II SA/Sz 97/25

II SA/Sz 97/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-06-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 par. 3, art. 151;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 399
art. 9x ust. 1 pkt 1,  art. 9n ust. 1, ust. 5, art. 9g, art. 9c  ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 3b i ust. 6, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 9u,  art. 9h;
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7a par. 1, art. 189f;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 236
art. 11 ust. 1;
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi R. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 16 grudnia 2024 r. nr SKO.4177.1065.2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej oddala skargę.
Uzasadnienie
Burmistrz M. wydał na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572- dalej "k.p.a.") oraz art. 9x ust. 1 pkt 1, art. 9b ust. 1 i 2, art. 9 zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2024 r. poz. 399- dalej " u.p.c.g.") w dniu 8 maja 2024 r. decyzję nr GKS.6232.4.2024.KC, w której nałożył na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na terenie Gminy M. , działającego pod nazwą R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca", spółka") karę pieniężną w wysokości 80 000,00 zł. za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. oraz stwierdził brak przesłanek do odstąpienia od wymierzenia ww. administracyjnej kary pieniężnej.
W uzasadnieniu organ I instancji powołując się na zebrany materiał dowodowy podał, iż od 1 września 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. usługę odbioru odpadów komunalnych ze sklepu B. nr [...] przy ul. [...] w M. świadczyła firma W. (wpisana do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Burmistrza M. ) na podstawie umowy zawartej w dniu 28 sierpnia 2023 r. z J. M. P. S.A. (dalej "JMP S.A."). W okresie od stycznia 2023 r. do sierpnia 2023 r. JMP S.A. (właściciel sklepu B. ) posiadała umowę na odbiór odpadów komunalnych zawartą ze spółką i usługa ta była realizowana, co potwierdzają zebrane w sprawie wyjaśnienia oraz dowody w postaci faktur vat i dowodów zapłaty za wykonane usługi odbioru odpadów komunalnych. Do umowy dołączono pełnomocnictwo do zawierania przez spółkę w imieniu JMP S.A. umów handlowych z podwykonawcami na odbiór odpadów komunalnych ze sklepów B. Organ I instancji przeanalizował § 1, § 4 ust. 2 i ust. 3, ust. 4 lit. d ww. umowy i wskazał, że spółka nie działała jako pośrednik, ale jako wykonawca usługi, który w trakcie realizacji usługi odbioru odpadów komunalnych ze sklepów B. mógł posługiwać się podwykonawcami. Wobec tego uznał, że spółka w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. dokonywała odbioru odpadów komunalnych ze sklepu w M., a skoro w chwili realizacji przedmiotowych usług nie była wpisana do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Burmistrza M. , to zaistniały podstawy do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust.1 pkt 1 u.c.p.g. w wysokości 80.000 zł (tj. jako iloczynu ilości miesięcy, w których przedsiębiorca odbierał odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej i wysokości stawki kary, tj. 8 miesięcy x 10 000,00 zł). Nadto organ uznał, że waga wskazanego naruszenia nie jest znikoma, a skoro strona nie zaprzestała tych naruszeń, to nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary.
