II SA/GL 856/24

II SA/Gl 856/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Krzysztof Nowak /przewodniczący/
Wojciech Gapiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 401 ust. 1,   art. 415
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Miasta G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr GL.RUZ.4213.14.2023.6.BS w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia 12 października 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. na rzecz strony skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polski w G. (dalej – organ odwoławczy, Dyrektor RZGW) decyzją z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 14 ust. 4 i art. 415 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm. – dalej u.p.w.), po rozpoznaniu odwołania Gminy G. (dalej – Skarżąca, Gmina), utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. (dalej – organ I instancji, Dyrektor ZZ) z dnia 12 października 2023 r. nr [...] o cofnięciu bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego dla Miasta G. przez Prezydenta Miasta S. decyzją z dnia 30 maja 2017 r. nr [...] na odprowadzanie wód deszczowych poprzez wylot brzegowy [...] usytuowany w km 49+057 rzeki [...] .
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wystąpieniem nr [...] z dnia 27 lipca 2023 r. znak [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K., poinformował organ I instancji o ustaleniach kontroli dotyczącej urządzenia wodnego, tj. wylotu brzegowego zlokalizowanego na działce nr [...] , obręb [...] w G. na lewym brzegu rzeki [...] w km 49+057. Wskazano mianowicie, iż wylotem [...] odprowadzane są ścieki z przelewu burzowego do kanalizacji deszczowej, bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Zaznaczono, że pozwolenie wodnoprawne wydane przez Prezydenta Miasta S. z dnia 30 maja 2017 r. zezwala jedynie na odprowadzanie wód deszczowych poprzez wylot brzegowy [...] , nie obejmuje zaś ścieków pochodzących z przelewu burzowego.
Po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Dyrektor ZZ decyzją z dnia 12 października 2023 r. cofnął bez odszkodowania pozwolenie wodnoprawne udzielone Skarżącej na odprowadzanie wód deszczowych poprzez wylot brzegowy [...] usytuowany w km 49+057 rzeki [...] . W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pozwolenie wodnoprawne wydane Skarżącej pod rządami ustawy Prawo wodne z 2001 r. uprawniało do odprowadzania wylotem [...] do rzeki [...] tylko i wyłącznie wody "deszczowej", a nie ścieków (nieoczyszczonych). Pozwolenie to, jak zaznaczył organ I instancji, wydane zostało zgodnie z wnioskiem Gminy, w którym wskazano zamiar wprowadzania do rzeki tylko wód deszczowych. Tymczasem urządzenie w postaci przelewu burzowego, z którego kierowane są wody do wylotu [...] , służy do odprowadzania do odbiornika (w tym przypadku rzeki [...] ), nadmiaru wody deszczowej, częściowo zmieszanej ze ściekami. W tej sytuacji uznano, że skoro Gmina odprowadza nie tylko wody deszczowe, ale również ścieki, to narusza cel i warunki udzielonego jej pozwolenia wodnoprawnego. To z kolei stanowi przesłankę z art. 415 pkt 1 u.p.w. do cofnięcia bez odszkodowania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor ZZ działając w ramach uznania administracyjnego stwierdził, że za cofnięciem pozwolenia wodnoprawnego przemawia to, że ładunek zanieczyszczeń kierowanych przez przelewy burzowe do odbiornika powoduje, że wpływ tych ścieków na jakość jego wód jest często bardzo znaczący.
