II SA/Gl 811/25

II SA/Gl 811/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska
Grzegorz Dobrowolski
Stanisław Nitecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P. S.A. w K. oraz S.S., A.S., M.G. i J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 28 kwietnia 2025 r. nr SKO.OS/41.9/119/2025/2500/BL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rekultywacji gruntu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 stycznia 2025 r. nr [...], 2. zasądza od organu na rzecz skarżących: S.S., A.S, M.G. i J.G. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 21 sierpnia 2024 r. P. S.A. w K. (dalej jako: "skarżąca Spółka") złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z 29 marca 2016 r., nr [...]. Mocą wskazanej decyzji organ ten w pkt. 1 zobowiązał K. S.A. Oddział [...] do rekultywacji i zagospodarowania terenu po eksploatacji piasku o pow. 6,2 ha na działce nr [...] położonej w J., gmina B.; w pkt. 2 ustalił dla tej działki rolny kierunek rekultywacji gruntów, polegający na niwelacji terenu z równoczesną budową stawu hodowlanego w części wyrobiska, zgodnie z wariantem II przedstawionym w dokumentacji pn. "Ocena oddziaływania na Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków [...] Stawy w B. [...] dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na rekultywacji i zagospodarowaniu terenu po eksploatacji piasku, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w J. wzdłuż ul. [...] w gminie B."; w pkt. 3 wyznaczył termin wykonania rekultywacji do 3 lat od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; w pkt. 4 wygasił decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. z 28 czerwca 1988 r., nr [...], którą zobowiązał Kopalnię Węgla Kamiennego [...] w M. do rekultywacji w rolnym kierunku zagospodarowania gruntów rolnych położonych w J., gmina B., na działkach nr [...] i [...], zdewastowanych na skutek prowadzonej działalności przemysłowej, wraz z jej zmianami dokonanymi: decyzją Prezydenta Miasta T. z 24 lipca 1990 r., nr [...], oraz decyzją Starosty B. z 14 czerwca 2004 r., nr [...]. Wygaszenie wskazanych decyzji nastąpiło z uwagi na wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości decyzji stosownie do postanowień art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 20 stycznia 2025 r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Starosty B. z 29 marca 2016 r. w zakresie punktu 4 i odmówiło stwierdzenia nieważności co do pkt 1 - 3. W uzasadnieniu zreferowało stan faktyczny sprawy, przytoczyło podstawy prawne decyzji oraz wyjaśniło czym jest stwierdzenie nieważności decyzji. W świetle tego wywiodło, że decyzja Starosty B. z 2016 r. w zakresie pkt 4 została wydana z rażący naruszeniem prawa, tj. art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeks postępowania administracyjnego. Następnie przywołało treść art. 162 powyższego Kodeksu oraz art. 20 i art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stwierdziło, że bezprzedmiotowość decyzji wiązała się z uzyskaniem przez stronę nowej decyzji na rekultywację gruntów, a pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z 2016 r. pozostawałoby w kolizji z interesem stron postępowania. Wskazało też, że uzasadnienie decyzji przywoływanego Starosty, w tym zebrany materiał dowodowy, dotyczący podstaw stwierdzenia w pkt 4 decyzji z 2016 r. bezprzedmiotowości postępowania, nie wskazuje aby w sprawie zaistniały przesłanki wygaśnięcia decyzji zawarte art. 162 § 1 pkt 1 powoływanego Kodeksu. Kolegium podało, że pojęcie bezprzedmiotowości decyzji powinno być interpretowane w sposób zbliżony do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania wynikającego z treści art. 105 § 1 cytowanego Kodeksu. Zatem decyzja staje się bezprzedmiotowa, jeżeli przestał istnieć któryś z elementów materialnego stosunku prawnego. W przedmiotowej sprawie natomiast nie ustał jakikolwiek z elementów stosunku prawnego, a na dodatek wydano decyzję na rekultywację i zagospodarowanie terenu po eksploatacji piasku o pow. 6,2 ha. Tym samym nadal istniał przedmiot i podmiot stosunku prawnego, a osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, nadal pozostaje możliwe. W ocenie wypowiadającego się organu powyższe wyczerpuje zatem znamiona rażącego naruszenia prawa zamieszczone w art. 156 § 1 pkt 2 powoływanego Kodeksu i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji z 2016 r. w zakresie jego punku 4. W punkcie drugim sentencji swojej decyzji organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 2016 r. w odniesieniu do pkt 1 - 3 decyzji z 2016 r., albowiem nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności i nie zamieścił stosownej argumentacji w tym zakresie.