Spółka w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego podnosząc, że nie była zobowiązana do posiadania wpisu, gdyż występowała wyłącznie jako pełnomocnik właściciela nieruchomości przy zawieraniu umów z podmiotem świadczącym usługę odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 grudnia 2024 r. nr SKO.4177.1065.2024 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i przywołał treść art. 9b ust. 1 i ust. 2, art. 9c ust. 1, art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., art. 189f § 1, § 2 i § 3 k.p.a. Następnie dokonując analizy materiału dowodowego stwierdził, iż ziściły się podstawy do nałożenia kary za okres od 1 stycznia 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. z powodu odbioru odpadów komunalnych przez spółkę bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej na terenie gminy M.. Spółka w spornym okresie miała zawartą umowę na odbiór odpadów (ze sklepu B. nr [...] mieszczącego się w M.) z JMP S.A., czego dowodzą zgromadzone przez organ I instancji dowody, w tym umowa o współpracy z dnia 1 czerwca 2020 r., której przedmiotem jest świadczenie i organizacja usług związanych z odbiorem i zagospodarowaniem odpadów wytworzonych przez JMP S.A. na terenie sklepów B. (w tym w M.). Nadto spółka zobowiązała się do zapewnienia terminowego odbioru odpadów i zgodnego z prawem zagospodarowania odpadów. Organ odwoławczy interpretując zapisy ww. umowy oraz pełnomocnictwo udzielone spółce przez JMP S.A., doszedł do wniosku, że spółka zobowiązała się do realizacji odbioru odpadów wytworzonych przez JMP S.A. na terenie sklepów B. Ustalił też, że spółka za okres od dnia 1 stycznia 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. wystawiła faktury za wykonanie usługi odbioru odpadów a JMP S.A. uiszczała spółce należności za wykonane usługi. Nie ulega zatem wątpliwości, iż spółka wobec JMP S.A., występowała jako odbiorca odpadów komunalnych, pomimo nieposiadania wpisu do rejestru działalności regulowanej. Według organu odwoławczego, właściciel nieruchomości nie może zawierać umów z przedsiębiorcami, którzy nie legitymują się wpisem do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W niniejszej sprawie najpierw zawarto umowę współpracy z dnia 1 czerwca 2020 r. pomiędzy spółką a JMP S.A., a dopiero w jej wykonaniu zawarto umowę z dnia 1 stycznia 2021 r. z podmiotem legitymującym się z wpisem do rejestru działalności regulowanej w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych tj. P. G. (W. ) który był podwykonawcą Spółki, która usługę tą opłacała.
Zdaniem organu, to w dyspozycji spółki i według jej uznania pozostawiono zawieranie w imieniu JMP S.A. umów na odbiór odpadów z jej sklepów B. Uznać zatem należało, iż celem zawarcia umowy z dnia 1 stycznia 2021 r. z firmą W. było obejście restrykcyjnych przepisów art. 6 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3b, czy też art. 9b, 9c i 9x u.c.p.g. Świadczą o tym zapisy umowy współpracy z dnia 1 czerwca 2020 r. i umowy z dnia 1 stycznia 2021 r.
Kolegium wyjaśniło, że przejawem prowadzenia działalności w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych jest nie tylko ich fizyczny odbiór przez spółkę, lecz już sam fakt zawarcia umów w tym zakresie (umowy o współpracy z dnia 1 czerwca 2020 r.), popartych wystawieniem faktur i dowodami zapłaty za tego typu usług. Skoro zatem spółka wystawiła faktury dla JMP S.A., za wywóz odpadów z pojemników będących w dyspozycji sklepu B. , to z powyższego bezsprzecznie wynika, iż przedsiębiorca odebrał odpady komunalne w okresie od stycznia do sierpnia 2023 r., pomimo, iż nie był wpisany do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g., co na mocy art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., rodziło obowiązek po stronie organu I instancji do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Dopiero bowiem w dniu 28 sierpnia 2023 r. JMP S.A. zawarła z mocą od 1 września 2023 r. umowę na świadczenie usług odbioru odpadów z podmiotem wpisany do rejestru działalności regulowanej na terenie Miasta i Gminy M.
Organ zaznaczył, że mechanizm działania spółki został także poddany ocenie przez WSA w Szczecinie. W tożsamym stanie faktycznym dot. roku 2022 r., Sąd wyrokiem z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 358/24 oddalając skargę spółki na rozstrzygnięcie Kolegium z dnia 27 marca 2024 r. poczynił obszerny wywód, w którym w sposób jasny i klarowny wykazał, iż spółka realizowała zapisy umowy o współpracy, posługując się podwykonawcą zlecenia na odbiór odpadów komunalnych - firmą W. , a zatem wobec braku wpisu do rejestru działalności regulowanej zasadne było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej (za 2022 r.).
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Kolegium nie stwierdziło, aby w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, skoro organ I instancji prawidłowo ustalił wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, wnikliwie ocenił dowody zgromadzone w sprawie, a w uzasadnieniu decyzji wskazał prawidłowe podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium, niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236), albowiem przepis ten odnosi się do wątpliwości co do ustalenia stanu faktycznego, który został ustalony w sprawie zgodnie z regułami postępowania. Podobnie nie naruszono także art. 11 ust. 1 ww. ustawy. Organ wyjaśnił, że należy odróżnić działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od działalności zbierania odpadów. Zbieranie odpadów wymaga uzyskania zezwolenia na gruncie przepisów ustawy o odpadach, natomiast odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wymaga uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej. Z tych względów nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek dowodowy w przedmiocie zobowiązania organu I instancji do przedłożenia wezwań kierowanych do W. oraz decyzji i postanowień wydawanych w sprawach tego podmiotu za lata 2015-2023 i przeprowadzenie z nich dowodów na potwierdzenie, iż organ I instancji zobowiązał ten podmiot do zaniechania wykazywania nieruchomości w M. przy ul. [...] w sprawozdaniach rocznych jako nieruchomości, z której odbiera odpady.