W odwołaniu z dnia 31 października 2023 r. Gmina zarzuciła rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu naruszenie:
1) art. 415 pkt 1 u.p.w. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zaistniały przesłanki do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, co stoi w sprzeczności z całokształtem okoliczności sprawy;
2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i należytego rozważenia całokształtu materiału dowodowego zebranego w aktach postępowania i dokonanie dowolnej, subiektywnej oraz wybiórczej jego oceny, przejawiającej się w szczególności w:
a) w braku dokonania analizy zastosowania środka w postaci cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego pod kątem jego proporcjonalności, skuteczności, celowości i słuszności w relacji do chronionego dobra;
b) nieuwzględnieniu zasady wyważania słusznych interesów strony (art. 7 k.p.a.), w tym możliwości utraty przez Skarżącą dofinansowania z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na projekt realizowany w ramach umowy nr [...] pn.: "Poprawa stanu bezpieczeństwa przeciwpowodziowego dla Miasta G. poprzez modernizację i rozbudowę systemu gospodarowania wodami opadowymi - etap II", którego wartość wynosi 84.686.052,13 zł, w tym zadanie pn.: "Zabudowa urządzeń podczyszczających na wylotach kanalizacji deszczowej do rzeki [...] w G. na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w ramach zadania Restytucja koryta rzeki [...] w G. na odcinku 750 mb" o wartości 915.427,73 zł, w ramach którego wykonano m.in. remont wylotu [...] za kwotę 165.733,05 zł - wartość dofinansowania remontu wylotu wyniosła 114.530,97 zł;
c) nieuwzględnieniu stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który pismem z dnia 5 października 2023 r. prolongował termin na uregulowanie stanu formalno-prawnego dotyczącego wylotu burzowego [...] do rzeki [...] w km 49+057 w terminie do 1 czerwca 2024 r.;
d) pominięciu okoliczności, że z kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie wynika, by parametry wód opadowych i roztopowych były przekroczone;
e) pominięciu wyników badań wód opadowych i roztopowych przedłożonych przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego,
3) art. 26 k.p.a. poprzez pominięcie Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w G. (dalej - PWiK) jako strony postępowania, pomimo że posiada ono interes prawny w rozstrzygnięciu, zważywszy że podmiot ten podłączony jest do sieci zakończonej wylotem [...] ;
4) art. 104 § 3 k.p.a. poprzez zupełny brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do kwestii podnoszonych przez Gminę w toku postępowania przed organem I instancji.
W uzasadnieniu podkreślono, że Dyrektor ZZ działała w ramach uznania administracyjnego, a więc zaistnienie którejkolwiek z przesłanek z art. 415 u.p.w. nie obligowało go do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Zwrócono przy tym uwagę, że uznanie administracyjne nie daje organowi dowolności w podjęciu decyzji, gdyż musi umotywować podjęcie danego rozstrzygnięcia. Tymczasem według Gminy, Dyrektor ZZ nie sprostał tej powinności. W dalszej kolejności zwrócono uwagę, że Skarżąca przez cały czas korzystała z wylotu [...] w taki sposób jaki został opisany w operacie wodnoprawnym w oparciu, o który zostało wydane pozwolenie wodnoprawne. Oznacza to, iż w sytuacjach ekstremalnych, tj. nawalnych deszczów, wody były odprowadzane także z przelewu burzowego. Zwrócono również uwagę, że Gmina nie chcąc wchodzić w spór z organem I instancji, a także zminimalizować ryzyko utraty dofinansowania, w ramach którego wyremontowano wylot [...] , podjęła szereg czynności niezbędnych do przygotowania wniosku o wygaszenie dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego oraz uzyskania nowego uwzględniającego istnienie przelewu burzowego. Podkreślono, że WIOŚ nie dokonał zbadania wody wydostającej się z wylotu [...] . Natomiast w czasie kontroli była ona klarowna i bez uciążliwości zapachowych. Sam wylot jest utrzymywany w należytym stanie, co potwierdza protokół kontroli WIOŚ. W tej sytuacji, zdaniem Gminy, pomimo zaistnienia przesłanki z art. 415 pkt 1 u.p.w. nie było podstaw do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Organ I instancji natomiast nie odniósł się w uzasadnieniu, które nie spełnia ustawowego wzorca, do stanowiska i dowodów przedstawionych przez Gminę. Zasygnalizowano naruszenie przepisów k.p.a. polegające na pominięciu PWiK jako strony postępowania, które dysponuje interesem prawnym wynikającym z faktu, że jest ono podłączone do sieci zakończonej wylotem [...] . W końcowej części odwołania wskazano na dotychczasowe luki prawne związane z działaniem przelewów burzowych, a w konsekwencji różną praktykę ujmowania przelewów w pozwoleniach wodnoprawnych. Stąd – jak zauważyła Skarżąca - zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji Odry, zakłady wprowadzające ścieki do wód lub ziemi, z uwzględnieniem wprowadzania ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej, są obowiązane do wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwoleń przez uzupełnienie ich warunków w zakresie wprowadzania ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej do dnia 1 lipca 2024 r.