Skarżąca spółka pismem z 4 lutego 2025 r. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a wydanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6-8, art. 11, art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym ocenę, że opisana wyżej decyzja w części dotyczącej pkt. 2 podjęta została z rażącym naruszeniem prawa oznaczającym jej nieważność, co wynika z treści art. 156 § 1 pkt 2 powoływanego aktu. W konsekwencji wniosła o uchylenie jej pkt 2 i orzeczenie w sposób zgodny z wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu wskazała, że skoro skutkiem decyzji z dnia 20 stycznia 2025 r. stała się utrata mocy rozstrzygnięcia orzekającego o utracie mocy decyzji z 1988 r., to tym samym należy przyjąć, że decyzja ta w całości obowiązuje nadal, w tym obowiązywała również w dacie podjęcia decyzji z 29 marca 2016 r., co w konsekwencji oznacza że, zachodzi przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt 3 powoływanego Kodeksu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 28 kwietnia 2025 r., nr SKO/OS/41.9/119/2025/2500/BL, utrzymało w mocy decyzję własną z 20 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu tej decyzji ponownie zreferowano stan faktyczny sprawy oraz przytoczono podstawy prawne. Powtórnie wyjaśniono też co należy rozumieć pod pojęciem stwierdzenia nieważności decyzji. Podzielono przy tym swoje dotychczasowe stanowisko, tj. nie stwierdzono aby należało stwierdzić nieważność decyzji z 2016 r. w zakresie pkt 1 - 3. Wywiodło natomiast, że decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności w zakresie pkt 4 z uwagi na rażące naruszenie prawa.
Pismem z 18 maja 2025 r. S. S., A. S., J. G. oraz M. G. (dalej jako: "skarżący") złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję. Wyjaśnili, że część przedmiotowej nieruchomości (pow. 6,2 ha) została zdewastowana przez eksploatację piasku prowadzoną przez KWK [...] w W. w latach 80-tych ubiegłego wieku. Obecnie wyrobisko numer II stanowi teren obniżony, podmokły, z licznymi zagłębieniami wypełnionymi wodą, porośnięty samosiejkami drzew i krzewów, trzcinami i różnymi trawami. Wskazali, że od wydania decyzji z 1988 r. upłynęło 37 lat, a w czasie wydawania decyzji nie było na przedmiotowym terenie np. ustalonego obszaru [...], nie istniała również Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska ani przepisy regulujące kwestie inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie wpływać na środowisko. Podali, że decyzja Starosty B. z 2016 r. nie była wydana po błędnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym ani w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Wyjaśnili, że przez jedynie kilka lat prowadzono zgodne i wspólne działania przedsiębiorcy górniczego oraz właścicieli działki w kierunku wykonania przedmiotowej decyzji. W momencie kiedy przedsiębiorca górniczy był zmuszony rozpocząć rekultywację i wydać na nią swoje pieniądze, rozpoczął działania zmierzające w kierunku stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
Skarżąca spółka pismem z 26 maja 2025 r. również złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję i zarzuciła jej naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosła o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu wskazała, że uzasadnienie decyzji z 20 stycznia 2025 r. nie odpowiada elementarnym standardom procedury administracyjnej, a nadto w ogóle nie odnosi się do istoty żądania. W analogiczny sposób oceniono uzasadnienie decyzji z 28 kwietnia 2025 r. Wskazała, że wypowiadający się w sprawie organ w ogóle nie odniósł się do argumentów wykazujących, że odmowa stwierdzenia nieważności pkt 1 - 3 decyzji z 2016 r. spowodowała, że w obrocie prawnym pozostają dwie wzajemnie wykluczające się decyzje rekultywacyjne, a każda z nich inaczej kształtuje prawa i obowiązki zobowiązanego do rekultywacji, jakim jest skarżąca spółka. W ocenie skarżącej przywoływane Kolegium nie dostrzegło, że pkt 1, 2, 3 oraz 4 decyzji z 2016 r. muszą być traktowane jako nierozłączna całość, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności samego pkt 4 powoduje "przywrócenie mocy obowiązującej" decyzji rekultywacyjnej z 1988 r. Jest natomiast oczywiste, że doprowadzenie do sytuacji w której mają pozostać w mocy dwa sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia w tej samej sprawie urąga elementarnym standardom praworządności.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zamieszczona w obu kwestionowanych decyzjach administracyjnych.
Pismem z dnia 11 lipca 2025 r. skarżący podtrzymali wywody skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Sąd uznał, że skargi w niniejszej sprawie zasługują na uwzględnienie, przy czym z odmiennych powodów. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) wykazała bowiem, że wobec zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z nimi organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Tym samym w art. 156 § 1 pkt. 2 powyższego Kodeksu zawarto dwie przesłanki o charakterze nieostrym. Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotna dla rozstrzygnięcia jest ta, która mówi o rażącym naruszeniu prawa.
Nim jednak Sąd wyjaśni czym jest "rażące naruszenie prawa", dla usystematyzowania przywołać należy kluczowe fakty mające znaczenie dla oceny legalności kwestionowanych decyzji. Pierwsza decyzja rekultywacyjna została wydana w 1988 r. Kolejna wydano w 2016 r. Następnie skarżąca spółka złożyła wniosek z dnia 21 sierpnia 2024 r. o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W wyniku jego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło nieważność pkt 4 decyzji z 2016 r. o wygaszeniu decyzji z 1988 r. oraz decyzji ją zmieniających, oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 2016 r. w zakresie pkt 1 - 3 decyzji odnoszących się do rekultywacji. Przywoływana tu decyzja z 20 stycznia 2025 r. została utrzymana w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 28 kwietnia 2025 r.
