II SA/GL 870/23

II SA/Gl 870/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Stanisław Nitecki /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Gapiński
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 4 ust. 2
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2354
art. 127, art. 186 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi O. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 marca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/680/2023/6332 w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 25 stycznia 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta G. odmówił przyznania O. K. – (dalej jako strona lub skarżąca), zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dwoje dzieci – D. T. oraz K. T. W uzasadnieniu organ administracji przytoczył treść mających zastosowanie w sprawie przepisów, a w tym art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualnie Dz. U. z 2023, poz. 390), zgodnie z którym świadczenia rodzinne przysługują (poza obywatelami polskimi) cudzoziemcom: (a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; (b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym; (c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354, ze zm.), lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; (d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy; (e) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, lub w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa na warunkach określonych w art. 139n ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z członkami rodzin, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na okres nieprzekraczający 9 miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej; (f) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 151 lub art. 151b ustawy o cudzoziemcach, na podstawie wizy krajowej w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych lub w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej naukowca na warunkach określonych w art. 156b ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
W tym kontekście stwierdzono, że strona jest obywatelką Rosji posiadającą zaświadczenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydane 24 marca 2022 r., które potwierdza, iż korzysta na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z ochrony czasowej, o której mowa w art. 106 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (aktualnie Dz. U. z 2023 r., poz. 1504) w związku z decyzją wykonawczą Rady Unii Europejskiej nr 2022/382 stwierdzającą istnienie masowego napływy wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 Dyrektywy 2001/55/WE i skutkującą wprowadzeniem tymczasowej ochrony. W rezultacie wyżej wymieniona nie spełnia przesłanki warunkującej nabycie prawa do wnioskowanego świadczenia, gdyż nie jest żadną z osób wymienionych w powołanym art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Równocześnie, podstawą przyznania jej tych świadczeń nie może być ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023, poz. 103), jako że przepisy niniejszego aktu mają zastosowanie wyłącznie do obywateli Ukrainy.
Od powyższej decyzji O. K. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia, podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz żądając przyznania spornych świadczeń. Strona zobowiązała się nadesłać uzasadnienie tego odwołania - jak to określiła - "w kolejnych tygodniach". Uczyniła to jednak dopiero pismem z 24 marca 2023 r., a zatem już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy.
Mocą decyzji z 15 marca 2023 r.nr SKO.PSŚ/41.5/680/2023/6332, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu tej decyzji zaprezentowało dokonane w sprawie ustalenia faktyczne podnosząc, że dzieci strony legitymują się orzeczeniami o niepełnosprawności, zaś dochód na osobę w jej rodzinie nie przekracza kryterium, od którego zależne jest przyznanie żądanych świadczeń. Nadto wskazało, że strona przedstawiła kopię paszportu z jej adnotacją, że dokument ten uprawnia ją do pobytu na terenie Ukrainy bezterminowo oraz do podjęcia zatrudnienia. Powołało się także na wspomniane w akcie organu pierwszej instancji zaświadczenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 24 marca 2022 r., potwierdzające, że korzysta ona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z ochrony czasowej, o której mowa w art. 106 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium rzeczypospolitej Polskiej w związku z decyzją wykonawczą Rady Unii Europejskiej nr 2022/382 stwierdzającą istnienie masowego napływy wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 Dyrektywy 2001/55/WE i skutkującą wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4 marca 2022 r., s. 1). Równocześnie zaznaczyło, że zaświadczenie to jest ważne tylko do 4 marca 2023 r. Zwróciło również uwagę na dołączone do akt potwierdzenie wjazdu na teren Polski jej córki, które nastąpiło 6 marca 2022 r., a także na oświadczenia strony o tym, że nie pobierała żadnych świadczeń na Ukrainie, nie wykonywała tam pracy zarobkowej, przybyła do Polski 5 marca 2022 r. oraz, że nie posiada obywatelstwa ukraińskiego, gdyż jest obywatelką Rosji, natomiast status taki posiadają jej dzieci, posiadające obywatelstwo ukraińskie.
