II SA/Gl 80/24

II SA/Gl 80/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-04-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Rafał Wolnik
Wojciech Gapiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 1537/24 - Wyrok NSA z 2024-10-30
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 720
art. 5,  art. 6
Ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust. 1 i 4,  art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1,  art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Rafał Wolnik, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant St. sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta T. z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu samorządowej instytucji kultury - Muzeum Miejskiemu w Tychach 1. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 13 ust. 2, § 17, § 22 ust. 1, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miasta Tychy (dalej – Rada Miasta, organ uchwałodawczy) w dniu 27 sierpnia 2020 r. podjęła uchwałę nr XIX/399/20 w sprawie nadania nowego statutu samorządowej instytucji kultury pod nazwą Muzeum Miejskie w Tychach (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2020 r. poz. 6420 – dalej uchwała). Załącznikiem do niej jest statutu Muzeum Miejskie w Tychach (dalej – Statut).
Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ nadzoru) w skardze z dnia 29 listopada 2021 r. – działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm. – dalej u.s.g.) - wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Miasta Tychy z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr XIX/399/20, jako niezgodnej z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 917 z późn. zm. - dalej u.m.), art. 12 i art. 17 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 194 – dalej u.d.k.) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
W motywach skargi wskazano, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem organ uchwałodawczy zobligowany jest do działania ściśle w granicach delegacji, jaka w tym przypadku została wyrażona w art. 6 ust. 1 i 2 u.m. Tymczasem – jak zauważył Wojewoda – Rada Miasta w § 21 ust. 1 Statutu nie określiła zasad prowadzenia działalności gospodarczej, jak wymaga tego art. 6 ust. 2 pkt 7 u.m. Zdaniem organu nadzoru, niewystarczającym jest odwołanie się w § 21 ust. 1 Statutu do bliżej nieokreślonych przepisów prawa. W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że art. 6 ust. 2 pkt 2 u.m. wymaga, aby zakres działania placówki miał charakter katalogu zamkniętego. Natomiast § 9 Statutu posługując się zwrotem "w szczególności". Taki zabieg – w ocenie organu nadzoru – wprowadza niejasność i nieprecyzyjność uchwały oraz może prowadzić do powiększenia katalogu zadań jednostki bez uprzedniej zmiany statutu w powyższym zakresie. W praktyce może to umożliwiać również realizację innych zadań, których Rada Miasta w Statucie nie określiła. Takie działanie, zdaniem Wojewody, należy uznać za istotne naruszenie prawa, tj. art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.m. Odpowiednio uwagi te Skarżący odniósł do § 1 Statutu, gdzie w sposób przykładowy poprzez użycie zwrotu "w szczególności" wymienione zostały akty prawne na podstawie, których działa Muzeum. Natomiast według Wojewody w treści Statutu mogą znajdować się jedynie takie przepisy, które będą mieściły się w materii działalności statutowej. Do takiej zaś niewątpliwie należą regulacje normujące przedmiot działalności takiej instytucji, czy też konkretne jej zadania, w tym i regulacje powołujące się na ustawy, które zakreślają zakres przedmiotowy tej działalności. Podkreślił przy tym, że Statut Muzeum jest jednocześnie aktem konstytuującym i to on kreuje swą treścią m.in. zakres zadań nałożonych na muzeum. Zatem stanowi to o istotnym naruszeniu art. 6 ust. 2 pkt 2 u.m. W skardze wskazano ponadto, że w sposób nieprecyzyjny określono zakres i rodzaj gromadzonych zbiorów (poprzez użycie w § 10 Statutu zwrotu "w szczególności") oraz źródeł finasowania (poprzez użycie w § 19 ust. 1 pkt 4 Statutu zwrotu "oraz z innych źródeł"), co stanowi o naruszeniu art. 6 ust. 2 pkt 3 i 5 u.m. Wojewoda dodatkowo zwrócił uwagę, że organ uchwałodawczy w § 13 ust. 2 Statutu zmodyfikował art. 17 u.d.k. w