Wobec nieuwzględnienia argumentacji odwołania, Dyrektor RZGW decyzją z dnia 24 kwietnia 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
W motywach decyzji potwierdzono stanowisko Dyrektora ZZ, że pozwolenie wodnoprawne z 2017 r. umożliwiało na wprowadzanie do rzeki [...] wyłącznie wód deszczowych. Tymczasem z dokumentacji, w tym również z wyjaśnień Gminy złożonych w toku postępowania odwoławczego wynika, że poprzez przelew burzowy odprowadzane były również ścieki komunalne. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, określa inne warunki odprowadzania ścieków niż dla wód deszczowych. Taki stan rzeczy, według organu odwoławczego, narusza cel i zakres korzystania z wód określony w pozwoleniu wodnoprawnym z 2017 r.
Powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 listopada 2022 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry (Dz.U. z 2023 r. poz. 335) wskazano, że stan wód w tym dorzeczu uległ znacznemu pogorszeniu. Według organu, przyczyną tego są m.in. ścieki komunalne, które charakteryzują się wysokim stężeniem substancji biogennych, w tym związków azotu i fosforu, powodujących eutrofizację wód skutkującą wyczerpywaniem tlenu niezbędnego do bytowania w nich organizmów. Zatem – w ocenie Dyrektora RZGW - wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych, które nie są podczyszczane, mają bardzo negatywny wpływ na jakość wód. Dlatego może to się odbywać na ściśle określonych zasadach. W dalszej kolejności stwierdzono, iż badanie wody z odpływu [...] było jednorazowe, a ponadto Gmina nie udokumentowała analizy wody pobranej podczas działania przelewu burzowego. Fakty te, w opinii Dyrektora RZGW, przemawiają za zasadnością cofnięcia Skarżącej pozwolenia wodnoprawnego.
Organ odwoławczy zauważył, że skoro w operacie wodnoprawnym stanowiącym podstawę wydania pozwolenia wodnoprawnego z 2017 r. była informacja, że wylotem [...] odprowadzane będą także ścieki z przelewu burzowego, to przyjąć należy, że Gmina świadomie korzystała w sposób nieuprawniony z wód. Zaznaczono przy tym, że organ był związany wnioskiem Skarżącej i dlatego udzielił jej pozwolenia jedynie na odprowadzanie wód deszczowych. Okoliczności te, w kontekście ważenia potrzeby ochrony wód i interesu Gminy, zdaniem Dyrektora RZGW, przemawiają za cofnięciem pozwolenia.
W świetle art. 404 ust. 1 u.p.w. (winno być art. 401 ust. 1 u.p.w. - określa strony postępowania w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego) wyrażono pogląd, że PWiK nie jest stroną niniejszego postępowania. Natomiast jest podmiotem, który w imieniu Gminy wykonuje jej zadania z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków. Ponadto w niniejszym postępowaniu jej Prezes działał w imieniu Skarżącej. Dyrektor RZGW okoliczność przedłużenia przez WIOŚ terminu uregulowania stanu formalnoprawnego w kwestii odprowadzania ścieków wylotem [...] uznał za pozostającą bez znaczenia dla sprawy. Przyznał natomiast, że organ I instancji nie odniósł się do wszystkich uwag Gminy. Niemniej jednak z racji na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nieprawidłowość ta została usunięta w toku postępowania odwoławczego. Otóż, jak zaznaczył Dyrektor RZGW, w zaskarżonej decyzji ustosunkował się do podnoszonych przez Gminę okoliczności.
W skardze z dnia 24 maja 2024 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Gmina podniosła zarzuty tożsame z tymi przedstawionymi w odwołaniu. Różnica polega wyłącznie na pominięciu w skardze zarzutu 4 odwołania i rozszerzeniu wyliczenia naruszonych przepisów k.p.a. o art. 8 § 1 i art. 12 § 1 (zarzut 2 odwołania).
