II SA/GL 823/25

II SA/Gl 823/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Rafał Wolnik
Tomasz Dziuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 59 ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi A. B. (B.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 kwietnia 2025 r. nr SKO.UL/41.7/130/2025/4739/ŁK w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia 7 lutego 2025 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 25 kwietnia 2025 r., nr SKO.UL/41.7/130/2025/4739/ŁK Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 7 lutego 2025 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Organ I instancji nałożył na A. B. (dalej "Skarżąca"), tj. właściciela nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym gruntu [...], położonej przy ul. [...] w M. obręb [...] [...] (dla której w rejestrze gruntów ustalono rodzaj użytkowania: RIVa) obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania wyżej wymienionych części nieruchomości poprzez doprowadzenie do stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] w M. (uchwała Rady Miasta M. z [...] r. nr [...]), tj. odstąpienia od działań sprzecznych z dotychczasowym przeznaczeniem terenu, polegających na parkowaniu na przedmiotowym terenie samochodów ciężarowych oraz składowaniu sprzętu i materiałów budowlanych, wraz z jednoczesnym przywróceniem rolniczego charakteru terenu.
Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). Decyzja z 7 lutego 2025 r. jest trzecią decyzją Organu I instancji wydaną w sprawie - wcześniejsze decyzje z 24 lipca 2023 r. i z 6 marca 2024 r. z powodu błędów proceduralnych zostały uchylone decyzjami Kolegium odpowiednio z 22 września 2023 r. i z 3 czerwca 2024 r.
W uzasadnieniu decyzji z 7 lutego 2025 r. opisano przebieg postępowania administracyjnego i przeprowadzone czynności postępowania dowodowego. Prezydent wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że na działce nr [...] z dniem 29 maja 2017 r. rozpoczęto wykonywanie działalności gospodarczej pod nazwą Firma [...], której przeważającym przedmiotem jest transport drogowy towarów (kod PKD – 49.41.Z). Prezydent stwierdził, że parkowanie na działce nr [...] samochodów ciężarowych jest niezgodne z obowiązującym planem miejscowym. Dla działki nr [...] na dzień 29 maja 2017 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta M. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w M. (Dz. U. Woj. Śląsk. z 2005 r. Nr [...] poz. [...]; dalej "m.p.z.p. z 2005 r."). Zgodnie z zapisami m.p.z.p. z 2005 r. działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MUII (tereny mieszkaniowo-usługowe – zabudowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług). Brak było możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. M.p.z.p. z 2005 r. obowiązywał do 12 lutego 2022 r., stosownie do art. 34 ust. 1 u.p.z.p. Dla działki nr [...] na dzień wydania decyzji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta M. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w M. (Dz. U. Woj. Śląsk. z 2020 r. poz. [...]; dalej "m.p.z.p. z 2020 r."). Zgodnie z zapisami tego planu działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 40.MN, tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z zapisami miejscowych planów obowiązujących od 2005 r. przedmiotowa działalność, która była prowadzona od 2017 r. nie była dopuszczalna.
Z analizy materiału dowodowego, tj. ustaleń oględzin przeprowadzonych 1 lipca 2024 r. i 6 sierpnia 2024 r., ustaleń kontroli przeprowadzonych przez Straż Miejską, fotografii lotniczych z lat 2003-2017 oraz wyjaśnień Skarżącej wynika, że w 2015 r. teren na którym położona jest działka nr [...] posiadał charakter typowo rolniczy, z sąsiadującą zabudową mieszkaniową jednorodzinną i towarzyszącą gospodarczą. Teren działki na przestrzeni lat 2003-2017 nie uległ znaczącym zmianom. Po 2017 roku zauważalne są zmiany zagospodarowania terenu, tj. jego zagospodarowanie i użytkowanie poprzez utwardzenie działki pod parking dla samochodów ciężarowych oraz parkowanie samochodów. Organ I instancji pozyskał dokumentację fotograficzną ukazującą parkowanie samochodów i przesłuchał w charakterze świadka A. D. (dalej "Przedsiębiorca" lub "Uczestnik postępowania"). Przedsiębiorca potwierdził, że na terenie działki regularnie (codziennie) parkowany jest samochód ciężarowy jego firmy.