związku z art. 4 u.m. Otóż akt prawa miejscowego stanowi, że: Dyrektor reprezentuje Muzeum na zewnątrz, odpowiada za prawidłową realizację działalności statutowej oraz właściwe gospodarowanie mieniem i środkami finansowymi Muzeum, a przepis ustawy brzmi: dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Dokonano także modyfikacji § 17 Statutu poprzez określenie na jakie działania placówki środki zapewnia organizator. Nieuprawnionym też – jak stwierdził organ nadzoru – było zamieszczenie uregulowania o wyznaczeniu administratora danych osobowych, gdyż jest to materia będąca przedmiotem rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UL) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.Urz. UL. L 119 z dnia 4 maja 2016 r.). W zakresie delegacji nie mieści się również regulacja przez miejscowego prawodawcę zagadnień odnoszących się do składania oświadczeń woli, a co normuje § 22 ust. 1-3 Statutu i który jednocześnie modyfikuje art. 14 ust. 1a pkt 2 lit. b u.d.k. w związku z art. 4 u.m. Dodatkowo zwrócono uwagę, że jest to zagadnienie zarezerwowane dla regulacji prawa cywilnego. Również – w opinii Wojewody - § 20 wskazujący na powinności związane ze sporządzaniem sprawozdań finansowych nie mieści w zakresie delegacji art. 6 ust. 2 u.m.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta Tychy wniósł o jej oddalenie. Wskazał w pierwszej kolejności, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, jakim jest statut muzeum samorządowego, może nastąpić tylko wtedy, gdy w sposób istotny narusza prawo. Podkreślono jednocześnie, że zaskarżona uchwała została przygotowana w oparciu o rekomendowany przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej - MKiDN) wzór statutu muzeum samorządowego. Większość z postanowień Statutu, to w istocie powtórzenia sformułowań z rekomendowanego wzoru. Ponadto zaznaczono, że w procedurze stanowienia Statutu brało czynny udział MKiDN, bez którego uzgodnienia nie można przyjąć Statutu.
Następnie pełnomocnik Prezydenta Miasta ustosunkował się do poszczególnych zarzutów skargi. Zajmując się art. 6 ust. 2 pkt 7 u.m. stwierdził, że trudno określić co należy rozumieć przez "zasady" prowadzenia działalności gospodarczej. Uznał, że nie chodzi tu o prowadzenie działalności gospodarczej "ogólnie", ale o działalność prowadzoną przez muzeum. W tym kontekście uznał, że regulacja zaskarżonej uchwały odpowiadająca treści wzoru statutu jest zgodna z prawem, gdyż wskazuje rodzaje działalności gospodarczej oraz przeznaczenie dochodu.
Za nietrafny uznano także zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 u.m. w związku z art. 2 Konstytucji RP. Wyjaśniono, że zakres działania w sposób precyzyjny określa § 8 Statutu. Natomiast § 9 Statutu dotyczy form działania służących realizacji zadań z zakresu działalności Muzeum. W tej materii, zdaniem pełnomocnika, placówka może otrzymać pewną swobodę, co wynika z § 9 wzoru statutu, a także znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2014/12).
Pełnomocnik Prezydenta Miasta nie zgodził się z zarzutem dotyczącym wskazania w § 1 Statutu aktów prawnych stanowiących podstawę działalności Muzeum poprzedzonego zwrotem "w szczególności". Wyjaśnił, że również w § 1 projektu statutu wskazano wykaz aktów prawnych z zastrzeżeniem "w szczególności". Podkreślono, że wspomniane wyliczenie w żaden sposób nie przesądza o tym, jakie ustawy Muzeum ma stosować, a które nie.
Uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 3 u.m. poprzez wskazanie rodzaju i zakresu gromadzonych zbiorów w formie katalogu otwartego. Zauważył, że § 8 Statutu odnosi się wyraźnie do zakresu działalności Muzeum, a tym samym do zakresu gromadzonych zbiorów (zawiera katalog zamknięty działań) i można na jego podstawie odtworzyć, jakiego rodzaju zbiory będą gromadzone. Wskazał również na zgodność ze wzorem statutu ministerstwa.
W odpowiedzi na skargę nie przychylono się również do zarzutu naruszenia prawa poprzez wskazanie w § 19 ust. 1 pkt 4 Statutu (który określa źródła finansowania) także "innych źródeł", a tym samym przyjęcie otwartego katalogu źródeł finansowania. Zapis ten ma bowiem umożliwiać korzystanie przez Muzeum także z innych źródeł pod warunkiem, że pozostają one zgodne z prawem.
