II SA/Gl 853/25

II SA/Gl 853/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik
Stanisław Nitecki
Wojciech Gapiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1292
art. 16,  art. 17
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w R. na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 22 lutego 2024 r. nr 1291/LXXV/2024 w przedmiocie utworzenia parku kulturowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały zmienionej uchwałą Rady Miasta Rybnika nr 49/IV/2024 z dnia 13 czerwca 2024 r., 2) zasądza od Gminy Rybnik na rzecz skarżącej Spółki kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Miasta Rybnika (dalej – Rada Miasta, organ uchwałodawczy) w dniu 22 lutego 2024 r. podjęła uchwałę nr 1291/LXXV/2024 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy "Centrum Starego Rybnika" (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2024 r. poz. 1704 – dalej uchwała). Akt ten został znowelizowany uchwałą Rady Miasta Rybnika z dnia 13 czerwca 2024 r. nr 49/IV/2024 w sprawie zmiany uchwały nr 1291/LXXV/2024 Rady Miasta Rybnika z dnia 22 lutego 2024 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy "Centrum Starego Rybnika" (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2024 r. poz. 4327).
W skardze z dnia 23 maja 2025 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, A. Sp. z o.o. w R. (dalej – Spółka, Skarżąca) zakwestionowała w całości powyższą uchwałę Rady Miasta i wniosła o:
1) stwierdzenie nieważności uchwały o Parku Kulturowym w całości, względnie o stwierdzenie, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa;
2) dopuszczenie dowodu w postaci:
a) płyty CD zawierającej fragment nagrania audycji w [...] FM z dnia 7 listopada 2023 r.;
b) uwag do uchwały złożonych przez Skarżącą z dnia 13 lutego 2024 r., które nie zostały rozpatrzone;
c) instrukcji Prezydenta Rybnika z dnia 24 listopada 2023 r.;
d) faktury dotyczącej kosztów poniesionych na ogródek całoroczny (konstrukcja, szyby i montaż);
e) protokołu odbioru ogródka bez uwag, jako zgodnego z obowiązującą Instrukcją z dnia 1 lutego 2024 r.;
f) treści zaskarżonych uchwał oraz uchwały o zmianie uchwały o Parku Kulturowym;
g) odwołania od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej – Wojewódzki Konserwator) z dnia 19 maja 2025 r. dotyczącej rozbiórki ogródka wraz z decyzją o rozbiórce nr[...];
h) wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 14 marca 1953 r.[...];
na okoliczność posiadania przez Skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o Parku Kulturowym oraz naruszeń;
3) zwrócenie się przez Sąd m.in. o: dokumentację związaną z procedowaniem nad uchwałą od złożenia projektu uchwały, zaopiniowania na posiedzeniu komisji Rady Miasta, aż po jej uchwalenie oraz o nagranie video z przebiegu LXXV sesji Rady Miasta Rybnika z dnia 22 lutego 2024 r. i przebiegu IV sesji Rady Miasta Rybnika z dnia 13 czerwca 2024 r., a także wszystkich dokumentów (w tym: uchwał, pism, zarządzeń itp.) związanych z procedowaniem przedmiotowej uchwały, w tym w szczególności: dokonywanych w tej sprawie ustawowo wymaganych uzgodnień i związanych z koniecznością zapewnienia możliwości składania wniosków do projektu tej uchwały,
na okoliczność faktycznego przebiegu prac nad uchwaleniem uchwały o Parku Kulturowym;
4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz Skarżącej, według norm przepisanych.
Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła:
1) naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1292 z późn. zm. - dalej u.o.z.) w związku z art. 94 i art. 2 Konstytucji RP poprzez niewyczerpanie obligatoryjnego zakresu upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego i braku określenia w zaskarżonej uchwale sposobów ochrony tworzonego parku kulturowego, co stanowi istotne naruszenie prawa;
2) naruszenie art. 16 ust. 1a u.o.z. poprzez niedopełnienie wymogów wynikających z tej regulacji;
3) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w § 6 i 7 uchwały nadmiernego ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej, nieadekwatnego do realizowanego celu, tj. ochrony krajobrazu kulturowego, co w przypadku Skarżącej spowoduje wyeliminowanie zrealizowanego wedle wcześniejszych wytycznych i projektu ogródka gastronomicznego, gdyż jego dostosowanie do wymogów uchwały jest równoznaczne z jego całkowitym usunięciem z płyty Rynku w Rybniku;
4) naruszenie art. 16 ust. 1 u.o.z. w związku z art. 94 i art. 2 Konstytucji RP poprzez niezasięgnięcie opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków przez organ stanowiący, co jest wymagane przed podjęciem uchwały o Parku Kulturowym i posiłkowanie się pismem Wojewódzkiego Konserwatora z 2015 r. o "zaopiniowaniu zamiaru", w sytuacji gdy projekt uchwały o Parku Kulturowym powstał dopiero na początku 2024 r., a zatem organ opiniujący nie posiadał żadnej wiedzy o zamierzeniu;
5) naruszenie art. 17 ust. 1 u.o.z. w związku z art. 94 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego, polegające na nałożeniu na adresatów zaskarżonej uchwały, tj. "właścicieli, zarządców i użytkowników nieruchomości położonych na terenie Parku" obowiązku dostosowania się do formułowanych w tej uchwale zakazów i ograniczeń w terminach określonych w § 10 uchwały, różnicujących i jednocześnie dyskryminujących przedsiębiorców w zależności od profilu prowadzonej przez nich działalności gospodarczej;
6) powoływanie się w podstawie prawnej uchwały o Parku Kulturowym na cel, tj. "ochronę zabytków oraz historycznego układu urbanistycznego Śródmieścia Rybnika" w sytuacji istniejących i zasadnych wątpliwości co do wpisu obszaru Śródmieścia Miasta Rybnik do rejestru zabytków w ramach decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia 14 marca 1953 r. nr [...] (w załączeniu informacyjnie załączono wniosek skierowany do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji administracyjnej).
W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności przedstawiono argumentację dla wykazania interesu prawnego uprawniającego do zaskarżenia uchwały. Spółka wywiodła go z naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), jak również prawa własności do ogródka gastronomicznego posadowionego na płycie Rynku. Wskazano również, że uchwała ta została skierowana nie tylko do właścicieli, ale również do zarządców i użytkowników nieruchomości położonych na terenie Parku. Tym samym Spółka również jest jej adresatem. Następnie w tym zakresie przedstawiono cały proces inwestycyjny, aż do nakazu usunięcia obiektu. Jak wyjaśniono, konstrukcja ogródka została opracowana zgodnie z wytycznymi zarządzenia Prezydenta Miasta Rybnika z dnia 24 listopada 2023 r., a koszt jej wykonania wraz z wyposażeniem wyniósł 300.000 zł. Dodano, że posadowienia ogródka dokonano po uprzednim uzgodnieniu lokalizacji z Wydziałem Kultury i Wydziałem Mienia Urzędu Miasta, na gruncie wydzierżawionym od Miasta. Ogródek zaczął funkcjonowanie od [...] po protokolarnym odbiorze obiektu przez Naczelnika Wydziału Mienia, który nie zgłosił żadnych uwag. Podkreślono także, że Wojewódzki Konserwator podczas oględzin ogródka w dniu 19 lutego 2024 r. również nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Podjęcie zaskarżonej uchwały – w ocenie Spółki – wprowadziło takie wymagania, które de facto wiążą się z koniecznością rozbiórki istniejącego obiektu. Skarżąca wskazała także na rozmowy prowadzone z Miejskim Konserwatorem Zabytków po podjęciu uchwały, który przyznał, że obiekt dobrze wpisał się w przestrzeń Śródmieścia. Z kolei radni widzieli potrzebę zmiany uchwały z racji na to, że narusza ona nabyte prawa rzeczowe wielu przedsiębiorców, a ponadto szkodzi samym mieszkańcom. Tymczasem Wojewódzki Konserwator decyzją nr [...] nakazał rozbiórkę ogródka, jako konstrukcji niezgodnej z uchwałą o Parku Kulturowym. Od decyzji tej – jak twierdzi Skarżąca – zostało złożone odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
W dalszej części Spółka przedstawiła argumentację na poparcie zarzutów skargi. W kwestii pierwszego z nich podniesiono, że stosownie do art. 16 ust. 2 u.o.z. uchwała w sprawie utworzenia parku kulturowego oprócz nazwy parku, jego granic oraz zakazów i ograniczeń, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.o.z., określa sposób jego ochrony. Brak któregokolwiek z tych elementów – zdaniem Skarżącej – stanowi o istotnym naruszeniu prawa wynikającym z odstępstwa od delegacji ustawowej w zakresie obligatoryjnej treści uchwały. Tymczasem § 3 ust. 1 uchwały określa przedmiot ochrony (cel), a nie sposób ochrony Parku Kulturowego. Dodano również, że sposób ochrony nie może być realizowany przez zakazy i ograniczenia zawarte w uchwale. Spółka zwróciła uwagę, że podobną treść nadano § 3 w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ul. [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2016 r. poz.[...]), której nieważność w całości stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 727/18), a skarga kasacyjna od tego orzeczenia została oddalona.