Podsumowując Kolegium wskazało, że fakt odbierania odpadów komunalnych przez spółkę, bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g., została na stronę nałożona administracyjna kara pieniężna w prawidłowej wysokości. Przy czym zaznaczono, że spółka popełniła tożsamy delikt w okresie od stycznia do grudnia 2022 r., a WSA w Szczecinie oddalił skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego wyrokiem z dnia 17 lipca 2024 r. II SA/Sz 358/24 Dlatego też zasadnym było nałożenie kary w wysokości po 10 000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru w 2023 r. (od stycznia do sierpnia).
Kolegium przeanalizowało także zasadność odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i uznało, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 198f § 1 pkt 1 k.p.a. Według organu nie sposób przyjąć, aby waga naruszenia prawa była znikoma. Podkreślił, że stan naruszenia trwa już od 2017 r., a sposób działania przedsiębiorcy miał wpływ na brak ujawnienia ilości zgromadzonych odpadów w sprawozdaniu rocznym, które muszą składać podmioty odbierający legalnie odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 9n u.c.p.g.), a to uniemożliwia ustalenie, czy podmiot odbierający odpady osiągnął wymagane poziomy recyklingu, a całościowo czy zdołała je osiągnąć gmina (art. 3b u.c.p.g.). Ponadto dopiero z wrześniem 2023 r. spółka zaniechała naruszenia prawa, bo przestała odbierać odpady komunalne od sklepu B. w M..
Spółka zaskarżyła wyżej opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecnie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W skardze decyzji tej zarzuciła naruszenie:
1) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:
- uznaniu, że skarżąca odbierała lub prowadziła działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na terenie Gminy i Miasta M. , podczas gdy skarżąca działa jako pełnomocnik właściciela nieruchomości w zakresie zawarcia umowy na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z podmiotem posiadającym status podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na terenie Gminy i Miasta M. , który do podmiot jest wpisany do właściwego rejestru,
- w konsekwencji uznaniu, że skarżąca powinna posiadać wpis do rejestru działalności regulowanej na podstawi art. 9c u.c.p.g.,
- niezastosowaniu przez organ I oraz organ II instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy,
2) art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej, ale także właściciela nieruchomości, także będącego przedsiębiorcą, który zlecił skarżącej zadanie zawarcia z odpowiednimi podmiotami w jego imieniu i na jego rzecz umów obejmujących odbiór odpadów komunalnych, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie, albowiem w sposób stanowiący wyraz fiskalizmu i nieprzyjaznego przedsiębiorcom, rozszerzającego ponad możliwe granice interpretowania przepisów dotyczących kar administracyjnych, które to zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego winny być interpretowane w sposób ścisły,
3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organu II instancji, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w lit. a powyżej, a także przez ogólnikowe stwierdzenie, że skarżąca dążyła do obejścia przepisów prawa,
4) art. 9c ust. 1 oraz 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., poprzez uznanie, że skarżąca powinna posiadać wpis do rejestru działalności regulowanej, jako przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i nałożenie za jego brak administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy skarżąca nie ma obowiązku posiadać takiego wpisu z uwagi na to, że występowała wyłącznie w charakterze pełnomocnika właściciela nieruchomości przy zawieraniu umowy z podmiotem świadczącym usługę odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne,
5) art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., poprzez uznanie, że określa on strony umowy, którą właściciel nieruchomości jest zobowiązany zawrzeć na podstawie tego przepisu.
Skarżąca złożyła również wniosek o przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści skargi, które były znane organowi I instancji, tj. ogłoszeń o zamówieniu (z roku 2020) odnoszących się do postępowań o udzielenie zamówień publicznych obejmujących odbiór odpadów komunalnych z terenu Gminy M. i specyfikacji warunków zamówienia (z roku 2023 i 2024) odnoszących się do postępowań obejmujących odbiór odpadów komunalnych z terenu Gminy M.