Z kolei rzekoma modyfikacja art. 17 u.d.k. jest doprecyzowaniem obowiązków Dyrektora w treści § 13 ust. 2 Statutu. Natomiast § 17 Statutu – zdaniem pełnomocnika - w zasadzie nie zmienia sensu art. 12 u.d.k., gdyż środki na rozwój mieszczą się w pojęciu środków na prowadzenie działalności.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa poprzez odwołanie się w Statucie do kwestii administrowania danymi osobowymi, w sposób analogiczny jak uczyniono to w § 4 projektu statutu MKiDN uznano, że nie ma podstaw do stwierdzenia przekroczenia delegacji ustawowej.
Wyrażono również stanowisko, że katalog spraw podlegających regulacji w statucie (art. 6 ust. 2 u.m.) nie ma charakteru wyczerpującego. Wobec tego Rada Miejska była upoważniona (mieściło się to w jej kompetencji prawotwórczej) do uregulowania w Statucie spraw związanych z obowiązkami Dyrektora wskazanymi w § 22 ust. 1 – 3 (kwestie reprezentacji Muzeum) i § 20 Statutu (składania sprawozdań finansowych).
W podsumowaniu pełnomocnik Prezydenta Miasta stwierdził, że Wojewoda nie wykazał, aby Statut istotnie naruszał prawo w sposób, który wymagałby stwierdzenia jego nieważności w całości, lub w części.
Wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 1693/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wojewody. W uzasadnieniu uznano, że zarzuty organu nadzoru nie zasługują na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę Wojewody wyrokiem z dnia 6 listopada 2023 r. o sygn. akt II OSK 1386/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W motywach orzeczenia, że wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej był zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.). Otóż zdaniem Sądu kasacyjnego w zaskarżonym wyroku zabrakło wyjaśnienia stanowiska WSA w Gliwicach co do zarzutów podniesionych przez Wojewodę obejmujących niezgodność zaskarżonego Statutu z art. 6 ust. 2 pkt 2, 3, 5 i 7 u.m. Ponadto – według NSA - zdawkowo odniesiono się do zarzutów naruszenia art. 12 i art. 17 u.d.k. Jednak w ocenie NSA, w kontekście treści skargi organu nadzoru, i w tym zakresie argumenty Sądu I instancji nie spełniają standardu wymaganego przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd kasacyjny stwierdził uzupełniająco, że Sąd I instancji, nie mógł odeprzeć skargi Wojewody akcentując, że statut instytucji kultury jest aktem prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym i ma przede wszystkim wyrażać zamiar prowadzenia instytucji kultury. Argumentem na poparcie przyjętego brzmienia statutu nie mogło być także stwierdzenie, że zostało ono uzgodnione z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego i opierało się na projekcie statutu opublikowanym na stronie internetowej Ministerstwa. Końcowo NSA wyjaśnił, że odstąpił od rozpoznania pozostałych merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w tym zakresie powiela wywiedzione, a nie rozpoznane bądź niedostatecznie rozpoznane zarzuty skargi. Stanowisko co do tych zarzutów winien zająć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ponownie rozpoznając sprawę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Tychy z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr XIX/399/20 w sprawie nadania nowego statutu samorządowej instytucji kultury pod nazwą Muzeum Miejskie w Tychach.
Przystępując do rozważań podnieść należy, że Sąd orzeka w niniejszej sprawie, będąc związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2023 r. o sygn. akt II OSK 1386/22, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 marca 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 1693/21 i przekazano mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 598/17, Lex nr 2403827). Pojęcie wykładni prawa należy rozumieć również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego, więc przesądzenia, że ustalony przez organ stan faktyczny jest prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I FSK 2019/17, Lex nr 2494616). Ponadto moc wiążąca wyroku oznacza, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Odnosi się to zarówno do wykładni prawa, jego zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, jak również oceny tego stanu (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II FSK 2370/18, Lex nr 2571956).
Zgodnie z wytycznymi NSA koniecznym jest odniesienie się do zarzutów skargi Wojewody, jak wymaga tego art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd kasacyjny nie przesadził natomiast kierunku orzeczenia, tj. nie wypowiedział się co do zasadności skargi organu nadzoru.
Przystępując do rozważań dotyczących zasadności stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta podnieść należy, że w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zestawienie tych dwóch przepisów prowadzi do wniosku, że wyłącznie istotne naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.