Argumentując drugi zarzut skargi stwierdzono, że nie zrealizowano obowiązku z art. 16 ust. 1a u.o.z., tj. nie umożliwiono składania wniosków dotyczących projektu uchwały. Według Spółki, przeprowadzono jedynie konsultacje z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zamieszczono bowiem w BIP-ie projekt zaskarżonej uchwały w zakładce "Organizacje pozarządowe/Konsultacje" z określonym terminem konsultacji od 1 do 14 lutego 2024 r. Wyjaśnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w Rybniku wyrażone w piśmie z dnia 19 lutego 2024 r. nr [...] nie zasługują – zdaniem Spółki – na akceptację. Jak bowiem twierdzi Spółka, uchwała nr [...] Rady Miasta Rybnika w sprawie ogłoszenia o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego w obszarze śródmieścia Miasta Rybnika, do której załącznikiem było stosowne obwieszczenie Rady Miasta Rybnika o podjęciu prac nad utworzeniem przedmiotowego parku kulturowego wraz z informacją, że zainteresowani mogą składać wnioski dotyczące projektu uchwały o Parku Kulturowym nie zawiera projektu przedmiotowej uchwały, ani nawet podstawowych informacji dotyczących planowanego zamierzenia. Tym samym – zdaniem Spółki - zainteresowani nie mogli złożyć uwag do projektu uchwały. Powyższe stanowi o naruszeniu reguł procedowania nad uchwałą.
Rozwijając zarzut z pkt 3 skargi wskazano, że zmiana Instrukcji (zarządzenia) Prezydenta Miasta doprowadziła do bezprecedensowego naruszenia uprawnienia przedsiębiorców do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej w zgodzie z aktami prawa miejscowego, z poszanowaniem zasad trwałości i pewności decyzji władz miejskich, wyrządzając przedsiębiorcy szkodę w wysokości co najmniej 300.000 zł. Zdaniem Spółki, przyjęte w § 6 i § 7 uchwały rozwiązania dla ogródków gastronomicznych, a także pozorna możliwość dostosowania się do tychże warunków ujęta w § 10 pkt 2 uchwały, w rzeczywistości eliminują możliwość wykonywania przysługującego Spółce prawa własności do ogródka gastronomicznego. Takie działania naruszają także uprawnienia Skarżącej nabyte już wcześniej.
Spółka wypowiadając się co do zarzutu czwartego skargi wskazała, że z uzasadnienia uchwały wynika, że uzyskała ona pozytywną opinię Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. wyrażoną w piśmie o znaku [...] z dnia 30 grudnia 2015 r. Według Skarżącej, jest to "zaopiniowanie zamiaru", gdyż projekt zaskarżonej uchwały powstał dopiero na początku 2024 r. Tym samym - w ocenie Spółki - Wojewódzki Konserwator w 2015 r. nie posiadał żadnej wiedzy o precyzyjnych granicach tego przedsięwzięcia, celu utworzenia parku kulturowego, czy też sposobach ochrony parku, a tym samym brak było podstaw i jednocześnie możliwości do ustosunkowania się przez organ opiniujący do tego zamierzenia, tak jak wymaga tego art. 16 ust. 1 u.o.z. Spółka podkreśliła przy tym, że jest to obligatoryjny element procedury poprzedzającej podjęcie uchwały. Niezależnie od tego, jak podkreśliła Skarżąca, organem właściwym do zasięgnięcia opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków jest rada gminy, a nie organ wykonawczy gminy.
W kwestii piątego zarzutu skargi Spółka podniosła, że art. 17 ust. 1 u.o.z. przewiduje wyłącznie możliwość wprowadzenia na terenie parku kulturowego lub jego części zakazów lub ograniczeń. Natomiast § 10 uchwały nakłada obowiązek dostosowania się w terminie tam wskazanym do przepisów uchwały. Niedopuszczalność takich rozwiązań, jak zauważyła Skarżąca, potwierdzona została w wyroku NSA z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1357/17. Dodatkowo Spółka stwierdziła, że wprowadzenie różnych okresów vacatio legis różnicuje przedsiębiorców naruszając zasadę równego traktowania.
Argumentując szósty zarzut skargi Spółka przedstawiła okoliczności mające świadczyć o nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia 14 marca 1953 r. nr[...]. Zdaniem Skarżącej, przedmiotowa decyzja wskutek niesprecyzowania granic ochrony zabytku była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Natomiast żaden organ przed przystąpieniem do procedowania nad zaskarżoną uchwałą nie podjął kroków dla wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
W końcowej części skargi Spółka dokonała podsumowania. Zwróciła ponadto uwagę, że pierwotna treść uchwały w bardzo krótkim czasie od jej podjęcia została znowelizowana w 90% bez konsultacji, projektu itp., co także świadczy o istotnym naruszeniu prawa.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta Rybnika wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności pod wątpliwość poddano to, czy zaskarżeniu podlega pierwotna uchwała, czy też może uchwała zmieniająca. Wobec tego pełnomocnik wyjaśnił, że odnosząc się do zarzutów skargi uwzględni aktualne brzmienie uchwały. Następnie pełnomocnik ustosunkował się do każdego z zarzutów z osobna.
