I OSK 2314/23

I OSK 2314/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Łd 395/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-07-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1630
art. 2 ust. 3a, b, c
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 395/23 w sprawie ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 lutego 2023 r. nr SKO.4146.79.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 395/23, w sprawie ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 10 lutego 2023 r. nr SKO.4146.79.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego (k. 94-106 akt IV SA/Wa 953/19) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z 28 grudnia 2022 r. nr MGOPS.530.4791.2022 (k.17, 19-23v akt sądowych).
Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, reprezentowane przez r. pr. K.W. (k. 35-40), zaskarżając wyrok II SA/Łd 395/23 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów:
1. prawa materialnego:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 ppsa w zw. art. 2 ust. 1 i ust. 3c ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 141 "z późn. zm.", dalej udw), przez błędną wykładnię i uznanie, że przyznania świadczenia w postaci dodatku węglowego w warunkach określonych w art. 2 ust. 3c udw, tj. gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie zostało uzależnione od uprzedniego podjęcia przez zainteresowaną osobę działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania gospodarstwa domowego, które to działania nie zakończyły się ustaleniem odrębnego adresu;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 ppsa w zw. art. 2 ust. 3c udw, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że sam fakt nieustalenia przez skarżącego odrębnego adresu miejsca zamieszkania w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. świadczył o braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod adresem w odrębnych lokalach;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 ppsa w zw. art. 2 ust. 1, 3c, 3d udw przez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że złożenie przez skarżącego oświadczenia, że ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania gospodarstwa domowego wiąże się z długotrwałym procedowaniem i jest sprawą zawiłą, świadczy o braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania, a tym samym świadczy o spełnieniu przesłanki określonej w art. 2 ust. 3c udw i pozwala na przyznanie skarżącemu dodatku węglowego, podczas gdy nie jest wystarczającym złożenie wyłącznie oświadczenia przez zainteresowaną osobę, że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania, bez wykazania, że osoba ta podjęła realne działania zmierzające do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania gospodarstwa domowego, które to działania nie zakończyły się ustaleniem odrębnego adresu;
d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 ppsa w zw. art. 2 ust. 1 3d udw przez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że w okolicznościach sprawy istniały podstawy do przyznania skarżącemu dodatku węglowego, podczas gdy w szczególności nie była spełniona przesłanka określona w art. 2 ust. 3c udw, gdyż nie zostało wykazane, że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla gospodarstwa domowego skarżącego, a nadto nie zostało ustalone, że gospodarstwo domowe skarżącego zamieszkuje w odrębnym lokalu;
2. postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 2 ust. 3c udw przez nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymieniony przepis udw,
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 i art. 133 § 1 ppsa w zw. art. 2 ust. 1 i 3d udw przez nieprawidłowe uznanie, że z akt sprawy wynika, że zostały spełnione przesłanki przyznania dodatku węglowego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 10 lutego 2023 r. nr SKO.4146.79.23 i jej oddalenie, jako bezzasadnej; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (k. 35-40 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Istota sprawy zasadza się na prawidłowości zastosowania w kontrolowanej sprawie prawa materialnego, przeto w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (w brzmieniu jednolitego tekstu Dz.U. z 2023 r. poz. 141, który wszedł w życie dnia 18 stycznia 2023 r. i obowiązywał bez zmian do dnia 14 lutego 2023 r. - tempus regit actum).
Dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy (art. 2 ust. 1 udw).
Przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). - art. art. 2 ust. 2 udw.
Na mocy art. 50 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1967), obowiązującego od 20 września 2022 r., w ustawie o dodatku węglowym dokonano nowelizacji art. 2 wprowadzając regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzmieniem dodanego ust. 3a i 3b w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b). Dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy istotna jest kolejna zmiana art. 2 udw dokonana ustawą z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2236, dalej nowelizacja październikowa). Na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a nowelizacji październikowej dokonano zmiany art. 2 udw przez dodanie ust. 3c-3e.
W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła (ust. 3c).
W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (ust. 3d).
W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (ust. 3e).
Nie ulega wątpliwości, że kolejne nowelizacje udw jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, przez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (wyrok WSA w Gliwicach z 5.5.2023 r. II SA/Gl 210/23, cbosa). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. W związku z powyższym na organach obu instancji spoczywał obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b udw.