Wobec tych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Uzasadnienie skargi w głównej mierze opiera się na argumentacji odwołania. Dodatkowo podkreślono, że przelew burzowy działa incydentalnie, tj. w przypadkach ekstremalnych, a więc w sytuacji wystąpienia nawalnych deszczy. Zasygnalizowano istotną rolę tego urządzenia, które chroni przed lokalnymi podtopieniami, zalaniem miasta, a także zabezpiecza oczyszczalnię ścieków przed przeciążeniem hydraulicznym. Zwrócono uwagę, że przeprowadzone badanie jakości wody w wylocie nie wykazały żadnych przekroczeń. Nie wykonano takich badań podczas działania przelewu burzowego, gdyż z racji na rzadkie jego działanie nie było to możliwe. Podniesiono również, że organ II instancji skupił się na ogólnych stwierdzeniach dotyczących stanu wód [...], które nie mają żadnego odniesienia do wylotu [...] . Zwrócono przy tym uwagę, że za zanieczyszczenie [...] odpowiadają głównie kopalnie, a w dalszej kolejności rolnictwo i ścieki komunalne. Przy czym podkreślono, że jeśli chodzi o ścieki komunalne, to problem tkwi przede wszystkim w nielegalnych wylotach zakładów przemysłowych oraz nielegalnych zrzutach ścieków z wozów asenizacyjnych, które pozostają poza jakąkolwiek kontrolą. Natomiast, według Gminy, działanie wylotu [...] jest na bieżąco monitorowane i kontrolowane. Dostrzeżono, że to organ winien dowieść zasadności cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, a nie wymagać tego od Skarżącej, aby dowiodła braku podstaw do wydania skarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Dyrektora RZGW dotycząca cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód deszczowych poprzez wylot [...] do rzeki [...] . Według organu odwoławczego, w toku postępowania pierwszoinstancyjnego wykazano, iż oprócz wskazanych wód deszczowych do wylotu [...] kierowane są ścieki komunalne z kanalizacji ogólnospławnej poprzez przelew burzowy. Taki stan faktyczny, zdaniem organu odwoławczego, stanowi o naruszeniu uprawnień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnych, a tym samym wypełnia przesłankę jego cofnięcia z art. 415 pkt 1 u.p.w. Ponadto Dyrektor RZGW biorąc pod uwagę szczególnie negatywny wpływ ścieków komunalnych na jakość wód, a także stan zanieczyszczenia wód [...], nie dopatrzył się możliwości odstąpienia od zastosowania wskazanego przepisu w ramach uznania administracyjnego. Z kolei Gmina nie kwestionuje faktu, że przy nawalnych deszczach poprzez przelew burzowy i dalej przez wylot [...] do rzeki dostają się ścieki komunalne. Podkreśla jednak, że występując o pozwolenie wodnoprawne nie zataiła faktu istnienia przelewu burzowego. Ponadto urządzenie to działa tylko w ekstremalnych warunkach, a więc bardzo rzadko, a stan wylotu jest na bieżąco monitorowany. Okoliczności te, jak również zamiar uregulowania istniejącego stanu formalnoprawnego, w opinii Skarżącej, przemawiają za tym, aby organ działając w ramach uznania administracyjnego, nie cofał pozwolenia wodnoprawnego z 2017 r.
Przystępując do rozważań przyjdzie wskazać, że w art. 415 u.p.w. wymienione zostały okoliczności, które uprawniają właściwe organy do podjęcia rozstrzygnięcia o cofnięciu lub ograniczeniu bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego. Wśród nich, a konkretnie w pkt 1 tego przepisu stwierdza się, że organ może podjąć wspomniane rozstrzygnięcie, gdy zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym.
