II SA/Gl 860/06

II SA/Gl 860/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Ewa Krawczyk
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Łucja Franiczek
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Sygn. powiązane
II OSK 27/08 - Wyrok NSA z 2008-08-07
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2007r. sprawy ze skarg B. H., W. H. A. O., G. M.-T. na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi.
Uzasadnienie
Dnia [...] r. Rada Gminy w O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O., dotyczącego miejscowości Z. i K.. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 12 i 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.).
Uchwała ta została następnie zmieniona uchwałą nr [...] z [...] r. w oparciu o art. 14 i 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. ( Dz. U. Nr 80, poz. 771 ). Na skutek tej zmiany ustalono, że plan miejscowy sporządza się na mapach ewidencji gruntów w skali 1 : 2000 a przedmiot planu obejmuje : zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, szczegółowe warunki i zasady scalania i podziału nieruchomości objętych planem, sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów oraz stawki procentowe na podstawie których ustala się opłatę od wzrostu wartości nieruchomości. Zmieniono również brzmienie § [...] pkt [...] uchwały określając, że przedmiot planu obejmuje granice i sposób zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz osuwanie się mas ziemnych.
O przystąpieniu do sporządzania planu poinformowano poprzez ogłoszenie obwieszczenia w tym przedmiocie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, w sołectwach oraz poprzez publikację w dodatku lokalnym do Gazety [...] z dnia [...] r. Obwieszczenie zawierało informację o możliwości, trybie i terminie składania wniosków do planu.
Wnioski takie w szeregu przypadków zostały zgłoszone. Dotyczyły one zasadniczo przekwalifikowania działek i przeznaczenia ich na cele budowlane. Wykaz wniosków do planu zagospodarowania miejscowości Z. i K. znajduje się w dokumentacji planistycznej. Jako wniosek do planu zostało również potraktowane pismo G. M. – T. z dnia [...] r., zawierające uwagi do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O.. Jej żądanie utrzymania dotychczasowego przeznaczenia działek A i B zostało w planie uwzględnione.
Uwzględnione w toku prac planistycznych zostały również uwagi wniesione przez organy uprawnione do opiniowania i uzgadniania planu miejscowego.
Na kolejnym etapie postępowania sporządzona została prognoza skutków finansowych uchwalenia planu, zaś do projektu planu uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia. Sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko oraz uzyskano decyzje Wojewody [...] dotyczące zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wyłożony do publicznego wglądu, o czym zawiadomiono obwieszczeniem z [...] r. opublikowanym w [...] z [...] r. nr [...]. Obwieszczenie zawierało informację o prawie zgłaszania uwag do wyłożonego planu oraz o terminie dyskusji publicznej, wyznaczonej na dzień [...] r. Do planu zostało zgłoszonych pięć uwag. Uwagi te zostały uwzględnione, co zaświadcza rozstrzygnięcie Wójta wydane w tym zakresie.
Jak wynika z protokołu publicznej dyskusji, wzięło w niej udział dziewięć osób. W wyniku dyskusji odstąpiono od zamiaru poszerzenia drogi do zabudowy letniskowej oraz od przeprowadzenia drogi obsługującej tereny rozbudowy jednorodzinnej od ul. A.
Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Gminy O. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy O. dotyczący miejscowości Z. i K. Załącznikami do tej uchwały są rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O., o sposobie realizacji i zasadach finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy oraz o sposobie rozstrzygnięcia uwag złożonych do planu.
Uchwała w przedmiocie planu została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...] i weszła w życie [...] r.
Pismem z dnia [...] r., które wpłynęło do Urzędu Gminy w O. [...] r. B. i W. H., A. O. i G. M. – T. wezwali do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego. Jako podstawę prawną swego wystąpienia wskazali art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wezwanie zostało skierowane imiennie do Wójta Gminy, do wiadomości Przewodniczącego Rady Gminy O..
W uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa podniesiono, że planowana droga [...]-[...] i jej przedłużenie, ingerują w obszar zagospodarowanych działek należących do skarżących. Uchwała zakłada zatem zniszczenie infrastruktury działek i konieczność cofnięcia ogrodzenia w głąb działek, czemu skarżący się sprzeciwiają. Natomiast tereny położone po przeciwnej stronie drogi nie są zagospodarowane i ich właściciele są skłonni oddać je pod drogę. Jak wynika z pisma pełnomocnika gminy z dnia [...] r., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie było przedmiotem obrad Rady Gminy a odpowiedzi udzielone stronom przez Wójta zostały skonsultowane z Przewodniczącym Rady.
W piśmie z [...] r., w reakcji na wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa, Wójt Gminy podniósł, że uchwała w przedmiocie planu była podjęta zgodnie z procedurą. Projekt był wyłożony i poddany publicznej dyskusji. W tym zakresie skarżący nie wykazali żadnej inicjatywy. Natomiast ustalenia planu nie zakładają zniszczenia infrastruktury działek, albowiem zgodnie z § [...] uchwały, ogrodzenia i obiekty istniejące w pasach drogowych wyznaczonych liniami rozgraniczającymi, pozostawia się do czasu ich modernizacji jako użytkowanie tymczasowe, bez prawa rozbudowy. Modernizacja drogi nastąpić może w wyniku pertraktacji z właścicielami gruntów. Pismo Wójta zostało skarżącym doręczone odpowiednio : [...],[...] i [...]r.
W dniu [...] r. w siedzibie organu B. i W. H., A. O. i G. M. – T. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Z. i K.. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej miejscowości Z..
W uzasadnieniu wskazali, że uchwalony plan kształtuje sposób wykonywania własności. Skarżący są właścicielami działek ujawnionych na karcie nr [...] rysunku planu, położonych po lewej stronie drogi oznaczonej na planie jako [...]-[...] i jej przedłużeniu w górę, poza skrzyżowanie z drogą [...]-[...]. Działka nr C ( ul. [...] ) należy do B. i W. H.. Brak jest uzasadnienia dla cofania ogrodzenia i zabudowy aby poszerzyć drogę gruntową, albowiem po przeciwnej stronie znajdują się tereny leśne. Działka A. O. nr B oraz G. M. – T.( nr A ) zostały ogrodzone 2 lata temu zgodnie ze zgłoszeniem i Wójt nie zgłosił w tym zakresie zastrzeżeń. Obecnie plan zakłada ich zniszczenie i cofnięcie o 2,5 m w głąb działek już zabudowanych.
Gmina nie jest właścicielem drogi, nie jest ona także geodezyjnie wytyczona. Gmina nie skorzystała z oferty właścicieli gruntów leśnych i polnych dokonania wykupu. Poprowadzenie drogi po tych terenach oznacza ich uszczuplenie o 0,5 – 2 % powierzchni, natomiast w stosunku do działek skarżących udział ten wynosi
5 – 10 %. Dysproporcja ta nie jest uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...]r.
W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pełnomocnik organu podał, że działek po prawej stronie drogi jest ok. 30, podczas gdy po stronie lewej działek tych jest tylko trzy. Planowana droga ingeruje także w działki po stronie prawej. Droga w całości przebiega po działkach prywatnych, stan prawny nie jest uregulowany i trudno jest ocenić, czy ingerencja ta jest równomierna. Ingerencja dotyczy linii rozgraniczających drogi a nie jej pasa jezdni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje :
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uchwała podjęta przez radę gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu do sądu. Skarżący spełnili również warunek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, pismo skierowane do Wójta gminy podlegało bowiem, zgodnie z art. 65 k.p.a. przekazaniu organowi właściwemu. Kwestia jak należy zakwalifikować pismo Wójta Gminy z [...] r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem bez względu na jego kwalifikację skarga do sądu została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.).
Przez interes prawny, w opozycji do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego, co uprawnia do złożenia skargi na uchwałę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wpływa na sytuację prawną właścicieli działek objętych planem, osoby te są zatem legitymowane do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu. Ingerencja organu w sferę uprawnień podmiotu może jednak być uprawniona ( legalna ) lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uzasadnione jedynie w sytuacji, gdy ingerencja w prawo właścicieli nie mieści się w granicach dopuszczanych przez prawo, narusza przepisy, w tym zasady konstytucyjne.