Następnie Kolegium przytoczyło w sposób obszerny treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych określających wymogi warunkujące przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami i w tym kontekście wywiodło, że strona przesłanek tych nie spełnia. Jak bowiem prawidłowo ustalił organ pierwszej instancji jest ona obywatelką Rosji i chociaż przybyła do Polski w związku z wojną trwającą na Ukrainie to jednak sama jej adnotacja na paszporcie nie jest dostatecznym dowodem potwierdzającym legitymowanie się zezwoleniem na wykonywanie pracy zarobkowej w Rzeczypospolitej Polskiej. Nie posiada przy tym zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski a jedynie zaświadczenie o korzystaniu z ochrony czasowej, zaś taki status nie wiąże się z uprawnieniami do świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Nie mają do niej także zastosowania przepisu ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, jako że odnoszą się one zasadniczo wyłącznie do obywateli Ukrainy.
Na powyższą decyzję O. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia tego aktu, jak również poprzedzającej go decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 4 ust. 1 tej ustawy oraz z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego Państwa, poprzez ich błędną, wykładnię nieuwzględniającą istoty i celu spornych świadczeń, jakim jest konieczność zapewnienia podstawowych praw przysługujących dzieciom i osobom niepełnosprawnym, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie jako kryterium decydującego w sprawie, sytuacji pobytowej jej samej zamiast sytuacji pobytowej dzieci. Zarzuciła również naruszenie art. 2 ust. 2, art. 3, art. 26 ust. 1 i 2 Konwencji o Prawach Dziecka, art. 69, art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2, art. 7 ust. 1 i 2 i 28 ust. 2 lit. c Konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych o Prawach Osób Niepełnosprawnych, poprzez brak ich zastosowania i w rezultacie błędne uznanie, że z uwagi na jej sytuację pobytową nie zachodzą przesłanki przyznania prawa do wnioskowanych świadczeń, podczas gdy powiązana z tym prawem powinna być sytuacja pobytowa jej małoletnich dzieci.
W uzasadnieniu strona powołała się na treść art. 26 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego Państwa podnosząc, że uprawnia on do korzystania ze świadczeń rodzinnych obywateli Ukrainy przebywających na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, których pobyt jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 tej regulacji. Zaznaczyła przy tym, że osobami takimi są jej dzieci, które uzyskały numery PESEL na podstawie art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. Równocześnie przyznała, że w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny oraz dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego przysługuje matce lub ojcu dziecka ewentualnie opiekunowi prawnemu albo faktycznemu dziecka. Zaakcentowała jednak, że na mocy art. 4 ust. 1 wspomnianej ustawy, celem zasiłku rodzinnego jest pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, co oznacza, że służy ono nie rodzicom a dzieciom, ma doprowadzić do wyrównania szans życiowych i poziomu życia w stosunku do innych dzieci, zwłaszcza, że jego wypłata jest uzależniona od dochodu rodziny. Rzeczywistym beneficjentem tego świadczenia jest więc dziecko, zaś rodzic występuje tu wyłącznie w roli reprezentanta interesów dziecka. Jakkolwiek zatem stroną postępowania w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami jest rodzic (opiekun), to jednak logiczna i celowościowa wykładnia art. 1 ust. 2 w związku z art. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że podmiotem faktycznie doń uprawnionym jest dziecko. W rezultacie decydujące znaczenie dla oceny, czy sporne świadczenie jest należne ma to, czy dziecko, a nie rodzic należy do kręgu osób wymienionych w art. 1 ust. 2. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała dwa orzeczenia sądów administracyjnych. W dalszej części skargi strona podniosła, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczeń rodzinnych odnosi się wprost do sytuacji prawnej i faktycznej dziecka będącego osobą niepełnosprawną, a zatem organ zobowiązany był do dokonywania szerokiej interpretacji katalogu osób uprawnionych do tego świadczenia, zapewniającej odpowiednie uwzględnienie podstawowych praw dzieci. W szczególności należało tu wziąć pod uwagę art. 72 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 2, art. 3 oraz art. 26 ust. 1 i ust. 2 Konwencji o Prawach Dziecka. Organ odwoławczy tego jednak nie uczynił, a odmawiając przyznania żądanych świadczeń ze względu na jej status prawno-pobytowy nie uwzględnił także wskazań wynikających z zapisów Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Kolegium podtrzymało argumentację z uzasadnienia swojej decyzji podkreślając, że w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stroną uprawnioną do pobierania zasiłku rodzinnego jest rodzic albo opiekun prawny lub faktyczny dziecka, czyli skarżąca, a skoro korzysta ona na terenie Polski jedynie z ochrony tymczasowej i jest obywatelką Federacji Rosyjskiej, to nie spełnia kryteriów podmiotowych wymienionych w powyższych przepisach ani też w art. 26 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego Państwa i dlatego prawo do tych świadczeń na dzieci nie mogło zostać jej przyznane.