Zajmując się pierwszym z nich wyrażono pogląd, że § 3 ust. 1 uchwały określa sposób ochrony, a nie jej przedmiot. Wskazano bowiem, że przedmiot ochrony sprecyzowany został w art. 16 ust. 1 u.o.z. Dodatkowo zauważono, że w § 3 ust. 1 uchwały użyto zaimka "przez", co w języku polskim wskazuje na sposób, środek, drogę lub przyczynę, za pomocą której coś się dzieje lub osiąga cel. Z kolei § 3 ust. 2 uchwały – jak stwierdził pełnomocnik – stanowi odniesienie się do nakazów i zakazów ustanowionych w uchwale jako instrumentu służącego realizacji przyjętego sposobu ochrony. W tej kwestii odwołano się do wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt Il SA/Kr 55/07, w którym wskazano na takie rozumienie "zakazów i nakazów". Niezależnie od tego przywołano wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r. o sygn. akt II OSK 923/14, gdzie przyjęto, że sposób ochrony parku kulturowego określany jest w planie ochrony parku kulturowego. Zatem brak pełnej regulacji uchwały w tym zakresie nie stanowi o jej nieważności.
W kwestii zarzutu drugiego skargi, pełnomocnik Prezydenta Miasta podniósł, że bezzasadne są twierdzenia Spółki, jakoby uchwała inicjująca powinna być poprzedzona sporządzeniem jej projektu. Zdaniem pełnomocnika, art. 16 ust. 1 u.o.z. nie wymaga, aby w chwili podjęcia uchwały o charakterze inicjującym procedurę utworzenia Parku i dokonywania obwieszczenia, miałby być już gotowy projekt tejże uchwały, do którego zainteresowani mieliby składać wnioski. Ponadto brak jest obowiązku wskazania w uchwale "inicjującej" określonych wytycznych, czy skonkretyzowanych zamierzeń. Niemniej jednak – jak zauważył pełnomocnik – w podjętej w dniu 17 grudnia 2015 r. uchwale Rady Miasta nr [...] określono, że dotyczy ona obszaru śródmieścia Miasta Rybnika. Pełnomocnik stwierdził również, że u.o.z. nie przewiduje terminów, w jakich prace nad projektem uchwały powinny następować. Dodał natomiast, że uchwała pierwotna i zmieniająca zostały podjęte po zasięgnięciu opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jak również po przeprowadzeniu konsultacji w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Odnosząc się do trzeciego zarzutu skargi pełnomocnik stanął na stanowisku, że naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP może być skuteczne tylko wtedy, gdy odnosi się do problemu abstrakcyjnie. Tymczasem Spółka podnosi, że uchwała ogranicza jej prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Niezależnie od tego, pełnomocnik wywiódł z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z. uprawnienie do ograniczenia wspomnianego prawa, z którego to uprawnienia organ uchwałodawczy skorzystał. Ponadto w tym kontekście – według pełnomocnika organu - argumentacja Skarżącej odnosząca się do opłacalności podejmowanej działalności, czy też poniesionych kosztów, pozostaje bez znaczenia. Podkreślono także, że Skarżąca nie odnosi się do konkretnych postanowień § 6 i § 7 uchwały i nie wskazuje, które z nich i w jaki sposób miałyby naruszać art. 31 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 21, art. 22 i art. 64 Konstytucji.
Zarzut z pkt 4 skargi uznano za bezzasadny, gdyż – jak twierdzi pełnomocnik – przy podejmowaniu uchwały "inicjującej" z dnia 17 grudnia 2015 r., jak również uchwały ustanawiającej Park i uchwały zmieniającej, zasięgnięto opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Odnosząc się do piątego zarzutu skargi zanegowano stanowisko, jakoby obowiązki dostosowawcze były niegodne z prawem. Powołano się na wyrok WSA w Krakowie, gdzie wyrażono pogląd, iż bez nałożenia w uchwale zakazów i ograniczeń, generujących wspomniane obowiązki, utworzenie parku kulturowego polegającego na ochronie historycznej przestrzeni traci sens. Ponadto według pełnomocnika, obowiązki dostosowawcze zawarte w § 10 uchwały nie naruszają zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, gdyż zostały zróżnicowane w zależności od przedmiotu, którego dotyczą. Otóż podstawowy termin 24-miesięczny dotyczy szeregu urządzeń elementów/urządzeń o charakterze trwałym. Natomiast terminu 12-miesięczny odnosi się do ogródków gastronomicznych, które ze swojej istoty cechują się sezonowością. Dopuszczono zatem – jak wyjaśnia pełnomocnik - ich funkcjonowanie w dotychczasowym kształcie do końca danego sezonu
Co do ostatniego zarzutu skargi to pełnomocnik wyraził wątpliwość w jaki sposób decyzja z dnia 14 marca 1953 r. ma wpływać na ważność zaskarżonej uchwały. Dodatkowo wskazał, że żaden przepis nie zabrania zmiany uchwały o utworzeniu Parku Kulturowego.