Wobec powyższego Organ I instancji stwierdził, że zmiany zagospodarowania terenu nastąpiły już w trakcie obowiązywania u.p.z.p. oraz m.p.z.p. z 2005 r., a zatem prowadzenie działalności w zakresie transportu samochodowego (parkowanie samochodów ciężarowych) jest niezgodne z ustaleniami tego planu.
W odwołaniu od decyzji Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zarzuciła, że początkowo adresatem obowiązku przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego był Uczestnik postępowania. Wadliwość ta została wytknięta przez Kolegium, a Organ I instancji został zobligowany do powtórzenia czynności dowodowych. W toku wadliwego postępowania Organ I instancji przeprowadził część dowodów nie tylko bez udziału Skarżącej, ale w sytuacji gdy Skarżąca w ogóle nie była stroną postępowania. Organ I instancji powinien był od nowa przeprowadzić te czynności dowodowe. Nadto skoro zostało ustalone, że zmiana przeznaczenia terenu nastąpiła przed wejściem w życie m.p.z.p. z 2020 r. to nie można żądać przywrócenia prawidłowego zagospodarowania terenu wedle postanowień tego planu, który nie obowiązywał w dacie wystąpienia tej zmiany. Skarżąca zarzuciła, że nadal nie wyjaśniono przekonująco kiedy doszło do zmiany sposobu zagospodarowania, jakie było przeznaczenie terenu i czy dokonana zmiana przeznaczenia była sprzeczna z przepisami planu w dacie jej wystąpienia, a nie wedle stanu prawnego z daty wydania decyzji. Zdaniem Skarżącej nałożony obowiązek nie znajduje żadnego uzasadnienia. Uczestnik postępowania zeznał, że składuje kruszywa i materiały budowlane na działce przy ul. [...], a ujawniona na zdjęciach pryzma ziemi służyła do wyrównania terenu, a druga do celów prywatnych. Organ I instancji nie wyjaśnił też na czym miałoby polegać przywrócenie rolniczego charakteru terenu. Skarżąca opisała także okoliczności związane z wykorzystaniem przez Uczestnika postępowania spornego terenu przed wejściem w życie m.p.z.p. z 2020 r., w tym działania Urzędu Miasta w M. i innych organów, z których wynikało, że organy te miały wiedzę jak sporna działka jest wykorzystywana i nie wnosiły żadnych zastrzeżeń. W tym kontekście Organ I instancji całkowicie pominął regulację art. 35 u.p.z.p., a także okoliczność, że w obrębie spornej działki prowadzone są inne działalności gospodarcze, w tym w zakresie transportu towarów.
Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania, orzekło utrzymać w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i przywołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Kolegium stwierdziło, że Organ i instancji w sposób prawidłowy ustalił, że sporna działka była użytkowana na cele prowadzonej działalności gospodarczej przez Uczestnika postępowania począwszy od 2017 r. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Kolegium nie podziela stanowiska Skarżącej, że na spornej działce pod rządami m.p.z.p. z 2005 r. dopuszczalne było parkowanie pojazdów ciężarowych. Na poparcie swojego stanowiska Organ odwoławczy przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 marca 2024 r., II SA/Gl 955/23. Kolegium podzielając pogląd wyrażony w ww. wyroku stwierdziło, że na działce nr [...] pod rządami m.p.z.p. z 2005 r. nie było możliwości prowadzenia działalności usługowej jako głównego przeznaczenia użytkowania tej nieruchomości. Jednocześnie podkreśliło, że zmiana zagospodarowania w sposób niezgodny z planem miejscowym może być stwierdzona tylko w przypadku dokonania owej zmiany po wejściu w życie planu.