Z analizy tego uregulowania wynika, że jego zastosowanie może mieć daleko idące następstwa, gdyż definitywnie pozbawia uprawnionego możliwości korzystania z części środowiska jaką są wody. Uznać należy zatem, że organy, do właściwości których należy ochrona środowiska wodnego, powinny w każdym przypadku dokonać swoistego "miarkowania", pozwalającego na ustalenie, zastosowanie jakich środków prawnych może wystarczyć do osiągnięcia zamierzonego efektu. Jeśli z przeprowadzonej oceny będzie wynikało, że takie rozwiązania występują, to powinny być one stosowane w pierwszej kolejności (zob. K. Gruszecki [w:] Prawo wodne. Gospodarowanie wodami. Komentarz, Warszawa 2024, art. 415). Oznacza to, że cofnięcie lub ograniczenie bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego winno mieć zastosowanie jedynie w ostateczności, gdy negatywne skutki naruszenia warunków pozwolenia nie mogą być usunięte w inny sposób, jak tylko przez jego cofnięcie lub ograniczenie.
Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy należy jeszcze zwrócić uwagę na jedną okoliczność. Użycie w przepisie art. 415 u.p.w. określenia "może", oznacza, że cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego oparte jest na uznaniu administracyjnym. W kontekście uznaniowego charakteru decyzji wskazać należy, że postępowanie dotyczące tej materii ma charakter w istocie dwuetapowy. W pierwszym etapie organ ocenia, czy spełnione zostały przesłanki otwierające temu organowi możliwość cofnięcia lub ograniczenia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego. Ocena ta dokonywana jest według reguł dotyczących postępowania dowodowego i polega na weryfikacji poszczególnych kryteriów. Dopiero uznanie, że spełniona została choćby jedna z przesłanek umożliwiających organowi na cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego, pozwala na przejście do drugiego etapu, w ramach którego, działając w granicach uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania pozwolenie wodnoprawne.
W kontekście powyższych uwag podkreślić należy, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ustalił w trakcie kontroli, że wylotem [...] odprowadzane są do rzeki [...] nie tylko wody "deszczowe", do czego uprawniało posiadane przez Gminę pozwolenie wodnoprawne z 2017 r., ale również ścieki komunalne. Jak bowiem wykazały dalsze czynności dowodowe prowadzone już przed Dyrektorem RZGW, do wylotu [...] przyłączona jest nie tylko kanalizacja deszczowa, ale także kanalizacja ogólnospławna (pismo Gminy z dnia 1 marca 2024 r.). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że kanalizacja ogólnospławną służy do odprowadzania zmieszanych ścieków komunalnych z wodami opadowymi i roztopowymi. Wracając do meritum, wspomniana kanalizacja ogólnospławna jest odcinkiem pomiędzy wylotem [...] , a komorą rozdziału [...] , której elementem jest przelew burzowy. Wiadomym jest, że przelew burzowy stanowi zabezpieczenie przed lokalnymi podtopieniami, ale przede wszystkim chroni oczyszczalnię ścieków przed przeciążeniem hydraulicznym. W sytuacji bowiem, gdy w kanalizacji zostanie przekroczony określony poziom ścieków, jego nadmiar przekazywany jest poprzez przelew burzowy do tej części kanalizacji ogólnospławnej, która łączy komorę rozdziału [...] z wylotem [...] . W tej sytuacji w rzeczywistości oprócz wód opadowych i roztopowych do rzeki [...] przekazywane są także ścieki komunalne.
W tej sytuacji należy zgodzić się z organami obu instancji, że Skarżąca odprowadzając wylotem [...] także ścieki pochodzące z przelewu burzowego naruszyła cel i warunki posiadanego pozwolenia wodnoprawnego z 2017 r., które dawało prawo do kierowania do przedmiotowego wylotu jedynie wód opadowych i roztopowych. Stwierdzenie to nie jest kwestionowane przez Gminę. Zatem ziściła się przesłanka z art. 415 pkt 1 u.p.w., której wystąpienie warunkuje cofnięcie lub ograniczenie bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego. Jednak jak już wcześniej zostało to powiedziane, organ administracji posiada w tym przypadku pewien luz decyzyjny. Oznacza to, że wykazanie okoliczności z art. 415 u.p.w. nie obliguje w sposób bezwzględny organu do cofnięcia pozwolenia. Otóż działając w ramach tzw. uznania administracyjnego winien wyważyć interes uprawnionego i potrzebę ochrony wód. Wydane rozstrzygnięcie winno posiadać uzasadnienie, w którym koniecznym jest przedstawienie argumentacji mającej przemawiać za słusznością danego rozstrzygnięcia.