Ustawodawca nie wyjaśnił przy tym co należy rozumieć przez "istotne naruszenie prawa". W judykaturze wypracowano stanowisko, że do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1068/18, Lex nr 2645475). Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu (zob. A. Matan. Art. 91. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2018). Ponadto zwraca się uwagę, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w sprzeczności z normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 691/19, Lex nr 2742566).
Jak wynika z art. 6 ust. 1 u.m. muzeum działa na podstawie statutu nadanego przez podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.m. (tj. ministra, kierownika urzędu centralnego, jednostki samorządu terytorialnego, osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej), w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Elementy statutu określa art. 6 ust. 2 u.m. wskazując, że winien on zawierać: 1) nazwę, teren działania i siedzibę muzeum; 2) zakres działania; 3) rodzaj i zakres gromadzonych zbiorów; 4) organ zarządzający i nadzorujący oraz organy doradcze i sposób ich powoływania; 5) źródła finansowania działalności muzeum; 6) zasady dokonywania zmian w statucie; 7) zasady prowadzenia działalności, o której mowa w art. 9 u.m. (tj. działalność gospodarczą w celu finansowania działalności statutowej), jeżeli muzeum zamierza taką działalność prowadzić.
Zarzuty organu nadzoru związane są z niedookreśleniem: katalogu aktów prawnych, na podstawie których działa Muzeum (§ 1 Statutu), zasad prowadzenia działalności gospodarczej (§ 21 ust. 1 Statutu), zakresu działania (§ 9 Statutu), rodzaju i zakresu gromadzonych zbiorów (§ 10 Statutu), źródeł finansowania (§ 19 ust. 1 pkt 4 Statutu). Ponadto Wojewoda podniósł zarzuty bezprawnej modyfikacji art. 12, art. 14 ust. 1a pkt 2 lit. b i art. 17 u.d.k. odpowiednio w przepisach § 17, § 22 ust. 1-3 i § 13 ust. 2 Statutu. Dodatkowo wskazano na nieuprawnione określenie Muzeum, jako administratora danych osobowych, a także wskazano na nieuprawnione nałożenie na Dyrektora obowiązku przedkładania sprawozdań finansowych (§ 20 Statutu).
Zajmując się w kolejności poszczególnymi uregulowaniami, które zostały zakwestionowane przez organ nadzoru wskazać należy, że w § 1 Statutu w sposób przykładowy określono akty prawne, które mają normować działalność Muzeum. Zdaniem Wojewody, w katalogu tym winny znaleźć się jedynie takie akty, które wprost regulują działalność placówki. Nie wskazał jednak, które z wymienionych aktów prawnych nie odnoszą się do tego rodzaju materii i winny być z takiej listy wyeliminowane. Jak natomiast słusznie dostrzegł to pełnomocnik Prezydenta Miasta, sformułowanie takiej listy nie zmienia faktu, że działalność placówki podporządkowana musi być prawu, tj. aktom prawa wymienionym, jak również pominiętym w wykazie § 1 Statutu. Z tego też względu zarzutu tego nie można rozpatrywać w kategoriach istotnego naruszenia prawa.
Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 7 u.m. stwierdzić należy, że stosownie do art. 9 u.m. muzeum może dodatkowo prowadzić działalność gospodarczą na zasadach określonych w statucie. Tymczasem, zdaniem Wojewody, organ uchwałodawczy poza skatalogowaniem rodzajów działalności, które Muzeum może prowadzić, nie dookreślił jej zasad. Wymogowi temu nie czyni – w jego ocenie – zwrot "na zasadach przewidzianych w obowiązujących przepisach". Wyrażając stanowisko w tej materii wskazać przyjdzie, że zasady podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym prawa i obowiązki przedsiębiorców oraz zadania organów władzy publicznej w tym zakresie określa ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 236), o czym stanowi jej art. 1. Powtarzanie uregulowań tej ustawy jest nie tylko nie celowe, ale przede wszystkim niezgodne z § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283 – dalej r.z.t.p.). Całkowicie niedopuszczalnym byłoby natomiast wprowadzanie rozwiązań, które nie są przewidywane w ustawie Prawo przedsiębiorców. Dlatego też owe "zasady" wspomniane w art. 6 ust. 2 pkt 7 u.m. należy traktować jako powinność określenia w sposób jednoznaczny rodzaju i zakresu tej działalności. Treść § 21 ust. 1 Statutu pozwala na stwierdzenie, że czyni on zadość temu obowiązkowi, co w konsekwencji stanowi o niezasadności zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 7 u.m.