W piśmie z dnia 3 października 2025 r. pełnomocnik Spółki w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że Prezydent Miasta nie był umocowany do udzielenia pełnomocnictwa radcy prawnemu do reprezentowania Rady Miasta Rybnika. Zwrócono przy tym uwagę, że do pełnomocnictwa dołączono tylko zaświadczenie o wyborze Prezydenta Miasta Rybnika, co jest niewystarczające, gdyż w myśl art. 29a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – objecie obowiązków następuje z chwilą złożenia wobec rady gminy ślubowania. Następnie pełnomocnik Skarżącej wyjaśnił, że podtrzymuje zarzuty skargi, które dotyczą uchwały pierwotnej i zmieniającej. Zauważył przy tym, że w istocie obie uchwały w swej treści są tożsame lub bardzo podobne. W dalszej części pisma ustosunkowano się do stanowiska organu posługując się w głównej mierze argumentacją zaprezentowaną w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Rybnika z dnia 22 lutego 2024 r. nr 1291/LXXV/2024 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy "Centrum Starego Rybnika" (z późn. zm.). Wbrew temu, co sugeruje pełnomocnik Prezydenta, nie ma wątpliwości co do zakresu skargi Spółki. Otóż nie dotyczy ona uchwały w jej brzmieniu pierwotnym, czy też uchwały zmieniającej, lecz uchwały w aktualnym kształcie, tj. po jej znowelizowaniu.
Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z poźn. zm. – dalej p.p.s.a.) - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
Zgodnie zaś z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm. – dalej u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie jedynie, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.
Niezależnie od tego podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91, LEX nr 26058).
Zatem skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie utworzenia parku kulturowego, niewątpliwie wykazać może podmiot m.in. prowadzący działalność gospodarczą w obszarze parku kulturowego.
W badanej sprawie poza sporem jest, że Spółka na terenie Parku Kulturowego prowadzi działalność gastronomiczną i użytkuje ogródek sezonowy posadowiony na terenie Rynku. Tymczasem § 10 kieruje obowiązki nie tylko do właścicieli, ale również do zarządców oraz użytkowników nieruchomości położonych na terenie Parku. Posiada ona zatem interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.
Przechodząc do dalszych rozważań stwierdzić należy, iż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy mogą być tylko istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11, LEX nr 1081742 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781).
Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie bowiem do treści art. 16 ust. 1 u.o.z. celem utworzenia parku kulturowego jest ochrona krajobrazu kulturowego oraz zachowanie wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Zatem stanowi to realizację zadania własnego gminy w postaci ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g. Oznacza to, że tego rodzaju uchwała realizuje zadania publiczne w formie publicznoprawnej.
Przechodząc do meritum problemu wskazać należy, że Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały. Zdaniem Spółki, za słusznością tego żądania przemawia to, że organ uchwałodawczy nie zastosował się do delegacji ustawowej, gdyż nie określił sposobu ochrony parku kulturowego. Ponadto wskazano na naruszenie procedury przewidzianej dla utworzenia parku kulturowego. Mianowicie – według Skarżącej - nie przeprowadzono konsultacji społecznych z poszanowaniem zasad określonych w art. 16 ust. 1a u.o.z. (tj. społeczeństwu nie przedłożono projektu uchwały w celu składania uwag do niego), a także nie uzyskano opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Spółka podniosła również, że przepisy dostosowawcze de facto zmuszają ją do likwidacji ogródka gastronomicznego powstałego przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, a także ingerują w swobodę działalności gospodarczej. Wskazano również na wątpliwości co do obowiązywania decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia 14 marca 1953 r. nr[...], na mocy której wpisano do rejestru zabytków założenia miejskie miasta Rybnik.
Odnosząc się do argumentacji Spółki wskazać przyjdzie, że w myśl art. 16 ust. 1 u.o.z. rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. W art. 16 ust. 2 u.o.z. sprecyzowano obligatoryjne elementy tego typu uchwały. Zgodnie z nim, uchwała winna określać nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.o.z.