W tym miejscu wypada podkreślić, że decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 20 stycznia 2025 r. stwierdzającej nieważność pkt. 4 decyzji z 2016 r. i odmawiającej stwierdzenia nieważności pkt. 1 – 3 decyzji z 2016 r. przysługiwał przymiot ostateczności. Złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie niwelował przymiotu ostateczności wskazanej decyzji. Oznacza to, że od 20 stycznia 2025 r. w obrocie prawnym była decyzja rekultywacyjna z 1988 r. oraz pkt. 1 – 3 decyzji rekultywacyjnej z 2016 r. Tym samym począwszy od tego dnia problematyka rekultywacji spornego terenu normowana była dwoma decyzjami ostatecznymi. W konsekwencji dostrzec należy, że następstwem takiej decyzji jest rozstrzygnięcie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a tym samym wyczerpana została przewidziana przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
W kontrolowanej decyzji wypowiadający się organ administracji publicznej skupił swoją uwagę na uzasadnieniu punktu pierwszego decyzji z 20 stycznia 2025 r., natomiast całkowicie pominął punkt drugi tego rozstrzygnięcia i ograniczył się do stwierdzenia, że nie znajduje podstaw dla stwierdzenia nieważności pkt. 1 – 3 decyzji z 2016 r. W konsekwencji uznać należy, że organ administracji publicznej w swojej decyzji z 20 stycznia 2025 r. jak również w decyzji z 28 kwietnia 2025 r. nie przedstawił motywów, którymi kierował się wydając rozstrzygnięcie wskazane w punkcie 2 sentencji decyzji z 20 stycznia 2025 r. Brak uzasadnienia dla tej części decyzji pozostaje w opozycji do postanowień art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego wymieniających elementy prawidłowo wydanej decyzji oraz treść uzasadnienia prawnego i faktycznego. W konsekwencji uznać należy, że tak wydana decyzja wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa, a zatem przesłanki przewidzianej treścią art. 156 § 1 pkt. 2 powyższego Kodeksu.
W świetle przeprowadzonej powyżej analizy, tak jak wykazała to skarżąca Spółka w obrocie prawnym począwszy od 20 stycznia 2025 r. pozostawały w obrocie prawnym dwie decyzje dotyczące rekultywacji tego samego gruntu, tj. decyzja z 1988 r oraz z 2016 r., gdyż została stwierdzona nieważność decyzji z 2016 r. w zakresie wygaszenia decyzji z 1988 r. W ocenie Sądu następstwem stwierdzenia nieważności tylko pkt. 4 decyzji z 2016 r. stało się rozstrzygnięcie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, albowiem w obrocie prawnym pozostały dwie decyzje co do rekultywacji tego samego gruntu. Działanie takie pozostaje w sprzeczności z zasadą praworządności.
W piśmiennictwie i orzecznictwie dotyczącym instytucji res iudicata zgodnie przyjęto, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Do zaistnienia przypadku res iudicata w ramach podstaw nieważnościowych konieczne jest ustalenie stosunku tożsamości pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją, która ma zostać unieważniona, a sprawą, której dotyczy uprzednio wydana decyzja ostateczna (wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2025 r., sygn. akt I GSK 761/24).
W skardze wniesionej do tutejszego Sądu przez skarżących można dostrzec inne motywy, niż prezentowane przez skarżąca Spółką. Skarżący oczekiwali wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji, albowiem oczekują wykonania rekultywacji zdegradowanych terenów w następstwie prowadzonej działalności wydobywczej, zatem oczekiwali realizacji postanowień decyzji z 2016 r. i jak utrzymywali w swoich pismach, że decyzja ta wydana została w zgodzie z przepisami prawa. Zatem oczekiwali wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, uznając, że decyzja Starosty B. 2016 r. wydana została zgodnie z przepisami prawa. Sąd uwzględnił oczekiwania skarżących, jednakże wyraźnie należy zaznaczyć, że kierował się innymi przesłankami niż akcentowali to skarżący.
Z uwagi na fakt stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Sąd został zwolniony z oceny merytorycznej kontrolowanych decyzji, jak również analizy stanowiska prezentowanego przez skarżących.
Wyeliminowanie z obrotu prawnego obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach oznacza, że wniosek skarżącej Spółki z 21 sierpnia 2024 r. wymaga rozpatrzenia. Wypowiadający się w sprawie organ musi mieć w polu widzenia uwagi podniesione w niniejszym wyroku, jak również w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gl 1070/25, a w szczególności musi w jednej decyzji wypowiedzieć się co do całości decyzji z 2016 r.
Mając na uwadze powyższe Sąd, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 przywołanej ustawy.