Pismem z 9 października 2023 r. Stowarzyszenie [...] (dalej jako Stowarzyszenie) zgłosiło uczestnictwo w postępowaniu oraz przedstawiło stanowisko w sprawie. Stowarzyszenie popiera zarzuty i wnioski przedstawione przez skarżącą jak również zaprezentowało własne stanowisko w sprawie. W stanowisku tym przedstawiono uzasadnienie zgłoszenia jak również przybliżono stan faktyczny w przedmiotowej sprawie. W ramach zarzutów formułowanych pod adresem wydanych decyzji podkreślono, że nie realizują one celu ustawy i świadczenia, którym jest zasiłek rodzinny wraz ze stosownymi dodatkami. Celem przedmiotowego świadczenia jest częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Ponadto podniesiono zarzut dyskryminacji dzieci ze względu na status prawny rodziców. Zaakcentowano, że postanowienia art. 24 Karty Praw Podstawowych przewidują taką ochronę i opiekę dzieci jaka jest niezbędna z uwagi na ich dobro, a organy państwa mają mieć na uwadze interes dziecka. Odwołano się również do postanowień Konwencji ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych i zamieszczonych w niej regulacji przewidujących zabezpieczenie interesów dziecka. W ocenie Stowarzyszenia organy skupiły się na wymogach formalnych strony, natomiast całkowicie pominęły sytuację prawną dzieci.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się tu względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
W tym kontekście uznano, że skarga strony nie jest zasadna. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżony akt jak i poprzedzająca go decyzja organu pierwszej instancji nie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego czy też procesowego, które uzasadniałoby jej uwzględnienie. Wyraźnie należy podkreślić, że rolą sądu administracyjnego jest weryfikacja decyzji organu administracji publicznej pod względem zgodności jej z przepisami prawa. Tym samy kwestie nie związane z oceną prawną wydanej decyzji nie mogą być brane pod uwagę i leżeć u podstaw podejmowanego rozstrzygnięcia. Co nie jest równoznaczne z tym, że sąd nie dostrzega wielu aspektów pozanormatywnych, które w kontrolowanej sprawie występują.
Przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie odmawiające przyznania skarżącej zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, o które to świadczenia wnioskowała na dwoje swoich dzieci – D. T. oraz K. T. Organy obydwu instancji zgodnie przyjęły, że nie zostały spełnione kryteria podmiotowe warunkujące nabycie prawa do wspomnianych świadczeń.
W pierwszej kolejności przyjdzie zatem wyjaśnić, że w świetle art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; opiekunowi faktycznemu dziecka oraz osobie uczącej się. Osoby te muszą, co do zasady mieścić się w kręgu wyznaczonym w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, w którym to ustawodawca sformułował katalog uprawnionych do pobierania świadczeń rodzinnych. Osobami takimi są obywatele polscy (pkt 1), a także cudzoziemcy (pkt 2), jednak pod warunkiem spełnienia jednego z określonych tam wymogów, a mianowicie: (a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; (b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym; (c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; (d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy; (e) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, lub w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa na warunkach określonych w art. 139n ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z członkami rodzin, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na okres nieprzekraczający 9 miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej; (f) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 151 lub art. 151b ustawy o cudzoziemcach, na podstawie wizy krajowej w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych lub w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej naukowca na warunkach określonych w art. 156b ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Do wskazanego katalogu osób mogących ubiegać się o przedmiotowe świadczenie należy dołączyć obywateli Ukrainy, gdyż na mocy ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zostali oni zrównani w sytuacji prawnej z obywatelami polskimi.