Mając na uwadze przywołane uregulowania oczywistym jest, że uchwała o utworzeniu parku kulturowego bezwzględnie musi określać sposób ochrony wartości wskazanych w art. 16 ust. 1 u.o.z. Wymogu tego nie spełnia zaskarżona uchwała. Przepis § 3 ust. 1 uchwały nie określa bowiem sposobu ochrony – jak twierdzi pełnomocnik organu – lecz wymienia cele, które mają być osiągnięte przedmiotową uchwałą. Stanowi on, że krajobraz kulturowy na obszarze Parku chroni się poprzez: 1) zachowanie oraz ekspozycję układu urbanistycznego Miasta Rybnika w granicach Parku; 2) ochronę historycznych linii i układów zabudowy, jak również gabarytów i form obiektów architektonicznych oraz ich zespołów; 3) ochronę funkcjonalną oraz kompozycyjną placów i zieleni urządzonej ogólnodostępnej, z dopuszczeniem ich rewaloryzacji; 4) ochronę osi, ciągów i punktów widokowych umożliwiających bliskie i dalekie widoki na charakterystyczne elementy zagospodarowania obszaru; 5) ochronę krajobrazu kulturowego realizowanego w formie przeciwdziałania rozbudowie działalności handlowej i usługowej, ingerującej w formy architektoniczne obiektów, w tym obiektów zabytkowych, bądź zakłócającej ich ekspozycję, jak również ingerującej lub zakłócającej możliwość ekspozycji przestrzeni publicznej.
Tezy tej (tj. że § 3 ust. 1 uchwały precyzuje jedynie cele), dowodzi również analiza § 3 ust. 2 uchwały. Stwierdza się w nim, że ochrona, o której mowa w § 3 ust. 1 uchwały, realizowana będzie poprzez zakazy i ograniczenia ustanowione na mocy niniejszej uchwały. Oznacza to, że w § 3 ust. 1 uchwały zostały wyrażone założenia, do realizacji których ma służyć zaskarżona uchwała. W tym miejscu wyjaśnić należy, że słowo "sposób" według Słownika PWN oznacza określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś. Zatem przez "sposób ochrony" parku kulturowego należy rozumieć pewne zasady funkcjonowania parku, dzięki któremu zachowane zostaną wartości, dla których został on utworzony. Podkreślić przy tym należy, że sposobu ochrony nie można utożsamiać z zakazami i ograniczeniami regulowanymi uchwałą, gdyż w art. 16 ust. 2 u.o.z. wyraźnie odróżnia się "sposób ochrony" od "zakazów i ograniczeń".
Przywołać również należy wywody NSA zawarte w wyroku z dnia 26 września 2023 r. o sygn. akt II OSK 3243/20 (LEX nr 3621956). Orzeczeniem tym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 727/18 (LEX nr 3054521), którym stwierdzono nieważność uchwały o utworzeniu parku kulturowego zawierającej przepis o brzmieniu bardzo podobnym do § 3 ust. 1 kontrolowanej uchwały. NSA stwierdził, że: "Określenie w uchwale sposobu ochrony parku kulturowego winno stanowić realizację wskazanych w art. 16 ust. 1 ustawy celów, dla których tworzony jest park kulturowy, tj. ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej" i dalej "Innymi słowy, uchwała rady gminy w sprawie utworzenia parku kulturowego nieokreślająca sposobu jego ochrony nie jest uchwałą wydaną na podstawie i w granicach prawa (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy), chociażby zawierała pozostałe elementy. W tej sytuacji powoływanie się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 923/14, LEX nr 1995334 nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia, skoro nieokreślenie jakiegokolwiek sposobu ochrony parku pod względem prawnym dyskwalifikuje uchwałę w całości". Sąd kasacyjny w powołanym wyroku wyraził także pogląd, że sposób ochrony parku nie może wynikać z nakazów i ograniczeń określonych w uchwale z tej prostej przyczyny, że wymienione nakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.o.z. stanowią kolejny, obligatoryjny element uchwały. Z wyłożonych powodów określenie sposobu ochrony parku nie może być zakodowane w normie prawnej wypływającej z analizy treści całej uchwały, w tym także z postanowień wymieniających cele ochrony materialnego i krajobrazowego dziedzictwa kulturowego na obszarze parku kulturowego.
Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie określa "sposobu ochrony", który jest obligatoryjnym elementem uchwały o utworzeniu parku kulturowego. Jest to więc istotne naruszenie prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności powyższego aktu w całości.
Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem o naruszeniu art. 16 ust. 1a u.o.z. Przepis ten stanowi, że rada gminy ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących projektu uchwały o utworzeniu parku kulturowego, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia.