Pismem z 23 maja 2025 r. Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła skargę na ww. decyzję Organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z wnioskiem dowodowym Skarżącej poniżej, poprzez niewyjaśnienie przez organy istotnych elementów stanu faktycznego, w tym faktu, że Uczestnik postępowania podejmując w 2017 r. działalność gospodarczą na nieruchomości objętej KW nr [...] podejmował działalność gospodarczą na nieruchomości składającej się z dwóch działek o nr [...] i [...], przy czym druga z nich stanowiła tereny mieszkaniowe, na której to działce znajdował się i znajduje się nadal zabudowa jednorodzinna, co uzasadniało przyjęcie, że był on uprawniony wedle m.p.z.p. z 2005 r. do prowadzenia działalności usługowej, gdyż nie była ona samoistnym rodzajem faktycznego przeznaczenia gruntu, ale przeznaczeniem "dodatkowym" obok przeznaczenia podstawowego – "zabudowa jednorodzinna" – nieruchomość była przeznaczona w ww. planie jako tereny mieszkaniowo-usługowe – zabudowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług w tym transportowych oznaczone symbolem "MU II"
2) art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Kolegium, pomimo wcześniejszych swoich wytycznych zawartych w decyzjach z 22 września 2023 r. i 3 czerwca 2024 r., obowiązku wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w oparciu o prawidłowo przeprowadzone i zebrane w sprawie dowody, co doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, zasady działania organów administracji zgodnie i w granicach prawa oraz uprawnienia strony do czynnego udziału w czynnościach procesowych postępowania, tj. wydanie rozstrzygnięcia przez Organ I instancji bez powtórzenia czynności dowodowych, które pierwotnie były przeprowadzone bez udziału właściwej strony – Skarżącej, a więc pozbawienie jej prawa udziału w tych czynnościach, w sytuacji kiedy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wprost określa, że skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania w sprawie stanowi bezwzględną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, co w ocenie Skarżącej powinno obligować Organ I instancji do wszczęcia nowego postępowania, pod nową sygnaturą i z ponownie prawidłowo przeprowadzonymi dowodami w sprawie, gdyż Skarżąca nie miała możliwości udziału w tych czynnościach na wcześniejszym etapie postępowania, gdyż nie była stroną tego postępowania w dniu ich przeprowadzenia, a Kolegium w zaskarżonej decyzji zaakceptowało ten stan rzeczy;
3) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowo zebranym i wprowadzonym do postępowania materiale dowodowym, tj. przyjęcie w poczet dowodów materiału, który został zebrany i utrwalony w aktach sprawy w czasie kiedy Skarżąca nie była stroną postępowania i nie mogła brać czynnego udziału w postępowaniu, w tym brać udziału przy przesłuchaniu świadków oraz oględzinach nieruchomości, a Kolegium w zaskarżonej decyzji zaakceptowało ten stan rzeczy;
4) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 poprzez nie wyjaśnienie przez Kolegium istotnych elementów stanu faktycznego, a mianowicie okoliczności dotyczących uzasadnionego przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia postanowień m.p.z.p. z 2020 r. skoro wedle uzasadnienia decyzji Organu I instancji zmiana użytkowania działki nr [...] wystąpiła w 2017 r. wraz z zarejestrowaniem działalności gospodarczej przez Uczestnika postępowania i prowadzenia w ramach tej działalności usług transportu, a więc pod rządami m.p.z.p. z 2005 r., a należało ocenić wystąpienie zmiany przeznaczenia gruntu przez pryzmat na tę chwilę stosowanej uchwały, a tym samym okoliczności dotyczącej przyjęcia terminu wejścia w życie m.p.z.p. z 2020 r., które to kwestie zostały pominięte w zaskarżonej decyzji;
5) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 poprzez zaniechanie przez Kolegium obowiązku wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem prawidłowo ustalonego stanu faktycznego oraz wszystkich zebranych prawidłowo w sprawie dowodów, co doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów, tj. poprzez dowolną, sprzeczną z wiedzą oraz zasadami logiki ocenę tego materiału dowodowego i przyjęcie za Organem I instancji, że rzekome naruszenie sposobu zagospodarowania działki dotyczy postanowień m.p.z.p. z 2020 r., w sytuacji w której Kolegium już w decyzji z 22 września 2023 r. jednoznacznie na stronie 3 wskazało, że decyzja z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie może dotyczyć orzeczenia o obowiązku doprowadzenia terenu do zgodności z planem miejscowym, który wszedł w życie pod dokonaniu zmiany zagospodarowania terenu;
6) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Kolegium obowiązku wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem prawidłowo ustalonego stanu faktycznego oraz wszystkich zebranych prawidłowo w sprawie dowodów, co doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów, tj. poprzez dowolną, sprzeczną z wiedzą oraz zasadami logiki ocenę tego materiału dowodowego, a to w związku z faktem, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o brak analizy okoliczności, że Uczestnik postępowania użytkował działkę przed wejściem w życie m.p.z.p. z 2020 r., tj. na podstawie m.p.z.p. z 2005 r., a nieruchomości objęte KW nr [...] składały się z dwóch działek o nr [...] i [...], a tym samym wykonywanie na niej usług nie było podstawowym przeznaczeniem tej nieruchomości, a jedynie dodatkowym obok "zabudowy jednorodzinnej", co uprawniało do wykonywania działalności gospodarczej w tym czasie przez Uczestnika postępowania, w szczególności, że uzyskał on zezwolenie na prowadzenie działalności przewoźnika drogowego w 2017 r.;
7) art. 80 k.p.a. poprzez przełamanie przez Kolegium reguł zasady swobodnej oceny dowodów, a to: obowiązku dokonania wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego i pełnego jego rozpatrzenia; obowiązku dokonania oceny dowodów z uwzględnieniem całokształtu systemu prawnego, w tym przepisów prawa miejscowego obowiązujących w dacie rozpoczęcia prowadzenia przez Uczestnika postępowania działalności gospodarczej, tj. m.p.z.p. z 2005 r., na mocy postanowień którego była możliwość dla terenu MU II prowadzenia działalności usługowej, która nie była w planie zdefiniowana i tym samym brak dokładnego wyjaśnienia pojęcia usług jakie mogły być prowadzone na podstawie m.p.z.p. z 2005 r. i dlaczego właśnie usługi transportu drogowego miałyby być z tego pojęcia wykluczone, przy uwzględnieniu faktu, że w 2017 r. nieruchomości objęte KW nr [...] składały się z dwóch działek o nr [...] i [...], a tym samym wykonywanie na niej usług nie było podstawowym przeznaczeniem tej nieruchomości, a jedynie dodatkowym obok "zabudowy jednorodzinnej";
8) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Kolegium obowiązku wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem prawidłowo ustalonego stanu faktycznego oraz wszystkich zebranych prawidłowo w sprawie dowodów, co doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów, tj. poprzez dowolną, sprzeczną z wiedzą oraz zasadami logiki ocenę tego materiału dowodowego, a to w związku z faktem, że decyzja Organu I instancji obejmuje swoim nakazem przywrócenie sposobu zagospodarowania poprzez odstąpienie od składowania sprzętu i materiałów budowlanych, w sytuacji gdy Uczestnik postępowania zeznał, że składuje kruszywa i materiały budowlane na działce przy ul. [...], a ujawniona na zdjęciach pryzma ziemi służyła do wyrównania terenu, a druga do celów prywatnych (niezwiązanych z prowadzoną działalnością gospodarczą), co skutkuje nieuzasadnionym rozszerzeniem nałożonego obowiązku, a także w zakresie przywrócenia rolniczego charakteru terenu i braku wyjaśnienia na czym to przywrócenie miałoby polegać skoro w m.p.z.p. z 2005 r. działka nr [...] była oznaczona jako tereny MU II, a w m.p.z.p. z 2020 r. jako tereny 40.MN;
9) art. 59 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w trybie tego przepisu możliwe jest nałożenie na właściciela gruntu obowiązku przywrócenia zagospodarowania nieruchomości zgodnego z obowiązującym aktualnie m.p.z.p. z 2020 r., w sytuacji kiedy Kolegium przyjęło, że zmiana sposobu zagospodarowania nastąpiła przed wejście w życie ww. planu, a ponadto przy ustaleniu faktycznym Kolegium, że obecnie Uczestnik postępowania prowadzi działalność gospodarczą przy ul. [...] w M., a nie przy ul. [...], co znalazło odzwierciedlenie w jego przesłuchaniu podczas którego wskazał, że jeden z uwidocznionych pojazdów był parkowany do 30 października 2024 r., ponadto na zdjęciach znajduje się pojazd zastępczy, a dwa samochody ciężarowe parkują na stałe na ul. [...], tam też składuje kruszywa, materiały budowlane, a na [...] parkuje jeden pojazd;