W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały uszczegółowione. Skarżąca podniosła, że w okresie wskazanym w decyzji nie odbierała odpadów komunalnych ze sklepu B. w M., a zatem nie było zobowiązana o legitymowania się wpisem do RDR. Zagospodarowaniem odpadów komunalnych zajmowała się bowiem firma W. , która taki wpis posiadała, a zatem to ona była podmiotem odbierającym odpady. Dodatkowo wskazując, że wystawiane przez nią faktury było w istocie "refakturą", wyjaśniła, iż ułożenie stosunku zobowiązanie, w ten sposób, że faktury za usługi płaci podmiot trzeci nie stoi w sprzeczności z Kodeksem Cywilnym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, pod kątem powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu.
Przedmiotem skargi jest decyzja o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r.
W sprawie bezsporne jest, że spółka nie legitymowała się wpisem do rejestru działalności regulowanej. Natomiast kwestią sporną jest to, czy skarżąca w okolicznościach tej sprawy była podmiotem odbierającym odpady. Według bowiem skarżącej, nie miała ona obowiązku posiadać wpisu, bowiem nie ona odbierała odpady ze sklepu B. w M., lecz firma W. , która taki wpis posiadała. Wskazała, że została upoważniona przez JMP S.A. do zawarcia umowy z ww. firmą. Z kolei zdaniem organów, to skarżąca jest odbiorcą odpadów komunalnych ze sklepu, a nie firma W. , która jest jedynie podwykonawcą usługi na odbiór odpadów.
Na mocy przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221, 641, 803, 1414 i 2029). Rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zwany dalej "rejestrem", prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 9b ust.1 i 2 u.c.p.g.).
Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10.000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru.
Kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2, nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 (art. 9zb ust. 1 u.c.p.g.).
Przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, 9xb ust. 1 pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiot (art. 9zc ust. 1 u.c.p.g.).
Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 9zf u.c.p.g.).
Wskazać należy, że właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2, przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi (art. 6 ust.1 pkt 2 u.c.p.g.). Z kolei stosownie do art. 9h u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany przekazać właścicielowi nieruchomości, od którego odbiera odpady komunalne, rachunek, w którym są wyszczególnione koszty odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych.
Jak wynika z akt sprawy, właściciel nieruchomości przy ul. [...] w M. przedstawił umowę o współpracy z dnia 1 czerwca 2020 r. zawartą pomiędzy skarżącą a JMP S.A. oraz faktury wystawione przez skarżącą za wywóz odpadów za miesiące styczeń-sierpień 2023 r. wraz z dowodami wpłat.
Analiza zapisów umowy jednoznacznie wskazuje, że jej przedmiotem jest świadczenie i organizacji usług związanych z odbiorem i zagospodarowaniem odpadów wytworzonych przez JMP S.A. (zleceniodawcę) na terenie sklepów B. (w tym w mieście M.). W § 1 umowy skarżąca jako zleceniobiorca zobowiązała się do zapewnienia terminowego odbioru odpadów i zgodnego z prawem zagospodarowania odpadów, zaś w § 4 umowy zobowiązała się przez cały okres obowiązywania umowy do posiadania zezwoleń, wpisów do właściwych rejestrów. Nadto oświadczyła, że posiada wpis BDO, wpis do rejestru działalności regulowanej w gminach, gdzie samodzielnie świadczy usługi odbioru odpadów ze sklepów B. oraz zezwolenie na zbieranie odpadów albo zbierania i przetwarzanie odpadów, w przypadku nieposiadania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, posiada umowę z podmiotem posiadającym zezwolenie na przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Z kolei w § 4 ust. 3 umowy dopuszczano możliwość posługiwania się podwykonawcą, gdy spółka nie będzie samodzielnie faktycznie wykonywać przedmiotowej usługi i podano, że wówczas spółka będzie występowała w imieniu i na rzecz JMP S.A. Postanowiono także, iż w przypadku korzystania z usług podwykonawcy spółka zobowiązana jest do zapłaty całości wynagrodzenia należnego podmiotowi wykonującemu usługę, z którymi spółka zawarła umowę w imieniu JMP S.A. ( 4 pkt 4 lit. c umowy). Natomiast z § 6 pkt 2 umowy wynika, iż cennik usług zawiera wynagrodzenie dla podwykonawców, z którymi spółka podpisze umowy w imieniu JMP S.A. i JMP S.A. nie będzie ponosiła z tego tytułu osobnych kosztów. Według § 5 umowy każda faktura spółki musi zawierać numer zamówienia systemowego (WDK), który to numer każdorazowo będzie przekazywany najpóźniej do ostatniego dnia miesiąca, którego dotyczyć ma dana faktura. Niniejsza umowa weszła w życie z dniem [...] czerwca 2020 r. i została zawarta na czas nieokreślony (§ 8 umowy).