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 u.m. w kontekście nieprecyzyjnego określenia zakresu działania Muzeum. Otóż jak trafnie zauważył pełnomocnik Prezydenta Miasta, materia ta jest regulowana w § 8 Statutu, a nie w § 9, jak twierdzi Wojewoda. We wspomnianym § 8 Statutu w formie katalogu zamkniętego wskazano, że do zakresu działania Muzeum należy gromadzenie, przechowywanie, konserwacja i udostępnianie zbiorów dotyczących dziejów i kultury Miasta Tychy oraz historycznej ziemi pszczyńskiej, w szczególności z zakresu architektury, urbanistyki, historii, etnografii i sztuk wizualnych. Przepis § 9 Statutu natomiast określa form realizacji zadań określonych zakresem działania Muzeum w § 8 Statutu. Zatem nie istnieje obawa sygnalizowana w skardze, że bez zamiany Statutu dojdzie do rozszerzenia zadań placówki.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 3 u.m. statut musi określać zakres i rodzaj gromadzonych zbiorów. Jak zaznacza to Wojewoda, musi to być katalog zamknięty, aby wykluczyć możliwość gromadzenia zbiorów wykraczających poza zakres ustalony przez organ uchwałodawczy. Jednak koniecznym jest podniesienie, że w rzeczywistości zakres i rodzaj gromadzonych zbiorów w głównej mierze warunkowany jest zakresem działania Muzeum, który w tym przypadku określony jest w § 8 Statutu. Zatem posłużenie się przez miejscowego prawodawcę zwrotem "w szczególności" nie stanowi zagrożenia dla "niekontrolowanego" rozszerzania rodzajów zbiorów, a faktycznie urzeczywistnia (nie zamyka drogi) możliwość pozyskiwania przedmiotów, które pozwolą na realizację zadań wymienionych we wspomnianym § 8 Statutu.
Przepis art. 6 ust. 2 pkt 5 u.m. wymaga, aby statut określał źródła finansowania działalności Muzeum. W § 19 ust. 1 Statutu wskazuje się, że tymi źródłami są: 1) przychody z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego; 2) przychody z najmu i dzierżawy składników majątkowych; 3) dotacje podmiotowe i celowe z budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; 4) środki otrzymywane od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł. Wątpliwości budzi treść pkt 4 w zakresie słów "oraz innych źródeł". W odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że tak sformułowany przepis ma pozwolić na poszukiwanie także innych źródeł finansowania. Tytułem przykładu wskazano "ofiarność publiczną".
Zajmując się zaprezentowanym problemem wyrazić należy stanowisko, że de facto enumeracja § 19 ust. 1 Statutu jest kompletna. Pełnomocnik nie był w stanie wskazać owych "innych źródeł" poza wspomnianym wcześniej, które tak naprawdę zawiera się w "środkach otrzymywanych od osób fizycznych i prawnych". Ponieważ finanse publiczne – w myśl art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm.) – są jawne, a muzea podlegają nadzorowi sprawowanemu przez podmiot go tworzący (art. 5 ust. 4 pkt 3 u.m.), to nie można przyjąć, aby takie sformułowanie przepisu § 19 ust. 1 pkt 4 Statutu rodziło niebezpieczeństwo sięgania przez Muzeum po środki pochodzące z nielegalnych źródeł. Można natomiast dywagować nad tym, czy katalog źródeł finasowania działalności kulturalnej winien być zamknięty, czy też nie. Jednak w kontekście poczynionych uwag treść § 19 ust. 1 pkt 4 Statutu nie uzasadnia twierdzenia organu nadzoru o istotnym naruszeniu prawa, tj. art. 6 ust. 2 pkt 5 u.m.
Dalsze zarzuty skargi dotyczą powtórzenie zmodyfikowanych przepisów u.d.k. Tytułem porządku należy wyjaśnić, że w myśl art. 4 u.m. w sprawach nieuregulowanych w ustawie o muzeach mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Przechodząc do meritum, organ nadzoru wskazał, że § 17 Statutu jest przeniesieniem na grunt skarżonej uchwały art. 12 u.d.k. Otóż pierwszy z nich stanowi, że: środki potrzebne do utrzymania i rozwoju Muzeum zapewnia Organizator. Z kolei drugi z przepisów brzmi: Organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona.