10) art. 35 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że Skarżąca i ewentualnie posiadacze zależni gruntu w oparciu o stosowne umowy cywilnoprawne są uprawnieniu do wykorzystywania działki w sposób dotychczasowy, ze względu na fakt, że m.p.z.p. z 2020 r. nie zawiera w tej materii odmiennych postanowień, co w świetle orzecznictwa pozwala przyjąć, że Skarżącej przysługuje uprawnienie do właśnie takiego niezmienionego prawa do korzystania z działki w sposób dotychczasowy, a organ gminy w tej materii nie dokonał jakichkolwiek wyłączeń w m.p.z.p. z 2020 r.;
11) art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w zasadzie bez zawarcia uzasadnienia faktycznego i prawnego co do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu Skarżącej (pkt od 1-4 oraz 6-9) i poprzestaniu na rozstrzygnięciu wyłącznie kwestii związanych z oceną sytuacji prawnej Skarżącej w związku z podjęciem przez Uczestnika postępowania działalności gospodarczej w 2017 r. na gruncie m.p.z.p. z 2005 r., co wyklucza zasadniczo możliwość odniesienia się Skarżącej do zaskarżonej decyzji w tej części.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu i instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według właściwych norm, kosztów opłaty skarbowej (17 zł) oraz kosztów odpisów z ksiąg wieczystych załączonych do skargi (70 zł). Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu urzędowego w postaci zupełnego odpisu księgi wieczystej KW nr [...] i aktualnego odpisu księgi wieczystej [...] wraz z potwierdzeniami uiszczenia opłaty sądowej na okoliczność, że w 2017 r. nieruchomość stanowiła dwie odrębne działki o numerach [...] oraz [...] (obecnie [...]), przy czym na działce nr [...] był wtedy i jest nadal posadowiony dom jednorodzinny stanowiący własność Uczestnika postępowania, a tym samym na dzień podjęcia działalności gospodarczej działania Uczestnika postępowania były zgodne z m.p.z.p. z 2005 r., gdyż świadczenie usług było dopuszczalne obok zabudowy jednorodzinnej oraz na fakt poniesienia kosztów wydania odpisów.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie zgłoszonych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.").
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu I instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że naruszają one przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu właściwym dla rozpoznawanej sprawy w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Decyzji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie wydaje się w przypadku zmiany zagospodarowania terenu zgodnie z art. 59 ust. 2 i 2a u.p.z.p. Stosownie do art. 59 ust. 2 u.p.z.p. wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie stosuje się do jednorazowej, trwającej do roku, zmiany zagospodarowania terenu lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W myśl natomiast art. 59 ust. 2a u.p.z.p. decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-6, 8-12, 17, 21-28 i 30 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W tym miejscu wyjaśnić należy, że mimo, że w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. mowa jest o decyzji o warunkach zabudowy, to zgodnie z wypracowanym w orzecznictwie stanowiskiem - które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne - przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 czerwca 2023 r., II OSK 541/22; 15 lutego 2018 r., II OSK 1028/16; 3 lutego 2017 r., II OSK 1250/15; 21 stycznia 2009 r., II OSK 6/08 - opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
W świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p. za zagospodarowanie terenu niezgodne z planem miejscowym należy uznać działania powodujące funkcjonalne przekształcenie terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystania go w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym. W przepisie tym chodzi więc o sytuację, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2022 r., II OSK 432/19, opubl. w CBOSA). Rozstrzygając w przypadku, o którym mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., organ powinien ustalić czy doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, tzn. ustalić poprzedni i obecny sposób zagospodarowania nieruchomości. Konieczne jest również ustalenie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 13 września 2021 r., II SA/Gl 918/21, opubl. w CBOSA).
Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy należy zauważyć, że sentencja decyzji Organu I instancji brzmi w ten sposób, że nakłada się na Skarżącą, tj. właścicielkę nieruchomości oznaczonej nr [...], obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania ww. części nieruchomości poprzez doprowadzenie do stanu zgodnego z obowiązującym "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] w M." (Uchwała nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r.). Zdaniem Sądu orzeczony obowiązek został określony z naruszeniem art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Stosownie bowiem do art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. organ może nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu jej zagospodarowania, a nie doprowadzenie nieruchomości do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma miejsce w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu względem ustaleń planu miejscowego i polega na przywróceniu poprzedniego stanu zagospodarowania, nie na przywróceniu do stanu zgodnego z ustaleniami planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2024 r., II OSK 2056/22 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 listopada 2020 r., II SA/Gl 788/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 października 2018 r., II SA/Kr 907/18 – opubl. w CBOSA). Orzeczony obowiązek został określony w sprzeczności z dokonanymi przez organy obu instancji ustaleniami stanu faktycznego i ich oceną prawną. Zasadnie podnosi Skarżąca, że Organ I instancji stwierdził, że zmiana zagospodarowania działki nr [...] nastąpiła w trakcie obowiązywania m.p.z.p. z 2005 r., co zostało zaakceptowane przez Kolegium. Nadto organy wskazały, że zmiana zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z ustaleniami planu miejscowego może być stwierdzona tylko w przypadku dokonania owej zmiany po wejściu w życie planu miejscowego. Orzeczony nakaz przywrócenia nieruchomości do stanu zgodnego z ustaleniami miejscowego planu dotyczy zaś m.p.z.p. z 2020 r. Nie można mówić o sprzeczności sposobu wykorzystywania nieruchomości z planem miejscowym, gdy takie jej zagospodarowanie występowało przed uzyskaniem mocy obowiązującej przez akt prawa miejscowego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 maja 2022 r., II SA/Gl 279/22 i z 18 kwietnia 2024 r., II SA/Gl 1887/23 – opubl. w CBOSA). Wyjątkiem jest sytuacja, w której uchwalono nowy plan miejscowy, zmieniający dotychczasowe przeznaczenie terenu i jednocześnie ustalający inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 lutego 2018 r., II SA/Gl 1067/17, opubl. w CBOSA).
Na Skarżącą został nałożony obowiązek odstąpienia od działań sprzecznych z dotychczasowym przeznaczeniem terenu, polegających na parkowaniu na przedmiotowym terenie samochodów ciężarowych oraz składowaniu sprzętu i materiałów budowlanych, wraz z jednoczesnym przywróceniem rolniczego charakteru terenu. W tym miejscu wskazać należy, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie również w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 października 2021 r., II SA/Gl 333/21, opubl. w CBOSA), nagromadzenia hałd ziemi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2015 r., II OSK 49/14, opubl. w CBOSA), rozpoczęcia jej wykorzystywania jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 października 2012 r., II OSK 1179/11, opubl. CBOSA).
Z ustaleń oględzin przeprowadzonych 1 lipca 2024 r. i 6 sierpnia 2024 r., ustaleń kontroli przeprowadzonych przez Straż Miejską, fotografii oraz wyjaśnień Skarżącej i Uczestnika postępowania wynika, że na działce nr [...] prowadzona jest działalność gospodarcza przez Uczestnika postępowania. Teren użytkowany jest jako parking dla samochodów ciężarowych. Działka ta utwardzona jest w części powierzchnią żwirową, z niewydzielonymi miejscami parkingowymi. Na terenie działki zlokalizowany jest zbiornik na paliwo o pojemności około 5 m3.