Przystępując do oceny podjętego rozstrzygnięcia zauważyć należy, że decyzje uznaniowe, podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji wybór jest słuszny, a zatem sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej; takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości składkowych mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne.
W tym kontekście dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy wyrazić pogląd, iż co do zasady trafne jest stwierdzenie Dyrektora RZGW, że ścieki komunalne mają bardzo negatywny wpływ na jakość wód. Wynika to bowiem z faktu, że ścieki tego rodzaju charakteryzują się wysokim stężeniem substancji biogennych, w tym związków azotu i fosforu, a tym samym powodują eutrofizację wód skutkującą wyczerpywaniem tlenu niezbędnego do bytowania w nich organizmów. Trudno również polemizować z faktem spadku jakości wody w rzece [...] w obszarze, w którym funkcjonuje wylot [...] , co potwierdza rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 listopada 2022 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry (Dz.U. z 2023 r. poz. 335).
Trzeba jednak mieć na uwadze, że wprowadzanie ścieków komunalnych poprzez wylot [...] nie miało charakteru ciągłego, a sporadyczny. Mianowicie przelew burzowy jest swoistego rodzaju "zaworem bezpieczeństwa". Jego działanie następuje, gdy system kanalizacji ogólnospławnej nie jest w stanie pomieścić ilości ścieków. Do sytuacji takich dochodzi jedynie podczas nawalnych opadów atmosferycznych.
Prawo nie zabrania całkowicie wprowadzania do wód ścieków komunalnych (niepodczyszczonych) z przelewów burzowych, o czym stanowi obowiązujący w dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego z 2017 r. § 22 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. poz. 1800), jak również obowiązujący obecnie § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz.U. poz. 1311). Niemniej jednak dostrzec należy, że ilość takich zrzutów w ciągu roku jest reglamentowana, a ich liczba jest uzależniona o wielu czynników. Fakt ten, czyli prawna dopuszczalność odprowadzania ścieków z przelewu burzowego nie został wzięty pod uwagę w przedstawionym kontekście przy dywagacjach co do zasadności cofnięcia Skarżącej pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy posługuje się natomiast wyłącznie ogólnymi wywodami związanymi ze złym stanem wód w tym odcinku rzeki bez przywołania konkretnych dowodów w jakim stopniu naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego przyczyniło się do takiego stanu rzeczy. Należy także wziąć pod uwagę, że Gmina jest na etapie przygotowywania dokumentacji dla uregulowania formalnoprawnego odprowadzania ścieków z przelewu burzowego.
Zabrakło również rozważań co do ewentualnej możliwości wdrożenia (zastosowanie) środków prawnych, które mogłyby okazać się wystarczające dla osiągnięcia zamierzonego efektu. Jak bowiem wskazano we wcześniej części uzasadnienia cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego winno być ostatecznością. Tu pod rozwagę należy poddać dokonanie, np. ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego z 2017 r. do odprowadzania wód opadowych i roztopowych z kanalizacji deszczowej, która również wykorzystuje wylot [...] . W tym względzie należy zauważyć, że brak jest dowodów, które sprzeciwiałyby się takiemu rozwiązaniu. Przede wszystkim brak jest dowodów na to, że w okresie bezdeszczowym wody odprowadzane tą częścią kanalizacji nie spełniają wymaganej prawem jakości.