W sprawie jest poza sporem, że skarżąca nie spełnia powyższych kryteriów podmiotowych, gdyż nie posiada obywatelstwa polskiego ani żadnego innego z państw Unii Europejskiej, lecz jest cudzoziemką nie legitymującą się żadnym z wymaganych statusów wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również nie mają do niej zastosowania unormowania przywołanej powyżej ustawy z 12 marca 2022 r., a jedynie jest osobą korzystającą z ochrony czasowej, o której mowa w art. 106 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z decyzją wykonawczą Rady Unii Europejskiej nr 2022/382 stwierdzającą istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 Dyrektywy 2001/55/WE. (zaznaczyć należy, że w aktach zalega jedynie dokument potwierdzający ten status do 5 marca 2023 r.). Bezspornym jest także to, że chociaż przybyła do Polski w związku z toczącymi się na terenie Ukrainy działaniami wojennymi, to jednak posiada obywatelstwo Federacji Rosyjskiej.
Przyjdzie tu zwrócić uwagę, że wspomniana ustawa z 12 marca 2022 r. zawiera art. 26 ust. 1 pkt 1 będący przepisem szczególnym względem art. 1 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i poszerzającym określony tam katalog uprawnionych do świadczeń rodzinnych o obywateli Ukrainy przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, których pobyt jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Stan faktyczny występujący w rozpoznawanej sprawie wymaga uzupełnienia, albowiem dzieci skarżącej przebywające na terenie Rzeczypospolitej Polskiej posiadają obywatelstwo ukraińskie, a ojciec dzieci przebywa na terenie Ukrainy.
Przedstawiony powyżej stan prawny i faktyczny w rozpoznawanej sprawie legł u podstaw wydania przez organy administracji publicznej decyzji odmawiających przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia wraz z przysługującymi do niego dodatkami.
Rozważenia wymaga zatem czy wykładnia przywołanych unormowań prawnych dokonana została przez wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej w sposób prawidłowy. Na wstępie przyjdzie wyraźnie zaznaczyć, że wskazane przepisy pełnią w ustawie szczególną funkcję, a mianowicie wyznaczają one zakres podmiotowy świadczenia, którym jest zasiłek rodzinny wraz ze stosownymi dodatkami. Podkreślić należy, że przepis taki podlega interpretacji i jak wynika to z licznych orzeczeń sądów administracyjnych, a tym samym zakres podmiotów uprawnionych podlega rozszerzeniu (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 318/22 dostępny w CBOSA), w którym to postanowieniami tej ustawy objęto osoby sprawujące pieczę nad dzieckiem, a tym samym zrównano ich pozycję prawną z rodzicami. Równocześnie należy mieć w polu widzenia to, że ustawodawca w art. 1 ust. 2 pkt. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz w art. 26 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa w sposób zamknięty wymienił tytuły prawne, którymi winni legitymować cudzoziemcy ubiegający się o przedmiotowe świadczenie. Oznacza to zatem, że osoby nie legitymujące się tym tytułem prawnym nie mogą w sposób skuteczny o takie świadczenie się ubiegać. Rozważenia wymaga to, czy w drodze wykładni można ten przepis interpretować w sposób rozszerzający, a mianowicie objąć nim taki status cudzoziemca, który nie został w tym przepisie wymieniony. W ocenie składu orzekającego takie działanie nosiłoby znamiona prawodawstwa, ponieważ sąd wprowadziłby do przedmiotowego przepisu nowy status cudzoziemca, który w nim nie występuje. W konsekwencji uznać należy, że w drodze interpretacji przywoływanych unormowań nie można dodawać nowych statusów cudzoziemca do katalogu uprawnionych do skutecznego ubiegania się o przedmiotowe świadczenie. Następstwem przeprowadzonej analizy jest ustalenie, że skarżąca nie spełnia zakresu podmiotowego uprawniającego do skutecznego ubiegania się o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z przewidzianymi dodatkami, a to oznacza, że w tym zakresie organy administracji publicznej nie dopuściły się naruszenia przepisów ustawy, a tym samym brak jest podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi. Oceny takiej nie zmienia fakt, że dzieci skarżącej mają obywatelstwo ukraińskie, a ich pobyt na terenie Polskim jest legalny.