Zdaniem Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, że najistotniejszą zmianą zagospodarowania działki o nr ew. [...] jest jej wykorzystywanie jako miejsca parkowania pojazdów ciężarowych służących wykonywaniu działalności gospodarczej przez Uczestnika postępowania, co ma miejsce od 2017 r. Orzeczony obowiązek dotyczący odstąpienia przez Skarżącą od parkowania na działce nr [...] samochodów ciężarowych nie koresponduje zatem z ustalonym przez organy stanem faktycznym, a dodatkowo jest nieprecyzyjny. W świetle art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenie terenu, do którego dochodzi wskutek określonych działań faktycznych, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie mu nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie go cech pozwalających wykorzystywać go w dotychczasowy sposób (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2018 r., II OSK 139/17, opubl. w CBOSA). Samo parkowanie pojazdów ciężarowych nie stanowi zmiany zagospodarowania terenu jeśli nie jest połączone z funkcjonalnym przekształceniem terenu np. poprzez jego wykorzystywanie jako miejsca parkowania pojazdów czy bazy transportowej. Nadto nie ulega wątpliwości, że Skarżąca jako właścicielka działki ma prawo wykonywać na niej roboty budowlane w celach mieszkaniowych, a w związku z ich realizacją parkować na swojej posesji samochody ciężarowe.
Odnośnie nakazu odstąpienia od składowania sprzętu i materiałów budowlanych to zgodzić się należy ze Skarżącą, że organy nie wyjaśniły czy składowanie sprzętu i materiałów budowlanych na działce nr [...] miało charakter jednorazowy czy stały oraz czy miało miejsce pod rządami m.p.z.p. z 2005 r. Z protokołu oględzin przeprowadzonych 1 lipca 2024 r. wynika, że na ww. działce zeskładowano kostkę brukową, łyżkę do koparki oraz drobne materiały budowlane. Z protokołu oględzin przeprowadzonych 6 sierpnia 2024 r. wynika, że na działce znajduje się już tylko kostka granitowa. Skarżąca wyjaśniła, że na działce brak jest sprzętu budowlanego, a jeśli się pojawiał to sporadycznie. Z kolei Uczestnik postępowania zeznał, że ujawniona na zdjęciach pryzma ziemi służyła do wyrównania terenu, a druga do celów prywatnych. Przedsiębiorca zaprzeczył, aby teren działki był wykorzystywany na składowanie materiałów budowlanych. Zdaniem Sądu, wskazana przez Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji okoliczność, że na działce nr [...] składowano sprzęt budowlany i materiały budowlane od 2019 r. do chwili wydania rozstrzygnięcia nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Niewątpliwie o zmianie zagospodarowania terenu można mówić jedynie wtedy, gdy zmiana ta istnieje w dacie orzekania przez organ. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. staje się bezprzedmiotowe.
Za wadliwie sformułowany należy również uznać obowiązek dotyczący przywrócenia "rolniczego charakteru terenu". Organy, opierając się jedynie na fotografiach lotniczych wykonanych na przestrzeni lat 2003-2017 stwierdziły, że w roku 2015 teren, na którym położona jest działka nr [...] posiadał charakter typowo rolniczy. Zdaniem Sądu z fotografii tych wynika jedynie, że ww. działka była niezagospodarowana, pokryta zielenią nie urządzoną, a nadto, że sąsiadowała z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i towarzyszącą jej zabudową gospodarczą. Z żadnych dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika zatem, że poprzednie zagospodarowanie działki nr [...] polegało na jej rolniczym użytkowaniu. Niezależnie od tego należy wskazać na niedostateczne sprecyzowanie zakresu nałożonego na Skarżącą obowiązku, tj. nie wiadomo czy obejmuje on także obowiązek usunięcia utwardzenia żwirowego. Przy czym organy w ogóle nie rozważyły czy utwardzenie działki nr [...] może być w okolicznościach faktycznych sprawy zakwalifikowane jako zmiana zagospodarowania terenu, której dotyczy art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Wydając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. decyzję organ powinien precyzyjnie i jednoznacznie określić, na czym polegać ma przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, tak by możliwe było dobrowolne jak i przymusowe wykonanie decyzji.
