i już sama ta okoliczność stanowi dostateczną podstawę do zwrotu spornej nieruchomości; art. 136 ust. 3, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki wskazane w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, co poskutkowało bezzasadną odmową zwrotu nieruchomości oraz art. 137 ust. 1 pkt 11, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uznania nieruchomości za zbędną dla celu wywłaszczenia. Równocześnie zarzucili naruszenie norm procesowych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a to: art. 8 § 1, poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu administracji, w szczególności polegające na pominięciu w uzasadnieniu przesłanek, które po myśli art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądzają o zbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia oraz art. 75 § 1, poprzez pominięcie wnioskowanych przez nich dowodów w postaci fotografii wywłaszczonej nieruchomości z dnia składania wniosku i z okresu wcześniejszego, potwierdzających spełnienie przesłanek pozwalających na uznanie spornej nieruchomości za zbędną dla celów wywłaszczenia. Dodatkowo podnieśli zarzut błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że nie stwierdzono braku realizacji celu wywłaszczenia, choć jednocześnie przyznano, iż na spornej nieruchomości, gdzie miała zostać zrealizowana inwestycja drogowa nie stwierdzono żadnych urządzeń tej infrastruktury.
W uzasadnieniu strony podkreśliły, że orzekające w sprawie organy nie przedstawiły jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego wykonanie prac związanych z realizacją inwestycji wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej, w tym likwidacji ciepłociągu opierając się w tym zakresie zasadniczo wyłącznie na twierdzeniach organu pierwszej instancji. Nadto wywiodły, że dla oceny zbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia miarodajna jest sama decyzja o wywłaszczeniu, ponieważ to o jej ostateczności stanowi powyższy przepis, a nie wydane wiele lat później decyzje z 5 listopada 2021 r. (o zmianie tego aktu) oraz z 31 stycznia 2022 r. (o kolejnej zmianie i zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego), tym bardziej, że w toku postępowania nie zostali poinformowani o tym, że mocą tych aktów ich działka została przeznaczona na inny cel niż w decyzji pierwotnej. W ocenie stron, dwukrotna zmiana decyzji wywłaszczeniowej świadczy o tym, że ich działka nie była niezbędna dla realizacji celu wskazanego w przedmiotowym akcie, na co wskazuje również fakt, że przez 12 lat od wywłaszczenia nie przeprowadzono tam żadnych prac pozostawiając ją jako nieużytek.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia swojej decyzji. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez strony wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Podkreślił bowiem, że w swojej decyzji wcale nie wyraził stanowiska, jakoby zbędność nieruchomości na cele wywłaszczenia zachodziła tylko w przypadku łącznego spełnienia przesłanek w skazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaznaczył, że dokumenty zalegające w aktach sprawy potwierdzają, iż prace rozbiórkowe stanowiące integralną część inwestycji wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej zostały wykonane przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, a równocześnie cel wywłaszczenia jest realizowany, gdyż nie ustała podstawa prawna jego realizacji i toczą się prace zmierzające do budowy projektowanej ul. [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżony akt jak i poprzedzająca go decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego należało je wyeliminować z obrotu prawnego.
Mocą zaskarżonego rozstrzygnięcia skarżącym odmówiono zwrotu nieruchomości położonej w K. , oznaczonej jako działka [...] , która została wydzielona z działki nr [...] i przejęta od nich przez Gminę K. na mocy decyzji Prezydenta tego Miasta nr [...] z 30 września 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Układ Komunikacyjny dla terenu budowy Nowego Muzeum [...], Międzynarodowego Centrum Kongresowego i siedziby Narodowej Orkiestry Symfonicznej [...] w K. - Etap II realizacji inwestycji", wydanej w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Wniosek taki trafnie poddano ocenie procedując na zasadzie przepisów rozdziału 6, działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami albowiem konkluzja taka wynika jednoznacznie z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 czerwca 2021 r. (sygn. akt SK 37/19), gdzie stwierdzono, że w świetle postanowień ustawy zasadniczej, wskazane unormowania powinny mieć w tego rodzaju sprawach zastosowanie w związku z odesłaniem zawartym w art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Przywołując zatem powyższy stan normatywny należy podnieść, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Jak wynika z powyższego, zasadniczym kryterium determinującym zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzednim właścicielom jest to, aby nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym owa "zbędność" została zdefiniowana w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy, w świetle którego ma ona miejsce jeżeli: (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Wskazane uregulowanie określa więc dwie niezależne przesłanki zwrotu, przy czym, jak trafnie wywodzili skarżący, wystarczające jest spełnienie tylko jednej z nich. Zwrot na podstawie art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje w sytuacji, gdy w ogóle nie podjęto prac mających na celu realizację celu wywłaszczenia, z kolei art. 137 ust. 1 pkt 2 tej regulacji znajduje zastosowanie wówczas, gdy prace takie zostały rozpoczęte, ale ich nie ukończono do czasu upływu terminu wskazanego w tym przepisie (vide: wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 218/22, publ. Lex nr 3664685).