Uregulowanie to nakłada na organ uchwałodawczy obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych, które muszą poprzedzać podjęcie uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego. Określa również zasady konsultacji, które mają umożliwić zainteresowanym efektywne wypowiedzenie się we wspomnianej kwestii. Stąd też przewidziany wymóg ogłoszenia w sposób ściśle określony w tym przepisie, wraz z wprowadzeniem materialnoprawnego terminu na wypowiedzenie się w przedmiocie projektu uchwały o utworzeniu parku kulturowego.
Między stronami brak jest zgody co do tego, czy konsultacje muszą obligatoryjnie dotyczyć istniejącego fizycznie projektu przyszłej uchwały o utworzeniu parku kulturowego. Odnosząc się do tego problemu należy zwrócić uwagę, że upublicznienie dotyczy informacji o "podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego". Wyprowadzić stąd więc należy wniosek, że przepis art. 16 ust. 1a u.o.z. dotyczy samego początku procesu zmierzającego do przyjęcia uchwały. Skoro tak, to nie można oczekiwać, aby już na tym etapie organ dysponował projektem przyszłej uchwały. Powiadomienie natomiast społeczeństwa o zamiarze wprowadzenia tego rodzaju ochrony ma pozwolić zainteresowanym na wypowiedzenie się co do słuszności takiego zamysłu. Za słusznością tego stanowiska przemawia również to, że ustawodawca mówi o możliwości składania "wniosków dotyczących projektu uchwały o utworzeniu parku kulturowego", a nie uwag, czy opinii do projektu uchwały. Zatem zapis ten w art. 16 ust. 1a u.o.z. należy odczytywać, jako uprawnienie do wyrażenia stanowiska, co powinno lub nie powinno znaleźć się takim dokumencie.
Reasumując tą część rozważań stwierdzić należy, że spełniono obowiązek wynikający z art. 16 ust. 1a u.o.z. Otóż obwieszczenie w sprawie przystąpienia do prac nad uchwałą zawierało wskazanie formy, miejsca i terminu składania wniosków i zostało upublicznione w: BIP-ie Miasta Rybnika (dowód – wydruk ze strony internetowej - k. 41 akt administracyjnych), tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Rybnika (dowód – pismo Naczelnika Wydziału Administracyjnego z dnia 3 lutego 2016 r. - k. 67 akt administracyjnych), prasie lokalnej (dowód – wydruk Dziennika Zachodniego z dnia 24 grudnia 2015 r. - k. 45-47 akt administracyjnych). Ponadto zwrócono się do Przewodniczących Zarządów Dzielnic o rozpowszechnienie wśród mieszkańców przedmiotowej informacji (dowód – pismo Naczelnika Wydziału Architektury z dnia 21 grudnia 2015 r. - k. 9 akt administracyjnych). Ponadto termin na składanie wniosków był dłuższy od zakreślonego w przepisie minimum 21 dni, gdyż wyznaczony został na okres od 24 grudnia 2015 r. do 29 stycznia 2016 r.
W orzecznictwie przyjmuje się, że uchwała o utworzeniu parku kulturowego nie może nakładać obowiązków o charakterze restytucyjnym. Nie może zatem formułować powinności polegających na przywróceniu (odtworzeniu) do określonego stanu przedmiotu objętego ochroną. Uzasadnieniem dla tego stanowiska jest to, że park kulturowy jest formą ochrony zabytków o charakterze konserwatorskim, czyli nastawioną na zachowanie pewnych wartości kulturowych, nie na ich odtworzenie czy przywrócenie, w szczególności w wyniku zobowiązania adresatów uchwały o jego utworzeniu do określonych działań. Z uchwały takiej bezspornie mogą natomiast wynikać dla tych adresatów obowiązki innego rodzaju, polegające na konieczności przestrzegania ustanowionych zakazów i ograniczeń (wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1803/19, LEX nr 2778792). Oznacza to, że delegacja ustawowa nie przewiduje formułowania jakichkolwiek obowiązków. Tym samym z powyższych względów nie można kierować do adresatów uchwały powinności, które zostały sprecyzowane w § 10 uchwały, a które dotyczą dostosowania istniejącego stanu faktycznego do stanu zgodnego z przepisami zaskarżonego aktu prawa miejscowego.
Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.o.z. w zakresie nieuzyskania opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Mianowicie w aktach administracyjnych znajduje się pismo Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 lutego 2024 r. nr [...] o uzgodnieniu projektu uchwały pierwotnej, a także pismo z dnia 13 czerwca 2024 r. nr [...] o pozytywnym zaopiniowaniu projektu uchwały zmieniającej. Organ ten wypowiedział się także pozytywnie w kwestii przystąpienia do prac nad zaskarżoną uchwałą (pismo Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 grudnia 2015 r. nr[...]). Wbrew sugestiom pełnomocnika Skarżącego nie można mieć wątpliwości, że stanowisko Konserwatora Zabytków wyrażone w piśmie z dnia 16 lutego 2025 r. ma charakter pozytywny. Otóż stwierdzenie "uzgadnia" oznacza zgodę na coś, aprobatę. Nie można więc negatywnie niczego uzgodnić. Jeżeli organ miałby negatywny stosunek dla przedstawionej mu propozycji to odmówiłby uzgodnienia, a tego nie uczynił. Odnieść się jeszcze należy do twierdzenia pełnomocnika Spółki, że w myśl art. 16 ust. 1 u.o.z. organem właściwym do uzyskania wspomnianej opinii jest rada gminy. Pochylając się nad tym zagadnieniem należy mieć na uwadze art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153). Stanowi on, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Zatem to organ wykonawczy gminy współpracuje z innymi organami, w tym tymi opiniującymi projekty uchwał. Tym samym to Prezydent Miasta Rybnika (lub działający w jego imieniu Miejski Konserwator Zabytków) faktycznie są właściwi do pozyskania opinii, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.o.z.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stwierdzić należy, że w myśl tego przepisu ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Zakazy i ograniczenia związane z utworzeniem parku kulturowego nierozerwalnie wiążą się ingerencją m.in. w zasadę swobody wykonywania działalności gospodarczej. Organ uchwałodawczy legitymuje się jednak takim uprawnieniem wynikającym z art. 17 ust. 1 u.o.z. Ustawodawca umocował bowiem radę gminy do wprowadzania zakazów i ograniczeń m.in. w zakresie prowadzenia działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej (art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z.). Zatem wskazywanie na trudności, czy nieopłacalność prowadzenia działalności gospodarczej, nie może być skutecznym zarzutem. To samo dotyczy zarzutów nawiązujących do strat poniesionych w związku z wprowadzeniem zakazów, czy ograniczeń obowiązujących w obszarze parku kulturowego. Tu jedynie należy dostrzec, że art. 17 ust. 2 u.o.z. odsyła do regulacji art. 131-134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w przypadku wystąpienia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów lub ograniczeń. W uregulowaniach tych przewiduje się możliwość wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości.
Spółka podnosi również, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia 14 marca 1953 r. nr[...], na mocy której wpisano do rejestru zabytków założenia miejskie miasta Rybnik, obarczona jest wadą kwalifikowaną, która uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Okoliczność ta ma służyć wykazaniu, że obszar objęty zaskarżoną uchwałą nie jest objęty ochroną konserwatorską, a tym samym zaskarżona uchwała nie ma racji bytu. Jednak na chwilę obecną decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a jej ocena pod tym kątem pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania.
Końcowo odnieść się należy do zarzutu niewłaściwej reprezentacji Rady Miasta. W tej materii zwrócono uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, nie wykazano, czy Prezydent Miasta złożył ślubowanie, a tym samym nie wiadomo, czy objął on obowiązki. Po drugie, zdaniem pełnomocnika Spółki, Prezydent Miasta nie mógł udzielić pełnomocnictwa radcy prawnemu do reprezentowania Rady Miasta.
Odnosząc się do pierwszej kwestii, zgodzić się należy z pełnomocnikiem Skarżącej, że w myśl art. 29a ust. 1 u.s.g., objęcie obowiązków przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) następuje z chwilą złożenia wobec rady gminy ślubowania. Załączając "Zaświadczenie" z dnia 7 maja 2024 r. wydane przez Przewodniczącego Miejskiej Komisji Wyborczej w Rybniku udokumentowano fakt, że osoba podpisująca się pod pełnomocnictwem jest organem wykonawczym gminy. Natomiast mając wiedzę, że urzędujący Prezydent Miasta został wybrany w wyborach przeprowadzonych w kwietniu 2024 r., to trudno zakładać, aby nie objął on obowiązków. Zresztą brak jest informacji, które by temu przeczyły. Oznacza to, że Prezydent Miasta umocowany jest do reprezentowania Gminy Rybnik.
Zajmując się natomiast drugim problemem odwołać się należy do uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 3/12 (ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 21). Przyjęto w niej, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Oznacza to, że w tego typu sprawach to właśnie organ wykonawczy jest legitymowany do występowania przed sądem administracyjnym, reprezentując de facto organ uchwałodawczy. Z tego też względu trudno doszukiwać się nieprawidłowości w udzieleniu przez Prezydenta Miasta Rybnika pełnomocnictwa radcy prawnemu do reprezentowania Rady Miasta (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1026/17, LEX nr 2644880).
Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności w całości zaskarżonej uchwały.
O kosztach postępowania w kwocie 797 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbową w wysokości 17 zł.