W judykaturze dominuje stanowisko, wedle którego powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (zob. wyroku NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, Lex nr 597127). Powyższe stwierdzenia nie oznaczają jeszcze, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za naruszenie prawa skutkujące nakazem stwierdzenia jego nieważności, choć narusza § 137 w związku z § 143 r.z.t.p. (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2376/18, Lex nr 2752058).
W tym przypadku § 17 Statutu nie jest powtórzeniem art. 12 u.d.k., ale jego modyfikacją. W tej sytuacji, jak słusznie podniósł organ nadzoru, może to rodzić problemy w stosowaniu przepisu w nadanym mu zakresie. Przemawia to więc za przyjęciem istotnego naruszenia prawa i potrzebą stwierdzenia nieważności § 17 Statutu.
Negatywnie odnieść się należy do konieczności stwierdzenia nieważności § 22 ust. 2-3 Statutu. W myśl § 22 ust. 2 Statutu, Dyrektor może ustanawiać pełnomocników do dokonywania czynności prawnych w imieniu Muzeum, określając zakres pełnomocnictwa. Z kolei § 22 ust. 3 Statutu stanowi, że udzielenie i odwołanie pełnomocnictwa podlega ujawnieniu w rejestrze instytucji kultury, o którym mowa w § 3 ust. 1, za wyjątkiem pełnomocnictw procesowych. Przepis art. 14 ust. 1a pkt 2 lit. b u.d.k. brzmi: w rejestrze, o którym mowa w ust. 1, gromadzone są następujące dane dotyczące m.in. organizacji instytucji kultury, w szczególności: imiona i nazwiska pełnomocników instytucji kultury uprawnionych do dokonywania czynności prawnych w imieniu instytucji oraz zakres ich upoważnień.
Podkreślić należy, że art. 14 ust. 1a pkt 2 lit. b u.d.k. odnosi się do pełnomocników instytucji, a § 22 ust. 2 i 3 Statutu jest jego powtórzeniem. Uznać należy, że uregulowania gminnego prawodawcy w tym zakresie nie modyfikują treści przepisu ustawowego. Tym samym pomimo niezgodności z § 137 w związku z § 143 r.z.t.p. nie stanowi to o istotnym naruszenia prawa.
Natomiast treść § 22 ust. 1 i § 13 ust. 2 Statutu nawiązuje do § 17 u.d.k. Zgodnie z § 22 ust. 1 Statutu, do dokonywania czynności prawnych w imieniu Muzeum, w tym do składania oświadczeń woli w zakresie jego praw i zobowiązań finansowych oraz majątkowych, uprawniony jest Dyrektor. W § 13 ust. 2 Statutu stwierdza się, że Dyrektor reprezentuje Muzeum na zewnątrz, odpowiada za prawidłową realizację działalności statutowej oraz właściwe gospodarowanie mieniem i środkami finansowymi Muzeum. Analiza ich treści prowadzi do wniosku, iż wskazują one na Dyrektora, jako osobę reprezentującą Muzeum na zewnątrz, modyfikując przy tym w mniejszym lub większym stopniu treść art. 17 u.d.k. Mianowicie doprecyzowują one, co należy rozumieć przez ową reprezentację. Prowadzić to może do trudności w wykładni i rozumieniu przepisu ustawowego, a to w kontekście § 137 w związku z § 143 r.z.t.p. należy w tym przypadku uznać za istotne naruszenie prawa. Dlatego opowiedzieć się należy za koniecznością stwierdzenia nieważności § 13 ust. 2, a także § 22 ust. 1 Statutu.
Odmienne stanowisko należy zając w kwestii § 4 Statutu, który informuje, że Muzeum jest administratorem danych osobowych w rozumieniu art. 4 pkt 7 RODO. W tej konkretnej sytuacji akt prawa miejscowego odsyła do rozumienia pojęcia "administratora" w RODO. Ponieważ delegacja zawarta w art. 6 ust. 2 u.m. nie jest enumeratywnym wyliczeniem zagadnień mogących zostać uregulowanych w statucie muzeum, to należy przyjąć, że taka informacja nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Uwagę tą należy odpowiednio odnieść do § 20 Statutu, którym nałożono na Dyrektora obowiązek terminowego sporządzenia rocznego sprawozdania finansowego.
Pomimo wyeliminowania: § 13 ust. 2, § 17, § 22 ust. 1, Statut nadal zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 6 ust. 2 u.m. Wyklucza to potrzebę stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w całości.
Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.