Umowa zlecenia to umowa cywilnoprawna uregulowana w Kodeksie cywilnym (art. 734–751). Przedmiotem umowy zlecenia jest zobowiązanie jednej osoby (zleceniobiorcy) do wykonania określonej czynności prawnej (np. usługi) dla innego podmiotu (zleceniodawcy), na warunkach określonych w umowie. Zdaniem, Sądu taką umową była umowa współpracy zawarta pomiędzy skarżącą a JMP S.A., o czym świadczy chociażby posługiwanie się terminami zleceniobiorca i zleceniodawca.
Z kolei z przedłożonych pozostałych ww. dokumentów wynika, że faktury zostały wystawione przez spółkę za usługę wywozu odpadów, zaś ich adresatem była JMP S.A., która to każdorazowo dokonywała stosownych wpłat na konto skarżącej.
Zdaniem Sądu, w świetle powyższego rację należy przyznać organom, że w realiach niniejszej sprawy skarżąca występowała wobec właściciela przedmiotowej nieruchomości jako odbiorca odpadów komunalnych. Wskazuje na to bowiem zarówno treść umowy o współpracy z dnia 1 czerwca 2020 r., w szczególności jej § 4 oraz wystawione faktury i przelewy zapłaty. Oceny tej nie zmienia przywoływana przez skarżącą okoliczność, że działając jako pełnomocnik w imieniu JMP S.A. zawarła w dniu 1 stycznia 2021 r. umowę z firmą W. na świadczenie usług odbioru opadów komunalnych, która to posiadała wpis do rejestru i faktycznie dokonała odbioru odpadów.
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że pojęcie odbiorcy odpadów komunalnych odnosi się nie tylko do podmiotu, który takiego odbioru fizycznie dokonuje, lecz także do podmiotu, który prowadząc tego typu działalność (odbiór odpadów komunalnych) deklaruje odbiór odpadów komunalnych na terenie danej gminy. Wynika to m.in. z treści art. 9c ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości". Obowiązek wpisu do rejestru działalności regulowanej ciąży zatem także na podmiocie, który jeszcze nie wykonuje określonych czynności faktycznych, ale zamierza takie czynności wykonywać, zawierając stosowne umowy. Wobec tego należy uznać, że posługując się zwrotem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" ustawodawca ma na myśli nie tylko oznaczenie czynności faktycznej (odbieranie odpadów komunalnych) przez przedsiębiorcę, ale także oznaczenie rodzaju działalności, którą dany przedsiębiorca prowadzi lub zamierza prowadzić (działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych) – por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1541/13, wyroki WSA w Szczecinie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. II SA/Sz 1302/17 oraz z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 385/18. Przejawem prowadzenia tego typu działalności jest zatem nie tylko fizyczny odbiór odpadów, lecz także zawarcie umów w tym zakresie, popartych nadto wystawieniem faktur za tego typu usługę.
Jak już wyżej wskazano, przedmiotem umowy współpracy zawartej pomiędzy właścicielem nieruchomości a spółką, było zlecenie spółce świadczenia usług w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych z określonych lokalizacji, a przy tym co miesiąc skarżąca spółka wystawiała we własnym imieniu faktury za usługę ich wywóz. To z tej umowy wynikało, że spółka była odbierającym odpady od właściciela nieruchomości we własnym imieniu z możliwością posługiwania się podwykonawcą. Poza tym skarżącej jako wykonawcy płacone było wynagrodzenie za wykonanie umowy i to wykonawca zobowiązał się m.in. do posiadania odpowiedniego wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych zgodnie z art. 9c u.c.p.g.