W tym miejscu przyjdzie dostrzec, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje stanowisko, że nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddany on musi zostać wykładni systemowej i funkcjonalnej m.in. po to aby ocenić czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości. Stwierdzenie to wiąże się w orzecznictwie z prawidłowym odczytaniem normy zawartej w art. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście postanowień art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. W myśl tego przepisu zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Przeznaczeniem zasiłku rodzinnego jest zatem częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka i stanowi on pomoc finansową, której udzielenie ustawodawca wyraźnie powiązał z dzieckiem, któremu rodzice czy opiekunowie nie są w stanie zapewnić utrzymania z uwagi na brak dostatecznych dochodów. Przedmiotowy zasiłek jest przeznaczony na zaspokojenie potrzeb dziecka i ma służyć jego dobru, choć formalnie z przyczyn praktycznych przysługuje rodzicowi lub opiekunowi. Prawidłowa wykładnia mających zastosowanie w sprawie uregulowań wymaga również uwzględnienia zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r., nr 120, poz. 526). Dokonana w taki sposób wykładnia logiczna i celowościowa art. 1 ust. 2 w związku z art. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie budzi wątpliwości, że w przypadku zasiłku rodzinnego (inaczej niż ma to miejsce np. w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego wymienionego w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy), chociaż stroną postępowania administracyjnego jest rodzic (opiekun) dziecka, to faktycznie uprawnionym do zasiłku wraz z dodatkami jest samo dziecko. (Zaprezentowany wyżej pogląd sformułowany został między innymi w wyrokach NSA: z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 519/22 i z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1164/16, a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 21 maja 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 76/20 - wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).
Stanowisko zaprezentowane w przywołanych powyżej wyrokach znalazło także uzewnętrznienie w skardze skarżącej jak również w piśmie uczestnika postępowania. Zdaniem składu rozpoznającego przedmiotową skargę stanowisko takie nie jest prawidłowe. Podkreślenia bowiem wymaga, że art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych akcentuje jaki jest cel zasiłku rodzinnego i przewidzianych do niego dodatków i celem tym jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Zatem ustawodawca zakłada, że celem tego świadczenia nie jest pełne pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a jedynie wsparcie rodziców w tym zakresie. Występujący w tym przepisie cel widzieć należy w kontekście postanowień art. 17a tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy ośrodek pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz. U. poz. 1818) - centrum usług społecznych, przekazały organowi właściwemu informację, że osoba uprawniona lub jej przedstawiciel marnotrawią wypłacane jej świadczenia rodzinne lub wydatkują je niezgodnie z przeznaczeniem, organ właściwy przekazuje należne osobie świadczenia rodzinne w całości lub w części w formie rzeczowej lub w formie opłacania usług. Oznacza to, że wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych cel zasiłku rodzinnego nie wpływa na zakres podmiotowy przedmiotowego świadczenia, lecz jest związany ze sposobem jego spożytkowania. Oznacza to, że w pierwszej kolejności należy spełniać wymogi formalne do otrzymania tego świadczenia, a następnie gdy zostanie przyznane należy je przeznaczyć na wskazany tu cel. Tylko w takim ujęciu można widzieć treść art. 4 ust. 1 powyższej ustawy, gdyż przepis ten nie ma nic wspólnego z wyznaczeniem zakresu podmiotowego omawianego świadczenia. Wynika to wprost z postanowień art. 4 ust. 2 tej ustawy, w którym to wprost wymienia się podmioty uprawnione do ubiegania się o wskazane świadczenie i brak jest tam dziecka, jako adresata działań organu administracji publicznej. W kontekście prowadzonych rozważań nie mogą umknąć postanowienia art. 7 przedmiotowej ustawy, które zawierają przesłanki negatywne przyznania zasiłki rodzinnego. Z treści tego przepisu wprost wynika, że dziecko nie jest adresatem wskazanego świadczenia, ponieważ przykładowo świadczenie to nie przysługuje w przypadku przebywania dziecka w pieczy zastępczej.
W przywoływanych wyrokach odwołano się do postanowień art. 72 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Odwołanie się do tego przepisu w ocenie składu orzekającego nie jest trafne i to co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze przepis ten nie leży u podstaw żadnego konkretnego prawa publicznego. Prawo takie może wynikać wyłącznie z określonego przepisu ustawowego, który przypisywałby dziecku określone prawo. Jak już zostało to powyżej zaznaczone przepis ten nie może być łączony z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ w przepisie tym dziecko nie jest adresatem normy prawnej. Adresatem tym jest bowiem jego rodzic. Po drugie przywołany przepis Konstytucji RP skierowany jest do organów władzy ustawodawczej i nakłada na nie obowiązek przyjmowania takich regulacji prawnych, które będą uwzględniały dobro dziecka. Ponadto przepis ten można odnieść do organów stosujących prawo, ale tylko w takim zakresie, że w ramach przeprowadzanej wykładni prawa i stosowania prawa będą miały w polu widzenia dobro dziecka. W rozpoznawanej sprawie, jak zostało to zaznaczone, adresatem normy prawnej jest rodzic i rodzina, a nie dziecko. Tym samym przepis ten w sprawie tej nie ma zastosowania.