Odnosząc się do oceny zgodności zmiany zagospodarowania działki nr [...], polegającej na wykorzystywaniu jej części jako miejsca parkowania pojazdów ciężarowych, z m.p.z.p. z 2005 r. Sąd przychyla się do stanowiska Organu odwoławczego. Organy wykazały, że zmiana ta nastąpiła po wejściu w życie m.p.z.p. z 2015 r. i istniała w dacie orzekania, a nadto jest niezgodna także z aktualnie obowiązującym m.p.z.p. z 2020 r. Zgodnie z zapisami tego planu działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 40.MN, tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Działka nr [...] w m.p.z.p. z 2005 r. znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MU II, dla którego przeznaczeniem podstawowym była zabudowa mieszkaniowa wraz z obiektami towarzyszącymi z dopuszczeniem usług, jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego (§ 10 ust. 1 planu). W myśl § 3 pkt 2 m.p.z.p. z 2005 r. ilekroć w przepisach jest mowa o dopuszczeniach należy przez to rozumieć możliwość odstępstw od ustaleń określonych zakazami lub nakazami, uzasadnionymi innymi warunkami szczególnymi. Na terenach oznaczonych symbolem MU II usługi nie są zatem przeznaczeniem równorzędnym wobec zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dopuszczenia oznaczają jedynie "możliwość" ich wprowadzenia i to uzasadnioną szczególnymi warunkami. Zatem w okresie obowiązywania m.p.z.p. z 2005 r. wykorzystywanie działki nr [...] jako miejsca parkowania pojazdów ciężarowych, w ramach wykonywania działalności usługowej, jako główne przeznaczenie nieruchomości było niedopuszczalne.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej (w tym z pisma Uczestnika postępowania z 19 maja 2023 r.) wynika, że Przedsiębiorca prowadził działalność gospodarczą na niezabudowanej działce nr [...], a nie na zabudowanej budynkiem mieszkalnym działce nr [...]. Nie ma przy tym znaczenia, że w 2017 r. kiedy Uczestnik postępowania podejmował działalność gospodarczą, działka nr [...] wraz z działką nr [...] stanowiła do kwietnia 2019 r. nieruchomość objętą jedną księgą wieczystą. Okoliczność, że w ujęciu wieczystoksięgowym mamy do czynienia z jedną nieruchomością, nie stanowi przeszkody w funkcjonowaniu w jej obszarze odrębnych działek geodezyjnych. Nawet gdyby uznać argumentację Skarżącego za zasadną to wskazać trzeba, że miejsca postojowe na terenie przeznaczonym w m.p.z.p. z 2005 r. pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług, jako uzupełnieniem przeznaczenia podstawowego, muszą swoim charakterem odpowiadać funkcji tego terenu określonej w planie. Wykorzystywanie terenu do parkowania samochodów ciężarowych ze względu na cechę uciążliwości nie może być uznane za uzupełnienie przeznaczenia podstawowego, tj. zabudowy mieszkaniowej. Zatem wykorzystywanie działki nr [...] jako miejsca parkowania pojazdów ciężarowych nie mieści się w przeznaczeniach tego terenu przewidzianych w m.p.z.p. z 2005 r.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi to z uzasadnień rozstrzygnięć wydanych w sprawie w sposób jednoznaczny wynika, że dowody w postaci zeznań świadków, które zostały przeprowadzone bez udziału Skarżącej, zostały przez organy pominięte. Jeśli zaś chodzi o dowody z dokumentów to Skarżącej zapewniono czynny udział w sprawie i umożliwiono zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Odnośnie zarzutu braku wydania przez Organ I instancji postanowienia o dopuszczeniu dowodu z dokumentów wskazać trzeba, że nie jest to uchybienie skutkujące brakiem możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów.
Rację ma Skarżąca, że Organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów jej odwołania. Rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2020 r., II SA/Po 1038/19, opubl. w CBOSA).
Uzasadniając oddalenie wniosków dowodowych Skarżącej należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wnioskowane przez Skarżącą dowody nie pozostawały w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe rozważania, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W razie podtrzymania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu obowiązkiem organu będzie takie skonstruowanie rozstrzygnięcia, aby było precyzyjne i wykonalne. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ przedstawi w sposób klarowny tok rozumowania ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśni podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów, dowodów oraz wniosków stron.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Do kosztów zaliczono wpis sądowy (500 zł), koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) oraz opłatę skarbową (17 zł). Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącej o zwrot kosztów odpisów z ksiąg wieczystych w kwocie 70 zł bowiem wydatek ten nie został zaliczony do niezbędnych kosztów postępowania, enumeratywnie wymienionych w art. 205 § 2 p.p.s.a.