Sąd I instancji słusznie przyjął, że z przeprowadzonego przez organ I instancji wywiadu środowiskowego i dokonanych w nim ustaleń wynika, że pod adresem wskazanym we wniosku znajduje się więcej niż jedno gospodarstwo domowe. Budynek został zgłoszony do CEEB, a głównym źródłem jego ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe i jest ono współdzielone.
Bezspornym jest także, że to drugie gospodarstwo domowe uzyskało już dodatek węglowy.
Zdaniem organów obu instancji w takim stanie faktycznym skarżący, by uzyskać wnioskowany dodatek węglowy, winien wykazać podjęcie kroków formalnych zmierzających do uzyskania odrębnego adresu dla zajmowanego przez siebie lokalu i podać obiektywne przyczyny, że nie było to możliwe do dnia 30 listopada 2022 r.
Przedstawione stanowisko organów obu instancji nie znajduje oparcia w przepisach udw, zwłaszcza w kontekście przywołanych wyżej regulacji oraz ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych.
Ustawodawca nie wprowadził wymogu, by wskazana okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź by wymagane było potwierdzenie wskazanej okoliczności konkretnym dowodem (wyrok WSA w Łodzi z 23.5.2023 r. II SA/Łd 299/23). Wprowadzona regulacja nie wymaga wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu (wyrok WSA w Krakowie z 11 lipca 2023 r. III SA/Kr 673/23). Uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy wspomniana nowelizacja weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r. (wyroki WSA w Gliwicach z: 31 .5.2023 r. II SA/Gl 474/23; 29.6.2023 r. II SA/Gl 391/23). Odmienne stanowisko doprowadziłoby do usankcjonowania nałożenia na osoby występujące o przyznanie przedmiotowego świadczenia obowiązku, który nie wynika z udw. Pozbawione podstaw prawnych pozostaje uzależnienie przyznania wsparcia w postaci dodatku węglowego od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę. Prowadziłoby to do naruszenia wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, jako jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Gliwicach z 19.7.2023 r. II SA/Gl 633/23). Sam brak złożenia wniosku o nadanie osobnego numeru porządkowego i brak podjęcia działań celem formalnego wyodrębnienia lokalu, nie wykluczał uprawnienia do uzyskania dodatku węglowego. Dla spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 3d w zw. z ust. 3c udw, tj. braku możliwości ustalenia do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu, wystarczające było złożenie oświadczenia w tym zakresie (wyroki WSA w Gliwicach z: 11.5.2023 r. II SA/Gl 355/23; 8.5.2023 r. II SAB/Gl 24/23; 15.6.2023 r. II SAB/Gl 32/23; wyrok WSA w Łodzi z 23.5.2023 r. II SA/Łd 299/23; wyroki WSA w Krakowie z: 11.7.2023 r. III SA/Kr 673/23; 11.7.2023 r. III SA/Kr 383/23). W ślad za szeroko zaprezentowanym w orzecznictwie Sądów administracyjnych stanowiskiem, Sąd wskazuje, że przepisy ustawy nie wprowadzają "obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań" mających na celu ustalenie odrębnego adresu porządkowego lokalu. Przesłanka braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, o której stanowi art. 2 ust. 3c udw zostaje spełniona, gdy wnioskodawca złoży oświadczenie, że nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania, a pod danym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe w odrębnych lokalach. Takie oświadczenie wnioskodawcy aktualizuje obowiązki organu administracji publicznej określone w art. 2 ust. 3d udw.
Trafnie Sąd I instancji uchylił decyzje obu instancji, bowiem organ winien był zastosować art. 2 ust. 3d udw i przyznać skarżącemu decyzją administracyjną dodatek węglowy, skoro z akt administracyjnych wynika w sposób jednoznaczny, że pod jednym adresem, w odrębnych lokalach znajdują się odrębne gospodarstwa domowe, które mają współdzieloną instalację centralnego ogrzewania (k. 10-10v akt Burmistrza).
Wobec niezasadności zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej, zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 ppsa w zw. z: art. 2 ust. 3c udw oraz art. 2 ust. 1 i 3d udw należało uznać za bezzasadne.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.