Odrębnego rozważenia wymaga, czy prezentowane tu stanowisko nie narusza postanowień art. 32 Konstytucji RP i zamieszczonej w tym przepisie zasady równości i nie dyskryminacji. Dostrzec należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych wprowadziła określone wymogi, które należy spełnić, aby móc otrzymać przedmiotowy zasiłek. Wymogi te są dwojakiego rodzaju, a mianowicie związane z zakresem podmiotów uprawnionych do jego otrzymania jak również z kryterium dochodowym. Tym samym ustawodawca świadomie w ustawie tej wprowadził relewantne cechy, których spełnienie będzie warunkowało jego otrzymanie. Unormowanie to odbiega od przyjętego w innej ustawie a mianowicie w ustawie z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r. poz. 810), w której to świadczenie przysługuje na każde dziecko. W konsekwencji uznać należy, że wprowadzenie przez ustawodawcę określonych wymogów, które należy pełnić, aby otrzymać wnioskowany zasiłek nie narusza zasady równości, jak również nie jest elementem dyskryminacji.
Uczestnik postępowania w swoim piśmie z 9 października akcentuje, że w sprawie tej został naruszony art. 24 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Zgodnie z tym przepisem dzieci mają prawo do takiej ochrony i opieki, jaka jest konieczna dla ich dobra. Mogą one swobodnie wyrażać swoje poglądy. Poglądy te są brane pod uwagę w sprawach, które ich dotyczą, stosownie do ich wieku i stopnia dojrzałości. Ponadto, we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, zarówno podejmowanych przez władze publiczne, jak i instytucje prywatne, należy przede wszystkim uwzględnić najlepszy interes dziecka. Przywołana tu treść art. 24 ust. 1 i 2 karty Praw Podstawowych pozwala stwierdzić, że unormowanie to nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jak bowiem zostało to wykazane, zasiłek rodzinny jest świadczeniem osoby sprawującej opiekę i wychowanie dziecka, a dziecko nie jest jego adresatem. Skoro dziecko nie jest adresatem świadczenia zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tym samym przywołane regulacje Kart Praw Podstawowych w tym zakresie nie mają zastosowania. W tożsamy sposób widzieć należy formułowany zarzut naruszenia postanowień art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka. Zgodnie z tym przepisem we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Regulacja ta nakłada na organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne obowiązek takiej wykładni przepisów stosowanych ustaw, która będzie miała je w polu widzenia.
W kontekście postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz Konwencji o Prawach Dziecka rozważenia wymaga jeszcze jedno zagadnienie, a mianowicie kwestia wynikająca z treści art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nadto w polu widzenia należy mieć postanowienia art. 9 tego akty, w myśl którego Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego, a dodatkowo dostrzec należy treść art. 91 ust. 1 i 2 tego aktu zgodnie z którym Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.
Przywołane powyżej przepisy Konstytucji RP odnoszą się do ustalenia stanu normatywnego w rozpoznawanej sprawie, w kontekście przywołanych przepisów prawa międzynarodowego. Podkreślić należy, że przywołane przepisy prawa międzynarodowego nie zawierają konkretnego publicznego prawa podmiotowego po stronie dziecka, z tego też powodu nie mogą być w sposób bezpośredni stosowane. Przepisy te zawierają jedynie wskazania dla organów stanowiących prawo co do wartości, które mają być respektowane w przyjmowanych normach, a dla organów stosujących prawo co do sposobu interpretacji norm prawnych, które normują sytuację dziecka. Jak zostało to już powyżej ustalone zasiłek rodzinny jest adresowany do osoby sprawującej opiekę i wychowanie dziecka, a nie do dziecka, a tym samym przywołane tu regulacje prawa międzynarodowego nie mają zastosowania i nie mogły zostać naruszone.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.