Zwrócić należy uwagę jeszcze na jedno zagadnienie. Otóż środek w postaci możliwości cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia nie może być wykorzystywany do ewentualnego naprawienia błędów, jakimi było obarczone pozwolenie w chwili jego wydania. Cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia nie ma bowiem charakteru konkurencyjnego w stosunku do nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, takich jak stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. albo wznowienie postępowania na podstawie art. 145 k.p.a., ale charakter komplementarny. W związku z tym cofnięcie lub ograniczenie będzie mogło znajdować zastosowanie jedynie w stosunku do decyzji, które w chwili ich wydania były prawidłowe, ale na skutek zmian okoliczności faktycznych lub prawnych nie powinny być w dalszym ciągu wykonywane (zob. K. Gruszecki [w:] Prawo wodne. Gospodarowanie wodami. Komentarz, Warszawa 2024, art. 415).
W tym zakresie zgodzić się należy z Dyrektorem RZGW, że przedmiot postępowania inicjowanego przez stronę jest zakreślany wnioskiem, a więc organ administracji nie jest władny wychodzić poza jego ramy. Jednak podnieść należy, że organ administracji dostrzegając nieścisłości, które wykluczają uwzględnienie podania, zobligowany jest wydać decyzję odmowną. Odnosząc to do niniejszego przypadku stwierdzić należy, że faktycznie wniosek Gminy z dnia 9 lutego 2017 r. dotyczył udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych w zakresie wprowadzania ścieków do wód, tj. odprowadzanie wód deszczowych poprzez wylot brzegowy [...] . Niemniej jednak należy pamiętać, że wszystkie szczegóły z tym związane są opisane w operacie wodnoprawnym. Tymczasem w dokumencie tym wprost wymienia się poszczególne kanały ogólnospławne, z których będą odprowadzane ścieki poprzez wylot brzegowy [...] (np. pkt 2 "Cel i zakres zamierzonego korzystania z wód" s. 4 operatu wodnoprawnego). Taki stan rzeczy wymagał od organu prowadzącego postępowanie w tej sprawie co najmniej wezwania Skarżącej do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy wnioskiem a załączonym do niego operatem wodnoprawnym, a także wymagał zażądania doprecyzowania wniosku. Powstające w związku z tym wątpliwości co do prawidłowości pozwolenia wodnoprawnego z 2017 r. – która to kwestia jest poza zakresem kontroli sądowej – winny być również wzięte pod uwagę przy stosowaniu art. 415 pkt 1 u.p.w.
Kwestię statusu strony w sprawie pozwolenia wodnoprawnego wyznacza przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., tj. art. 401 ust. 1 u.p.w. Stanowi on, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia wodnoprawnego są: wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Uwzględniając treść tego uregulowania zgodzić się należy z Dyrektorem RZGW, że PWiK nie dysponuje interesem prawnym w niniejszej sprawie, gdyż uprawnionym wymienionym w pozwoleniu wodnoprawnym była Gmina, a wskazany w nim zamierzony sposób korzystania z wód nie oddziałuje na niego. Poza tym, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, PWiK jest podmiotem, który w imieniu Gminy wykonuje jej zadania z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków.
W tym miejscu jedynie należy zaznaczyć, że prolongowanie przez WIOŚ terminu na zalegalizowanie wprowadzanie wód pozostaje bez znaczenia dla rozważań dotyczących zasadności cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego z 2017 r. Wytyczne te zostały bowiem sformułowane przez organ ochrony środowiska w odrębnym postępowanie na podstawie innych przepisów. Poza tym wyrazić należy stanowisko, że interes Skarżącej w postaci potencjalnej groźby zwrotu środków dofinansowania remontu wylotu [...] nie może ważyć w sprawie naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego, które w tym przypadku wiąże się z nieuprawnionym odprowadzaniem ścieków komunalnych do środowiska wodnego doprowadzając do jego zanieczyszczania.
Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie pozwalał – w ramach uznania administracyjnego - na wyciągnięcie wniosków prowadzących do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto w swych rozważaniach organy nie uwzględniły wskazanych w uzasadnieniu wyroku okoliczności. Z tego też względu wydane decyzje uznać należy za przedwczesne. W ramach ponownie prowadzonego postępowania – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej p.p.s.a.) - organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.
Wobec naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 415 pkt 1 u.p.w., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania w kwocie [...] zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich wynagrodzenie radcy prawnego, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).