Analiza procedury poprzedzającej uchwalenie planu w niniejszej sprawie pozwala na przyjęcie, że uchwała w przedmiocie planu została podjęta po przeprowadzeniu postępowania planistycznego w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Również uchwalony plan zawiera obligatoryjne elementy i postanowienia.
Do rozważenia pozostaje zatem kwestia, czy postanowienia planu ingerują w sferę prawa własności skarżących w sposób i w zakresie uzasadnionym i dopuszczalnym przez prawo.
Zgodnie z zapisem § [...] planu teren określony symbolem [...]–[...] stanowi drogę gminną – lokalną. Jego przeznaczenie dopuszczalne to lokalizacja urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, ciągi piesze i rowerowe, miejsce parkingowe oraz pasy zieleni izolacyjnej. W terenie tym wyklucza się lokalizację reklam i obiektów kubaturowych za wyjątkiem obiektów obsługi ruchu zbiorowego. Określone dla terenu zasady i warunki zagospodarowania przewidują, iż utrzymuje się linie rozgraniczające według istniejącego stanu własności z założeniem przebudowy do 10 m w celu uzyskania stosownych parametrów. Linia zabudowy wynosi 11 m od osi drogi, zaś linia ogrodzeń trwałych 5 m od osi drogi.
Jak wynika z postępowania, stan prawny terenu pod drogę nie jest uregulowany i stanowi własność m.in. skarżących. Dla zrealizowania drogi niezbędne będzie zatem nabycie przez gminę prawa własności gruntu pod drogę. Wiąże się to
z ustawowym obowiązkiem wypłaty odszkodowania, zgodnie z zasadami określonymi w rozdz. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Realizacja drogi, o jakiej mowa w planie, stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1) ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i uzasadnia odjęcie prawa własności. Prawo własności nie jest objęte ochroną bezwzględną i bezwarunkową, może podlegać ograniczeniom wynikającym z przepisów ustawowych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do wydania przez radę gminy przepisów miejscowych, regulujących sposób wykonywania własności ( art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zaplanowanie drogi na gruntach aktualnie stanowiących własność osób fizycznych jest zatem prawnie dopuszczalne i nie stanowi o nielegalności uchwały. Natomiast zarzuty skarżących odnoszące się do celowości i zasadności zaplanowanego przebiegu drogi nie mogą w całym swym zakresie zostać rozpoznane przez Sąd.
Co do zasady bowiem, Sąd nie jest uprawniony do decydowania o zapisach planu i do decydowania o lokalizacji określonych obiektów przez gminę. W ten zakres uprawnień gminy Sąd ingerować nie może. Uprawniony jest natomiast, do kontroli, czy przyjęte rozwiązanie nie narusza przepisów, wartości i zasad konstytucyjnych.
W ocenie Sądu w niniejszym przypadku do naruszenia takiego nie doszło. Droga nie została przeprowadzona wyłącznie po gruntach skarżących. Jej linie rozgraniczające wkraczają również w działki po drugiej stronie drogi. Właściciele tych działek mają równe prawo do ochrony swojej własności i stan zagospodarowania nie może wartościować samego prawa własności. Stan ten ma natomiast wpływ na koszty budowy drogi, związane z wysokością odszkodowań. Ingerencje w prawo skarżących, uzasadnione interesem publicznym, nie ma charakteru nadmiernego. Zaplanowana została droga gminna, a zatem o najniższej kategorii dróg publicznych z najniższymi parametrami co do szerokości linii rozgraniczających 10 m. Wejście planu w życie nie ogranicza skarżących również w dotychczasowym sposobie użytkowania działek. Zgodnie z § [...] planu, ogrodzenie i obiekty istniejące w pasach drogowych wyznaczonych liniami rozgraniczającymi ulic pozostawia się do czasu modernizacji ulicy jako użytkowanie tymczasowe, bez prawa rozbudowy.
Mając na uwadze podniesione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.