Decyzja wywłaszczeniowa, mocą której sporna działka została przejęta przez Gminę K. określała cel wywłaszczenia udzielając zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Układ Komunikacyjny dla terenu budowy Nowego Muzeum [...], Międzynarodowego Centrum Kongresowego i siedziby Narodowej Orkiestry Symfonicznej [...] w K. - Etap II realizacji inwestycji". W akcie tym wskazano zakres robót wymieniając wśród nich miedzy innymi budowę ulic wraz ze skrzyżowaniami oraz pasami i miejscami postojowymi, chodnikami i ścieżkami rowerowymi oraz wyburzenie obiektów kolidujących z projektowanym układem komunikacyjnym, jak również wycinka kolidującej zieleni określając równocześnie, że ich realizacja będzie prowadzona na wyszczególnionych tam działkach, w tym na działce oznaczonej numerem [...]. Nadto, mocą przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej zatwierdzono (w pkt V) podział przedmiotowej nieruchomości na działki o numerach: [...] oraz [...] - czyli tą, która została objęta wnioskiem skarżących o zwrot. W treści późniejszych decyzji zmieniających powyższy akt nie wprowadzono, zdaniem Sądu, tego rodzaju modyfikacji, które zmieniałyby cel, dla którego wywłaszczenia spornej działki dokonano ani też zmian dotyczących potrzeby jej wykorzystania dla realizacji tego celu. Po pierwsze bowiem, wspomnianym celem w dalszym ciągu pozostała budowa opisanego wyżej układu komunikacyjnego, po drugie - z powołanych decyzji zmieniających nie wynika, aby teren objęty przedmiotową inwestycją (wyznaczony kwartałem odpowiednich ulic) został poszerzony czy też zawężony, po trzecie natomiast - chociaż w jednej z tych decyzji (z 31 stycznia 2022 r.) wskazano, że dotyczy ona realizacji inwestycji drogowej w liniach rozgraniczających pas drogowy między innymi na spornej działce, to jednak, zdaniem Sądu, rzeczony akt w żadnym razie nie jest nową czy też samoistną podstawą objęcia jej terenu tą inwestycją, lecz sprowadza się w istocie jedynie do doprecyzowania i uszczegółowienia celu wywłaszczenia, poprzez skonkretyzowanie planowanego przeznaczenia tej działki w ramach już wcześniej sformułowanego celu, który to cel już zgodnie z pierwotną decyzją z 30 września 2010 r., miał obejmować inwestycję realizowaną między innymi na tej nieruchomości. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że wprawdzie cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, jednak nie oznacza to, że trzeba czynić to wąsko, bez uwzględnienia specyfiki okoliczności towarzyszących danemu przedsięwzięciu i bez oceny jej całokształtu. Z tego powodu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje wielokrotnie wyrażany pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że w sytuacji, gdy na wywłaszczonych nieruchomościach miała powstać inwestycja złożona (tak jak ma to miejsce w rozpoznanym przypadku, gdy celem wywłaszczenia była inwestycja realizowana etapowo, skomplikowana, wymagająca koordynacji czasowej oraz przestrzennej i obejmująca teren, na który składa się wiele działek gruntowych), nie można przyjmować, że celem wywłaszczenia było urządzenie w konkretny sposób poszczególnych działek, na których to przedsięwzięcie miało być zrealizowane. W takiej bowiem sytuacji należy traktować cel wywłaszczenia w sposób ogólny (por wyroki NSA: z 14 maja 2017 r; sygn. akt I OSK 2625/16, publ. Lex nr 2326427 oraz z 14 marca 2024 r.; sygn. akt I OSK 2140/22, publ. Lex nr 3705683 oraz z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1384/20, publ. Lex nr 3149453).
W tym kontekście Sąd uznał, że w sprawie nie zachodziła przesłanka określona w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż chybione jawią się wywody skarżących, jakoby przedmiotowa inwestycja nie została rozpoczęta przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja uwłaszczeniowa stała się ostateczna. Wbrew ich twierdzeniom, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza jednoznacznie, że wspomniane zamierzenie rozpoczęto realizować już w roku 2014, co wynika z dziennika budowy, gdzie pod datą 10 kwietnia 2014 r. umieszczono adnotację, iż zakończono wszystkie prace rozbiórkowe przewidziane w dokumentacji projektowej, czyli innymi słowy roboty określone w projekcie wykonawczym rozbiórki obiektów z czerwca 2010 r., gdzie w tabelach wykazanych w pkt 4 zamieszczono między innymi zabudowania znajdujące się na terenie działki nr [...] (w wyniku podziału której powstała sporna nieruchomość), a mianowicie obiekty oznaczone jako [...], [...], [...], [...]., [...] oraz [...]. Chociaż więc skarżący podnosili, że do dnia złożenia przez nich wniosku o zwrot spornej działki nie wykonano tam budowy żadnych nowych obiektów, to jednak nie można mówić, aby inwestycja w ogóle nie została rozpoczęta, gdyż opisane wyżej prace rozbiórkowe, choć były jedynie wstępną fazą przygotowania terenu pod budowę nowej infrastruktury drogowej, to jednak stanowiły - jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy - konieczną a zarazem integralną część realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, co wynika jasno faktu z ich wskazania w pkt. 7 tej decyzji, a także w jej pkt X.5 (gdzie nadto odwołano się do wspomnianego wyżej projektu wykonawczego rozbiórki).