Gdyby przyjąć, jak twierdzi skarżąca, że to firma W. była odbiorcą odpadów w rozumieniu art. 9c ust. 1 u.c.p.g, to wówczas ta firma powinna wystawiać faktury za wykonaną usługę bezpośrednio JMP S.A., gdyż zgodnie z art. 9h u.c.p.g., podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany przekazać właścicielowi nieruchomości, od którego odbiera odpady komunalne, rachunek, w którym są wyszczególnione koszty odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych. JMP S.A. powinna też należności z tych faktur uiścić na rachunek bankowy firmy W. Ponadto firma byłaby zobowiązana do sporządzania rocznych sprawozdań, w których winna wykazać JMP S.A. jako właściciela nieruchomości, skąd odbierane są odpady (art. 9n ust. 1 i ust. 5 u.c.p.g.)Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, o czym świadczy fakt wystawiania faktur JMP S.A. przez skarżącą, nie zaś przez firmę W. oraz fakt otrzymania przez skarżącą, a nie W. zapłaty od JMP S.A. Dopiero w dniu 28 sierpnia 2023 r. W. zawarła z JMP S.A. umowę na świadczenie usług odbioru odpadów i usługę realizowaną na podstawie tej umowy za okres od dnia 1 września 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. ujęła w sprawozdaniu o odebranych odpadach komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych położnych na terenie gminy M., w tym nieruchomości przy ul. [...] w M. jak i za ten okres wystawiła faktury właścicielowi nieruchomości.
Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżąca w okresie styczeń - sierpień 2023 r. realizowała zlecone jej czynności (usługi odbioru odpadów) na podstawie umowy łączącej ją z JMP S.A. za pośrednictwem podwykonawcy – firmy W. , za którego działania ponosiła odpowiedzialność.
Jakkolwiek organy administracji publicznej nie są powołane do wyjaśnienia treści zawartych umów, to miały prawo dokonać ich oceny pod kątem skutków wynikających z przepisów u.c.p.g. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że u.c.p.g. nie przewiduje możliwości zawierania tego rodzaju umów na podstawie, których przeszłyby obowiązki wynikające z u.c.p.g. w gminach na podwykonawcę, przepisy nie wskazują również, że w razie ich zawarcia podmiot odbierający odpady nie musi uzyskiwać wpisu do rejestru działalności regulowanej. Z powyższymi twierdzeniami korespondują uregulowania zawarte w ustawie w tym między innymi z przepisem art. 9u u.c.p.g. na podstawie którego burmistrz sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy, w tym w szczególności obowiązków właściciela nieruchomości wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 3b i ust. 6 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Przy czym organ I instancji (organ kontrolny) nie jest zobowiązany do poszukiwania i analizowania kto faktycznie wykonuje usługę odbioru odpadów komunalnych, bowiem wskazuje na to wprost umowa współpracy zawarta z właścicielem nieruchomości. To z tej umowy wynika, że skarżąca była podmiotem odbierającym odpady z możliwością posługiwania się podwykonawcą, a nadto to jej było płacone wynagrodzenie za wykonanie umowy w zakresie gospodarowania odpadami, a zatem była organizatorem tych czynności. Tymczasem adresatem art. 9c ust. 1 u.c.p.g. jest przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a nie podmiot, którym przy wykonywaniu tej działalności przedsiębiorca się posługuje. Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i to bez względu na to, czy wykonuje działalność osobiście czy też zleca wykonanie usługi odbioru podwykonawcy. Nie można zapominać, że nałożenie przez ustawodawcę obowiązku uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej ma ściśle określone cele i zapewnia możliwość kontroli tego rodzaju działalności z uwagi na jej charakter. Przepisy dotyczące rejestru zostały wprowadzone w celu zidentyfikowania przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości działających na terenie danej gminy oraz potwierdzenia spełnienia warunków prowadzenia działalności określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, jak i możliwości wprowadzenia sankcji za niedopełnienie tych warunków.
Na tle badanej sprawy umowę na odbiór odpadów komunalnych zawartą z właścicielem nieruchomości, tj. JMP S.A. posiadała skarżąca, a nie firma W. Zatem to na skarżącej ciążył obowiązek uzyskania wpisu do rejestru działalności rejestrowanej i to niezależnie od faktu, że firma W. taki wpis posiadała. Skarżąca winna też wywiązać się z obowiązków, określonych w art. 9n ust. 1 i art. 9g u.c.p.g. Brak wpisania do ww. rejestru powoduje konsekwencję chociażby w postaci nieobjęcia faktycznie odbieranych odpadów od sklepu sprawozdaniem rocznym i uniemożliwia ustalenia, czy podmiot odbierający odpady osiągnął wymagane poziomy recyklingu. Przyjęcie zatem stanowiska prezentowanego w skardze mogłoby prowadzić do nieuzasadnionego "rozmycia" odpowiedzialności skarżącej, która zawarła umowę o współpracy w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a jednocześnie nie dokonała wpisu do rejestru działalności regulowanej.