Organy obydwu instancji zasadnie przyjęły, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku stron na zasadzie art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jednak nie dokonały prawidłowej oceny zaistnienia przesłanki określonej w pkt 2 tego przepisu. Należy podkreślić, że w sprawie jest poza sporem, że do upływu 10 lat licząc od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna (czyli od 12 stycznia 2011 r., kiedy Wojewoda Śląski utrzymał wspomniany akt w mocy), zamierzenie inwestycyjne będące celem określonym w tej decyzji nie zostało zakończone. Z akt sprawy oraz z wywodów podnoszonych przez organy obydwu instancji, jak również z informacji przekazanych przez Prezydenta Miasta K. wynika, że w terminie tym przeprowadzono na wskazanej działce zasadniczo wyłącznie prace wyburzeniowe oraz związane z usunięciem kolidującej zieleni (wskazywane przez ten organ roboty dotyczące przewodów ciepłowniczych nie znalazły jednoznacznego potwierdzenia w zalegającej w aktach sprawy dokumentacji), do dnia złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, prace budowlane zmierzające do budowy połączenia drogowego ul. [...] z ulicą [...] nie zostały zakończone, natomiast kolejne fazy realizacji procesu inwestycyjnego zainicjowano już po upływie wspomnianego dziesięcioletniego okresu, kiedy to wydano decyzje odpowiednio z 5 listopada 2021 r. oraz z 31 stycznia 2022 r., mocą których zmieniono decyzję wywłaszczeniową, a następnie, dopiero 16 czerwca 2023 r. przekazano teren budowy wykonawcy robót. W tych warunkach zajęte przez orzekające w sprawie organy stanowisko o braku spełnienia przesłanki określonej w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. nie może być uznane za prawidłowe albowiem nie budzi wątpliwości, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w całości, a równocześnie brak jest podstaw do tego, aby przyjąć a priori, że został on zrealizowany nawet w znacznej części, to jest poprzez zamknięcie pewnego konkretnego etapu procesu inwestycyjnego. Nie zasługują tu na uwzględnienie wywody organów o tym, że sporna nieruchomość jest nadal konieczna dla realizacji celu wywłaszczenia, która jest nadal w toku. Nie kwestionując takiej konieczności należy bowiem zaznaczyć, że o zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie decyduje istnienie faktycznej potrzeby jej wykorzystania w zakresie obecnie prowadzonej czy przyszłej fazy inwestycji. Dekodując pojęcie owej "zbędności" nie można bowiem opierać się na jego potocznym czy leksykalnym znaczeniu, gdyż jest to kategoria normatywna, której wystąpienie zależy od spełnienia kryteriów jasno określonych w pkt 1 i 2 powołanego przepisu. W tym zaś kontekście brak zakończenia realizacji celu publicznego przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna powoduje, że bez żadnych wyjątków powstaje obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - nawet jeśli realizacja celu została rozpoczęta w terminie (patrz: E. Bończak-Kucharczyk – Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany; publ. Lex 2024 r.).
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nadto koliduje z zasadą prawdy obiektywnej sformułowaną w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji raz jeszcze zbada jej okoliczności pod kątem istnienia przesłanki określonej w pierwszym z tych przepisów i dokona wnikliwej oraz precyzyjnej oceny, czy można stwierdzić, że w okresie 10 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, doszło do przynajmniej częściowej realizacji celu wywłaszczenia, to jest, czy poza pracami wyburzeniowymi i przygotowawczymi nastąpiło zakończenie choćby jednego jego etapu polegającego na wykonaniu odpowiednich zabudowań czy infrastruktury, a jeżeli tak, to czy ten zakończony etap jest realnie i funkcjonalnie powiązany z koniecznością wykonania w przyszłości odpowiednich robót na spornej nieruchomości. W przypadku bowiem, gdy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - cel wywłaszczenia ma charakter inwestycji złożonej i wieloetapowej, brak jej realizacji w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie występuje nie tylko wtedy, gdy w terminie tym zostanie ona sfinalizowana w całości, lecz także wówczas, gdy dojdzie do zakończenia jednej z jej konkretnych faz, a mianowicie, gdy nastąpi zakończenie robót (tu wybudowanie infrastruktury drogowej) w obrębie części objętego nią terenu, przy równoczesnym zamiarze wykonania w przyszłości powiązanych z nimi strukturalnie lub funkcjonalnie prac na pozostałej części. Tylko udzielenie na tak postawione pytanie odpowiedzi jednoznacznie twierdzącej umożliwi odmowę zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem stron.
Zważywszy wszystkie powołane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi (200 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 powyższej ustawy.