Również powołana przez skarżącą w argumentacji skargi okoliczność refakturowania usług nie ma na tle przepisów u.c.p.g. żadnego znaczenia w sytuacji gdy na mocy umowy współpracy stosunek zobowiązaniowy istniał między skarżącą a JMP S.A i dotyczył wywozu odpadów ze sklepu B. w M..
Skoro zatem organ prawidłowo ustalił, że skarżącą miała obowiązek dokonania wpisu do rejestru działalności regulowanej, to nie zaistniała żadna podstawa do dokonania w tym zakresie wykładni "przyjaznej" dla skarżącej, ponieważ zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony ma miejsce tylko wówczas, gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. W tej sprawie wykładnia art. 9c oraz art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nie nasuwała żadnych wątpliwości. Stąd nie miał znaczenia art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, który przewiduje obowiązek rozstrzygania na korzyść przedsiębiorcy wątpliwości co do treści normy prawnej. Nie było także podstaw do przyjęcia, aby w sprawie występowały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które organ mógłby rozstrzygnąć na korzyść przedsiębiorcy, zgodnie z art. 10 ww. ustawy.
Innymi słowy rzecz ujmując, wywozu odpadów podjęła się skarżąca, która dla wykonania tego zadania posłużyła się inną firmą. Odbiorcą jednakże odpadów na podstawie u.c.p.g. pozostała nadal skarżąca, która w celu wykonania tego rodzaju działalności regulowanej powinna legitymować się wpisem do rejestru, którego to nie posiadała. Wobec braku wpisu działalności regulowanej zasadne było więc nałożenie na skarżącą kary pieniężnej. Niedopuszczalne jest bowiem, by dany podmiot, wobec właścicieli nieruchomości występował jako odbiorca odpadów komunalnych, a wobec organu odpowiedzialnego za czystość i porządek na terenie gminy i prowadzącego nadzór w tym zakresie, jako podmiot nie odbierający odpadów komunalnych.
Sąd podziela również wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium co do braku możliwości zastosowania wobec skarżącej art. 189f k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zauważyć trzeba, że naruszenie polegające ma odbiorze odpadów bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej nie miało charakteru jednostkowego i incydentalnego, gdyż występowało również w latach poprzednich, czego dowodzą wyroki tut. Sądu podjęte w sprawach m.in. o sygn. akt II SA/Sz 694/21, II SA/Sz 990/21, II SA/Sz 358/24. Okres tego naruszenia był zatem długotrwały i co istotne rzutuje na obowiązki publiczne gminy w zakresie wymaganego osiągnięcia poziom recyklingu odpadów komunalnych, co jest częścią ich zadań w zakresie utrzymania czystości i porządku. Biorąc pod uwagę, że strona jest profesjonalnym podmiotem prowadzącym wieloletnią działalność w zakresie gospodarowania odpadami, zaś stan naruszenia prawa trwał już od wielu lat oraz konsekwencje dla gminy, to podzielić należy stanowisko organów, że przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary nie zaistniały.
Podsumowując organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie kwestionowanych decyzji. Zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego zawierają uzasadnienia faktyczne i prawne ze wskazaniem dowodów na których oparły swoje rozstrzygnięcia oraz wyjaśnieniem treści zastosowanych przepisów. Organy dokonały właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wywiodły z niego logiczne wnioski. Fakt, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organów administracji nie świadczy o naruszeniu przez nie przepisów postępowania.
Końcowo odnosząc się do wniosków dowodowych wskazać należy, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wymienione w skardze dokumenty, które zostały dołączone do odwołania, w postaci ogłoszeń o zamówieniu publicznymi i specyfikacji warunków zamówienia nie mają związku z przedmiotem sprawy, gdyż odnoszą się one do zamówień na odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości zamieszkałych, gdzie to gmina zobowiązana jest do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych, zaś właściciele nieruchomości, gdzie zamieszkują mieszkańcy zobowiązani są uiszczać stosowną opłatę. W niniejszej sprawie odbiór odpadów dotyczył nieruchomości niezamieszkałej, na której znajduje się sklep B.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.